Поняття, ознаки та види нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування

Особливість публічного адміністрування обумовлюється тією властивістю, що під час його реалізації відповідні уповноважені суб’єкти приймають велику кількість нормативних актів, що покли­кані врегульовувати відповідну сферу суспільних відносин.

Видання нормативних актів є переважно правом суб’єкта публіч­ного адміністрування. Відповідний суб’єкт публічного адміністру­вання або його уповноважена посадова особова самостійно визначає потребу в підготовці та прийнятті такого акта. Проте у деяких ви­падках видання нормативного акта суб’єктом публічного адмініст­рування є обов’язковим.

Для того, щоб розкрити сутність, надати визначення понят­тя «нормативний акт суб’єктів публічного адміністрування» та виокремити його характерні ознаки, необхідно, перш за все, роз­межувати це поняття із суміжним поняттям загального порядку «правові (юридичні) акти суб’єктів публічного адміністрування». В адміністративній науці немає єдиної точки зору щодо визначення зазначених категорій, як, власне, і немає єдиної назви таких актів. Слід зазначити, що правовий (юридичний) акт суб’єкта публіч-

ного адміністрування - це правовий документ публічно-владного характеру, який приймається уповноваженим органом публічного адміністрування або його посадовою особою в односторонньому порядку з метою здійснення функцій і завдань публічного адмініст­рування.

Під нормативним актом суб’єкта публічного адмініструван­ня слід розуміти підзаконне, владне, обов’язкове, одностороннє, офіційне, забезпечене силою державного приліусу рішення спе­ціально уповноваженого суб’єкта публічного адлііністрування, прийняте у визначенихзаконодавстволі порядку та форліі, спря- люване на встановлення, злііну або скасування правової норліи для невизначеного кола осіб і розраховане на довгострокове та неодноразове застосування.

У чинному вітчизняному законодавстві поняття «нормативний акт» визначено у підзаконних актах, які, здебільшого, стосуються питання державної реєстрації нормативних актів, та у КАС Украї­ни і в цілому відповідає напрацюванням адміністративно-правової науки.

У Постанові КМУ «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» визначено, що нормативні акти містять одну або більше норм, які зачіпають права, свободи, законні інтереси і стосу­ються обов’язків громадян та юридичних осіб, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації, або мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування, а також юридичних осіб, що не належать до сфери управління суб’єкта нормотворення^[DXIV].

У п. 18 ст. 4 КАС України визначено нормативний акт як акт управління (рішення) суб’єкта владних повноважень, який встанов­лює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та нео­дноразове застосування.

Слід звернути увагу на те, що законодавча дефініція відіграє значну роль у визначенні приналежності правових актів до норма­тивних, а отже, судову практику щодо оскарження нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування.

Ознаки нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування формуються з ознак, притаманних усім правовим актам, поряд із цим їм притаманні спеціальні ознаки саме нормативних актів, що вирізняють їх серед інших правових актів.

До загальних ознак нормативного акта суб’єкта публічного адмі­ністрування як виду правового акта відносять такі:

1) приймається уповноваженим суб’єктом публічного адмініст­рування в межах його компетенції. Він може прийматися як одно­особово, так і колегіально;

2) являє собою юридично владне волевиявлення суб’єкта пуб­лічного адміністрування, завжди має публічно-владний характер, оскільки його прийняття обумовлено публічними інтересами і спря­мовано на: регулювання конкретних управлінських відносин; вста­новлення загальнообов’язкових правил поведінки, які забезпечу­ються державою; вирішення конкретної управлінської ситуації або адміністративного спору;

3) є імперативним за характером правових приписів, що означає, що інша сторона - об’єкт адміністрування, повинна дотримуватися установлених приписів і забезпечувати їх реалізацію;

4) завжди є підзаконним актом, оскільки він приймається ор­ганом публічного адміністрування, який здійснює підзаконну ді­яльність, приймається на підставі законів і на виконання законів. Правовий акт адміністрування, у тому числі нормативний, не може передбачати положення, які протирічать законам;

5) має спеціальну форму і порядок його прийняття. У переважній більшості випадків правовий акт управління приймається у письмо­вій формі. Важливе значення має процедура прийняття правового акта управління. Необхідно зазначити, що на теперішній час немає єдиного законодавчого акта, який передбачав би єдину процедуру прийняття правових актів управління.

Спеціальними ознаками нормативних актів суб’єктів публічно­го адміністрування є такі:

1) встановлюють, змінюють або скасовують норми права, а та­кож конкретизують норми права правових актів вищої юридичної сили.

2) розраховані на багаторазове використання;

3) поширюються на невизначене коло осіб;

4) є правовими засадами (передумовами) виникнення, зміни та припинення адміністративних правовідносин;

5) передбачають права й обов’язки суб’єктів у сфері публічного адміністрування;

6) є джерелами адміністративного права. Таке твердження пов’язано з тим, що прийняті публічною адміністрацією правові норми є не тільки регулятором суспільних відносин, але й фун­даментом для розробки нормативних актів нижчестоящих органів адміністрування та прийняття правозастосовчих актів. Відповідно скасування нормативного акта буде мати наслідком неможливість дії на його основі правозастосовчого акта.

Прикладами нормативних актів суб’єктів публічного адмініст­рування є: Постанова КМУ від 11.03.2020 р. № 211 «Про запобіган­ня поширенню на території України гострої респіраторної хворо­би COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2»; Наказ Національного агентства України з питань державної служби від 05.08.2016 р. № 158 «Про затвердження Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого са­моврядування»; Розпорядження Одеської обласної державної адмі­ністрації від 02.07.2019 р. № 797/А-2019 «Про затвердження Поло­ження про регіональну комісію з реабілітації при Одеській обласній державній адміністрації» тощо.

Враховуючи багатоманітність нормативних актів суб’єктів пуб­лічного адміністрування та специфіку ознак, що притаманна тільки певним групам таких актів, існує необхідність здійснення їх певної класифікації.

Нормативні акти суб’єктів публічного адміністрування можуть класифікуватися у залежності від/за:

1) дії у часі:

а) безстрокові (характеризуються тим, що вони діють протягом необмеженого терміну до того часу, поки не будуть у законному порядку відміненими);

б) строкові (передбачаються терміни, після закінчення яких акти втрачають свою чинність);

2) зліістолі:

а) правила: акт, який конкретизує норми права загального харак­теру з метою регулювання поведінки суб’єктів правовідносин у пев­них галузях державного чи суспільного життя і вирішує процедурні питання;

б) порядок: акт, що встановлює механізм реалізації прав та обов’язків фізичних і юридичних осіб, процедуру застосування нор­мативного акта та умови провадження певної діяльності;

в) інструкція: акт, що детально визначає зміст і методику право­вого регулювання у певній сфері суспільних відносин;

г) регламент: акт органу державної влади, органу місцевого самоврядування, іншого суб’єкта, що визначає порядок і процедуру діяльності відповідного органу та його структурних підрозділів;

д) статут, положення: акт, що визначає статус, обсяг повнова­жень органів виконавчої влади, інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

3) порядколі прийняття:

а) єдиноначальні (напр., наказ MOH України від 20.04.2022 р.

б) колегіальні (напр., Постанова КМУ від 10.09.2014 р. № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади»);

в) спільні, прийняті двома або більше суб’єктами (напр., наказ Мі­ністерства фінансів України та Міністерства економічного розвитку і торгівлі України «Про затвердження Порядку взаємодії електронної системи закупівель з інформаційними системами Державної фіс­кальної служби України щодо обміну інформацією про відсутність або наявність заборгованості (податкового боргу) зі сплати податків, зборів, платежів, контроль за якими покладено на органи Державної фіскальної служби України, в учасника процедури закупівлі»);

4) територіального ліасштабу дії:

а) загального характеру (дія поширюється на всю територію України);

б) місцевого характеру (на частину території: область, район, місто);

в) локального характеру або внутрішньо-організаційні (регулю­ють відносини, що виникають усередині певної установи чи орга­ну). До актів з обмеженою територією впливу належать також усі акти, прийняті місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, акти, що регулюють, зокрема, правовід­носини у представництвах та консульствах України, та акти вищого і центральних органів виконавчої влади, які поширюють свою дію на певні території (напр., на одну область) у межах державного кор­дону України;

5) суб’єктолі видання:

а) Президента України - укази (напр., Указ Президента України від 24.02.2022 р. «Про утворення військових адміністрацій»);

6) Кабінету Міністрів України - постанови (напр., Постанова КМУ від 27.01.1995 р. «Про затвердження Правил перетинання дер­жавного кордону громадянами України»);

в) центральних органів виконавчої влади - накази (напр., на­каз Національного агентства з питань запобігання корупції від 15.01.2021 р. «Про затвердження Порядку внесення приписів Націо­нальним агентством з питань запобігання корупції»);

г) органів влади APK - постанови, розпорядження (напр., Поста­нова Верховної Ради APK від 03.08.1994 р.

д) місцевих державних адміністрацій - розпорядження (напр., розпорядження Миколаївської районної державної адміністрації від 06.09.2021 р. «Про затвердження Положення про спеціалізовану службу цивільного захисту матеріального забезпечення, торгівлі, харчування, захисту сільськогосподарських тварин і рослин Мико­лаївського району»);

ж) органів місцевого самоврядування - рішення, розпоряджен­ня (напр., рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 21.05.2010 р. «Про затвердження Правил розміщення зовніш­ньої реклами у м. Львові»; рішення Харківської міської ради від 17.04.2019 р. № 1554/19 «Про затвердження Положення про оренду землі в м. Харкові»);

6) внутрішньої та зовнішньої спрямованості:

а) зовнішні, тобто нормативні акти, які регулюють суспільні від­носини суб’єктів публічного адміністрування з приватними особами;

б) внутрішні, тобто нормативні акти, які регулюють суспільні відносини у межах того чи іншого суб’єкта публічного адміністру­вання.

14.2.