Протиправність нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування

В юридичній науці запропоновано ввести в дію презумпцію за­конності правових актів органів публічного адміністрування (або «принцип презумпції правильності акта управління»). До головних рис цієї презумпції належить те, що до тих пір, поки акт не відміне­но, він підлягає виконанню та вважається виданим із додержанням вимог, які висуваються як до змісту і форми актів, так і до процеду-

ри їх видання.

Нормативні акти суб’єктів публічного адміністрування, яких було прийнято з порушенням вимог, що висуваються до них, є де­фектними. Залежно від ступеня та характеру допущених пору­шень вчені поділяють всі дефектні акти на: нікчемні та заперечні.

Нікчемними нормативними актами суб’єктів публічного адміністрування є такі акти, які не породжують юридичних наслід­ків, на виникнення яких їх спрямовано, і є недійсними з моменту їх видання, їхні дефекти ніколи і жодним чином не може бути усу­нуто. Згадані акти є недійсними з дня їх видання і анулюються не тільки на майбутнє, але й втрачають дію в минулому, з того дня, коли їх було прийнято.

На теперішній час законодавство та юридична теорія визначають окремі ознаки нормативного акта, за наявності яких його слід вва­жати нікчемним, тобто таким, що не породжує юридичних наслід­ків. Так, необхідність визнання нікчемним виникає, коли:

1) нормативний акт містить приписи вчинити злочинні дії;

2) нормативний акт видано з грубим порушенням компетенції органом публічного адміністрування чи посадовою особою;

3) немає законної підстави для видання акта;

4) при виданні акта порушено відповідні строки.

Однак нормативні акти можуть бути визнані нікчемними лише у виняткових випадках, коли повна юридична невідповідність їх є настільки очевидною, що вони не підлягають ніякому виправлен­ню.

Заперечними нормативними актами суб’єктів публічного адмі­ністрування є акти, незаконність яких не є очевидною і, отже, може бути оспореною. Заперечні акти містять окремі незаконні положен­ня або технічні помилки, у них відсутніми є окремі реквізити або їх видано з порушенням процедури. Однак такі акти є обов’язковими до виконання, й у разі відсутності заперечення (оспорювання) їх у судовому або адміністративному порядку виконуються на загаль­них підставах^[DXXV].

У той же час не кожен дефект акта суб’єкта публічного адмініст­рування призводить до його протиправності. У деяких випадках дефекти можуть бути незначними, в силу чого взагалі немає пот­реби вносити до такого акта поправки чи зміни, а достатньо лише врахувати помилки при виданні інших актів (напр., деякі дефекти формулювань приписів, невдала стилістика акта, яка не спричиняє неправильного тлумачення акта, тощо). Отже, дефектність норма­тивного акта може виявлятися по-різному, залежно від того, які ви­моги було порушено.

Найбільш поширеним випадком порушення вимог при виданні нормативних актів, що у свою чергу призводить до його дефектності, є перевищення компетенції органів публічного адміністрування, яке має місце при недотриманні віднесених до їх відома кола питань, те­риторіального масштабу, строків, коли може бути видано акт, тощо.

Інший приклад дефектності нормативного акта суб’єктів публіч­ного адміністрування - це невідповідність акта положенням законів України. У цьому разі йдеться про порушення принципу верховен­ства права та принципу законності. Це, у свою чергу, може свід­чити, що нормативний акт, якщо він звужує, обмежує чи скасовує конституційні права, свободи людини та громадянина, визнається таким, що має суттєвий дефект і тому підлягає в установленому за­коном порядку оскарженню.

Черговою підставою, що впливає на дефектність нормативного акта суб’єкта публічного адміністрування, може бути порушення процедури його видання.

Порушення вимог до нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування можуть бути підставами для визнання їх проти­правними. Проте, слід мати на увазі, що питання, які саме вимоги призводять до протиправності певного нормативного акта, є пред­метом оцінювання уповноваженого законом суб’єкта і залежить від співвідношення впливу виявленого дефекту на законність акта.

Так, недотримання формальних вимог під час підготовки та ви­дання нормативного акта (напр., громадське обговорення) не приз­водить до безумовного визнання акта протиправним.

Визначення протиправності нормативного акта вітчизняне законо­давство не містить. Проте ч. 9 ст. 264 КАС України зазначає, що «Суд може визнати нормативний акт протиправним (незаконним чи та­ким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та не­чинним повністю або в окремій його частині». Отже, протиправність нормативного акта розкривається через вказівку на законність акта та визнання таким, що не відповідає акту вищої юридичної сили, але вичерпного переліку вимог законності законодавець не надає.

Спосіб визнання нормативного акта протиправним залежить від того, який суб’єкт виявив порушення вимог (напр., суб’єкт прийнят­тя чи суб’єкт, на якого поширюється дія нормативного акта), який саме акт містить дефекти (напр., постанова КМУ чи рішення голови місцевої державної адміністрації), який суб’єкт і в якому порядку уповноважений визнавати нормативний акт протиправним.

У цілому, виокремлюють такі способи визнання нормативних ак­тів суб’єктів публічного адміністрування протиправними: судовий та адміністративний.

Судовий порядок. Розгляд публічно-правових спорів щодо по­рушення вимоги відповідності підзаконних актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верхов­ної Ради APK Конституції України («конституційності») віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України згідно зі ст.

Публічно-правові спори щодо законності нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування вирішуються у порядку адмі­ністративного судочинства. Так, порушення вимог законності надає можливість зацікавленій особі оскаржити нормативний акт чи окре­мі його положення у судовому порядку, відповідно до ст. 5 КАС України. За наслідками такого провадження суд може визнати нор­мативний акт протиправним (незаконним чи таким, що не відпові­дає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. ^{[DXXVI] [DXXVII]}

У результаті визнання нормативного акта протиправним, такий нормативний акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду (ст. 265 КАС України). А це означає, що рішення суб’єкта влад­них повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного мо­менту лише на майбутнє, і є чинним до цього - протягом певного проміжку часу (останнім днем його календарної чинності є той, що передує моменту набрання законної сили відповідним рішенням СУДУ)-

Така форма судового захисту, як скасування акта суб’єкта влад­них повноважень, застосовується лише до адміністративних актів. У цьому має прояв істотна відмінність між встановленою судом протиправністю актів адміністративних і нормативних, яка полягає, зокрема, у моменті втрати чинності такими актами. У разі визнання адміністративного акта протиправним, він є таким, що не діє з мо­менту його прийняття.

Адлііністративний (позасудовий) порядок виправлення дефек­тів нормативних актів на противагу судовому - є нормативно не врегульованим. Протиправний нормативний акт може бути ска­совано або змінено в односторонньому порядку самим суб’єктом, який його прийняв. Таке скасування може бути або добровільним, або здійсненим внаслідок певних обов’язкових для виконання при­писів інших органів влади.

Нормативні акти можуть бути скасовані за рішенням суб’єктів публічного адміністрування вищого рівня. Так, Президент України скасовує акти Ради міністрів APK (ст. 106 Конституції України), рі­шення голів місцевих державних адміністрацій (ст. 118 Конституції України).

Відповідно до ч. 6 ст. 21 Закону «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та ін­ших центральних органів виконавчої влади повністю або в окремій частині. Міністр може скасувати повністю чи в окремій частині акти територіальних підрозділів; має право порушити перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центрального ор­гану виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та коорди­нується через міністра.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства Укра-

їни, можуть бути відповідно до закону скасовані головою місцевої державні адміністрації вищого рівня (ст. 118 Конституції України). Керівники структурних підрозділів обласної державної адміністра­ції мають право скасовувати накази керівників відповідних струк­турних підрозділів районної державної адміністрації, що супе­речать законодавству України та актам органів виконавчої влади вищого рівня.

Нормативний акт суб’єкта публічного адміністрування може бути скасовано також і внаслідок відповідного скасування держав­ної реєстрації такого акта. Цю підставу передбачено Постановою КМУ від 28.12.1992 р., якою затверджено Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів виконав­чої влади, Наказом Мін’юсту від 31.07.2000 р., яким затверджено Порядок скасування рішення про державну реєстрацію норматив­них актів, занесених до державного реєстру^[DXXVIII].

Скасування рішення про державну реєстрацію може застосову­ватися до нормативних актів, які пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України або його територіальних органах і є чинними на дату скасування рішення про державну реєстрацію, а також зареєстрованих нормативних актів, визнаних судом незакон­ними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юри­дичної сили, та нечинними.

Рішення про державну реєстрацію нормативного акта може бути скасовано у зв’язку з:

а) виявленням обставин, що не були відомими органу державної реєстрації під час реєстрації нормативного акта;

б) набрання законної сили судовим рішенням про визнання нор­мативного акта протиправним (незаконним чи таким, що не відпові­дає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним, повністю або в окремій його частині;

в) одержанням повідомлення від спеціально уповноваженого ор­гану виконавчої влади з питань реалізації державної регуляторної політики про виявлення будь-якої обставини, визначеної у частині першій ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної

політики у сфері господарської діяльності» або повідомлення про зупинення дії регуляторного акта чи окремих його положень відпо­відно до ч. 8 ст. 28 зазначеного Закону;

г) одержанням висновку Мін’юсту, міжрегіональних управлінь Мін’юсту про невідповідність нормативного акта Конвенції про за­хист прав людини та основоположних свобод та практиці Європей­ського суду з прав людини;

ґ) виявленням порушень або недотриманням органом, що видав нормативний акт, вимог про державну реєстрацію нормативних ак­тів міністерств та інших органів виконавчої влади.

Підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативного акта можуть бути інші обставини, що виникли після державної реєстрації нормативного акта.

У разі надходження до Мін’юсту скарги на нормативний акт, зареєстрований територіальним органом Мін’юсту, або в разі ви­явлення Мін’юстом під час перевірки зареєстрованого його терито­ріальним органом нормативного акта, що суперечить чинному за­конодавству, Мін’юст має право скасувати рішення про державну реєстрацію такого акта за встановленою процедурою.

Порядку скасування рішення про державну реєстрацію акта пе­редує здійснення реєструючим органом таких заходів: попередньо пропонується відповідному органу привести акт у відповідність до законодавства шляхом внесення змін або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативний акт у цей же термін подати на державну реєстрацію. При невиконанні такої вимоги, реєструючий орган самостійно скасовує рішення про державну ре­єстрацію цього нормативного акта шляхом складання.

Нормативний акт, виключений з державного реєстру, підлягає скасуванню органом, що його видав, протягом 5 днів з дня отриман­ня повідомлення про виключення з державного реєстру. Скасування рішення про державну реєстрацію нормативного акта здійснює ор­ган державної реєстрації, який здійснив державну реєстрацію цього акта. Скасування рішення про державну реєстрацію нормативного акта здійснюється незалежно від часу його державної реєстрації.