Процедура прийняття нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування

З огляду на відсутність в Україні закону про нормативні акти, процедура видання нормативних актів суб’єктів публічного адмі­ністрування залишається належним чином невизначеною. Окремі положення щодо нормативних актів суб’єктів публічного адмініст­рування містяться в установчих актах, які визначають правові за­сади створення та функціонування окремих суб’єктів публічної влади.

їх законності необхідно неухильно дотримуватися встановленого порядку їх прийняття.

Ретельний аналіз наукових поглядів на процедуру прийняття нормативного акта суб’єкта публічного адміністрування та сучасна практика дозволяють запропонувати визначити такі стадії:

1. Оцінка необхідності прийняття нормативного акта та підготовка його проекту, що може складатися із декількох ета­пів, а саме: визначення потреби у розробці проекту, ініціювання його розробки, збір і аналіз матеріалу для прийняття акта, що містить також існуючу нормативно-правову базу з певного питан­ня; написання проекту акта; узгодження проекту з відповідними особами; внесення змін до проекту; складання пояснювальної за­писки та внесення проекту до суб’єкта, уповноваженого прийма­ти акт.

Нормативний акт може бути прийнято за наявності фактичних та юридичних підстав: до фактичних підстав відносяться такі, що від­бивають об’єктивну потребу у прийнятті такого акта, наприклад, це необхідність стабільного регулювання певних суспільних відносин; юридичною підставою прийняття акта може бути нормативний акт, доручення щодо розробки та прийняття певного акта.

2. Погодження проекту нормативного акта, його обгово­рення. Погодження може бути внутрішнім та зовнішнім. Порядок погодження включає вчинення наступних процедурних дій: над­силання головним розробником копії проекту заінтересованим органам; опрацювання положень проекту; прийняття заінтересо­ваним органом рішення щодо проекту (погоджує його і повер­тає чи повідомляє про наявні зауваження). Згода заінтересованих осіб може виражатися у вигляді конкретно-визначеної позиції або відсутності будь-яких зауважень щодо проекту. При цьому вико­ристовуються декілька варіантів відміток: візування проекту, що застосовується при погодженні з ним; виклад у письмовій формі зауважень при незгоді з проектом або з його окремими частина­ми; подання протоколу обговорення проекту нормативного акта на засіданні колегіального органу (при погодженні з колегіаль­ним органом). Далі проекти нормативних актів проходять етап редагування, підготовки супровідних документів, матеріалів по­годження тощо. Наступним етапом є обговорення: при колегіаль­ному обговоренні - повідомлення учасників про час обговорення та надіслання проекту для ознайомлення; безпосереднє обгово­рення проекту.

3. Прийняття нормативного акта. Ця стадія є головною у нормотворчій процедурі. При колегіальному прийнятті рішення, важливим фактором є наявність кворуму та чіткої регламентації кількості голосів, за наявності яких акт буде легітимним. Якщо акт ухвалюється однією особою, позитивне прийняття рішення пов’язано з посвідченням підписів запропонованого проекту. За­вершальним етапом цієї стадії є остаточне редагування документа, присвоєння акту порядкового номеру та його оформлення.

4. Державна реєстрація нормативного акта. Державна ре­єстрація нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування здійснюється відповідно до Указу Президента України «Про дер­жавну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»^[DXVI].

Державну реєстрацію здійснюють:

нормативних актів міністерств, інших центральних органів ви­конавчої влади - Міністерство юстиції України (далі - Мін’юст);

нормативних актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастополь­ської міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі держадміністрацій, їх структурних підрозділів - відповідні міжре­гіональні управління Мін’юсту.

Державна реєстрація здійснюється у порядку, визначеному Положенням про державну реєстрацію нормативних актів мініс­терств, інших органів виконавчої влади, затвердженому постано­вою КМУ від 28.12.92 р., а також відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Мініс­терства юстиції України та здійснення їх державної реєстрації,

затвердженому наказом Мін’юсту України від 12.04.2005 р.^[DXVII] та інших актів законодавства про державну реєстрацію норматив­них актів.

Державній реєстрації підлягають нормативні акти, які містять одну або більше норм, що зачіпають права, свободи, законні інтере­си і стосуються обов’язків громадян та юридичних осіб, встановлю­ють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно- правовий механізм їх реалізації, або мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших органів виконавчої влади та орга­нів місцевого самоврядування, а також юридичних осіб, що не на­лежать до сфери управління суб’єкта нормотворення.

На державну реєстрацію подаються нормативні акти, прийняті уповноваженими на це суб’єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі у порядку, визначеному Мін’юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містять­ся, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особ­ливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті у порядку експерименту.

Якщо в тексті правового акта містяться правові норми (або хоча б одна) разом із приписами індивідуального характеру, він вважаєть­ся нормативним актом та підлягає державній реєстрації.

Державна реєстрація нормативного акта полягає у прове­денні правової експертизи на його відповідність Конституції та за­конодавству України, Конвенції про захист прав людини і осново­положних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов’язанням України у сфері європейської інте­грації та праву Європейського Союзу (acquis Communautaire), анти- корупційної та тендерно-правової експертиз з урахуванням практи­ки Європейського суду з прав людини, а також прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстрацій-

ного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру норматив­них актів.

Нормативні акти подаються на державну реєстрацію суб’єктами нормотворення протягом 3 робочих днів після їх прийняття. По­рядок подання нормативних актів на державну реєстрацію до Мін’юсту України та проведення їх державної реєстрації, затв. наказом Мін’юсту від 12.04.2005 р. визначає процедуру підготов­ки та подання до Мін’юсту нормативних актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, та єдиний механізм їх розгляду та державної реєстрації у Мін’юсті.

У разі виникнення сумніву щодо відповідності актів ознакам нормативного акта, такі акти також підлягають поданню на держав­ну реєстрацію до Мін’юсту. Остаточне рішення щодо необхідності державної реєстрації таких актів приймає Мін’юст після проведен­ня їх правової експертизи.

Нормативний акт, що подається на державну реєстрацію, має відповідати вимогам законодавства про мови та інших актів законо­давства, узгоджуватися з раніше прийнятими актами і викладатися згідно з правописом та з дотриманням правил нормопроектувальної техніки.

На цій стадії можна виокремити такі етапи, як: проведення пра­вової експертизи на відповідність нормативного акта Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і осново­положних свобод 1950 р. і протоколам до неї та практиці Європей­ського суду з прав людини, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, відповід­ності зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та пра­ву Європейського Союзу (acquis Communautaire), антикорупційної експертизи, цифрової експертизи (якщо проект нормативного акта стосується питань інформатизації, електронного урядування, фор­мування і використання національних електронних інформаційних ресурсів, розвитку інформаційного суспільства, електронної демо­кратії, надання адміністративних послуг або цифрового розвитку), а також гендерно-правової експертизи. Проведення експертиз відбу­вається на підставі Положення про державну реєстрацію норматив­но-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затв. Постановою КМУ від 28.12.1992 р., Порядку проведення ген- дерно-правової експертизи, затв. постановою КМУ від 28.11.2018 р.¹, Порядку проведення антикорупційної експертизи, затв. Наказом Мін’юсту від 18.03.2015 р.^{[518] [519].}

Окрему увагу необхідно звернути на проведення антикорупцій­ної експертизи нормативних актів. Антикорупційна експертиза нормативних актів - це діяльність певних суб’єктів із виявлення в нормативних актах чи проектах нормативних актів норм (поло­жень), які самостійно чи у поєднанні з іншими нормами (положен­нями) можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією (корупціогенних факто­рів). Згідно зі ст. 55 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р.^[520] антикорупційна експертиза буває:

1) обов’язковою (її зобов’язані здійснювати на постійній основі Мін’юст та Комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією);

2) необов ’язковою (її можуть здійснювати Національне агент­ство з питань запобігання корупції та громадськість).

Антикорупційна експертиза, яка здійснюється кожним із зазна­чених суб’єктів, має низку своїх особливостей як щодо законодав­чого регулювання, так і щодо практики застосування^[521].

Зі змісту ст. 55 Закону України «Про запобігання корупції» вип­ливає, що Мін’юст зобов’язаний здійснювати антикорупційну екс­пертизу: 1) усіх проектів нормативних актів, що вносяться на роз­гляд КМУ; 2) чинних законів, актів Президента та КМУ у таких сферах: прав та свобод людини і громадянина; повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, осіб, уповно­важених на виконання функцій держави або місцевого самовряду­вання; надання адміністративних послуг; розподілу та витрачання

коштів державного бюджету та місцевих бюджетів конкурсних (тендерних) процедур; 3) усіх нормативних актів державних орга­нів, нормативні акти яких підлягають державній реєстрації.

Національне агентство з питань запобігання корупції може про­водити за власної ініціативи в установленому ним порядку анти- корупційну експертизу проектів нормативних актів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України. Громадська рада при Національному агентстві залучається до здійс­нення ним антикорупційної експертизи.

За ініціативи фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб може здійснюватися громадська антикорупційна експертиза чинних нормативних актів та проектів нормативних актів.

Результати антикорупційної експертизи, у тому числі гро­мадської, підлягають обов’язковому розглядові суб’єктом видан­ня (прийняття) відповідного акта, його правонаступником або суб’єктом, до якого перейшли відповідні нормотворчі повноважен­ня у даній сфері.

За результатами проведених експертиз орган юстиції приймає одне з таких рішень:

1) про державну реєстрацію нормативного акта, якщо нор­мативний акт відповідає Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. і протоколам до неї, Конвенції про права осіб з інвалідністю, між­народним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов’язанням України у сфері єв­ропейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), принципам забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чо­ловіків, антикорупційному законодавству з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, правилам нормопроектуваль- ної техніки.

Необхідно звернути увагу на те, що відповідно до чинного за­конодавства, якщо нормативний акт прийнято суб’єктом нормо- творення виключно без дотримання вимог законодавства з питань документування управлінської діяльності (напр., правил нормопро- ектувальної техніки), орган юстиції приймає рішення про держав­ну реєстрацію такого акта. Але у своєму висновку про державну реєстрацію нормативного акта відображуються зауваження і про­позиції щодо приведення положень такого акта у відповідність до

законодавства з питань документування управлінської діяльності із зазначенням конкретних невідповідностей тощо, або наданням від­повідного варіанта редакції тексту, до якого є зауваження;

2) про повернення нормативного акта без державної ре­єстрації для доопрацювання, на прохання суб’єкта нормотворення або з власної ініціативи органу юстиції, якщо суб’єктом нормотво­рення порушено вимоги Положення або Порядку;

3) про відлюву в державній реєстрації норліативного акта, у випадках, якщо нормативний акт:

а) не відповідає Конституції та законам України, іншим актам за­конодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. і протоколам до неї, Конвенції про права осіб з інва­лідністю, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), видано без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема акт:

порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи і за­конні інтереси громадян та юридичних осіб або покладає на них не передбачені законодавством обов’язки;

виходить за межі компетенції органу, що його видав;

містить норми, що призводять або можуть призвести до вчинен­ня корупційних або пов’язаних із корупцією правопорушень;

не відповідає вимогам законодавства про мови;

видано за наявності будь-якої з обставин, визначених у ч. 1 ст. 25 Закону «Про засади державної регуляторної політики у сфері госпо­дарської діяльності»^[522] (на підставі повідомлення ДРС);

б) не узгоджено із суб’єктами нормотворення та/або з іншими заінтересованими органами відповідно до законодавства у порядку та за формою, встановленими законодавством із питань докумен­тування управлінської діяльності, або не повідомлено про пози­цію уповноваженого представника від всеукраїнських профспілок, їх об’єднань та уповноваженого представника від всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців щодо нормативного акта, прий­нятого міністерством та іншим центральним органом виконавчої влади з питань, що стосуються соціально-трудової сфери, та про­ведену роботу з урахування їх зауважень і пропозицій. Слід за­значити, що відповідно до Постанови КМУ від 01.03.2022 р. «Про внесення зміни до пункту 13 Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів виконавчої влади» : «У невідкладних випадках, пов’язаних із введенням в Україні або в окремих її місцевостях воєнного стану, що потребують негайного прийняття рішення, суб’єкт нормотворення може видати відповід­ний нормативний акт без узгодження із суб’єктами нормотворення та/або з іншими заінтересованими органами»;

в) не узгоджено з Урядовим уповноваженим з прав осіб з інва­лідністю, всеукраїнськими громадськими організаціями осіб з інва­лідністю та їх спілками у разі наявності у нормативному акті поло­жень, що стосуються осіб з інвалідністю;

г) не узгоджується з дорученням, наданим органу, що видав акт;

4) про визнання акта таким, що не підлягає державній ре­єстрації, якщо поданий на державну реєстрацію акт містить такі ознаки, передбачені п. 5 Положення, та оформлюється наказом органу юстиції. У преамбулі наказу вказується структурна оди­ниця (їх сукупність) п. 5 Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів виконавчої влади: а) персональний характер (про склад комісій, призначення на по­саду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія вичер­пується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) опе­ративно-розпорядчий характер (разові доручення); г) цими актами доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рі­шень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; е) мають рекомендаційний, роз’яснювальний та інформаційний ха­рактер (методичні рекомендації, роз’яснення, у т.ч. податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональ­ні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, правила спортивних змагань із видів спорту, визнаних в Україні, тариф­но-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у т.ч. щодо державних статистичних спостережень, ад­міністративних даних тощо).

Нормативний акт, у державній реєстрації якого відлювлено, під­лягає скасуванню суб’єктом нормотворення у п’ятиденний строк з дня отримання рішення про відмову в державній реєстрації акта чи висновку за результатами розгляду скарги на рішення про відмову в державній реєстрації акта.

Закінчується стадія державної реєстрації власне внесенням нор­мативного акта до Єдиного реєстру нормативних актів. Відпо­відний орган на підставі позитивних висновків правової експертизи вносить акт до вказаного реєстру, що в цілому завершує процедуру прийняття акта і підтверджує його законність. Державна реєстра­ція нормативного акта проводиться протягом 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до органу державної реєстрації, з дотриманням вимог, законодавством. Для повного набуття актом юридичної сили необхідною є ще одна стадія - це стадія доведення акта управління до виконавців.

5. Доведення акта суб’єкта публічного адлііністрування до виконавців та гроліадськості (оприлюднення акта). Ця стадія є також вагомою, оскільки пов’язана із забезпеченням прав суб’єктів адміністрування, на яких поширюються нормативні акти суб’єктів публічного адміністрування.

Нормативний акт вступає в дію, передумовою якого є як прави­ло, його оприлюднення або інше, передбачене нормами права до­ведення до відома виконавця. Порядок офіційного оприлюднення та набрання чинності нормативних актів визначається Указом Пре­зидента України від 10.06.1997 р. «Про порядок офіційного опри­люднення нормативних актів і вступу їх в силу»¹. Необхідність оприлюднення нормативних актів також передбачено у ст. 15 Зако­ну України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 р.^{[523] [524]. Відповідно до чинного законодавства оприлюдненню підлягають закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Прези­дента України, Кабінету Міністрів України. Під оприлюдненням розуміють опублікування нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування у п’ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і опублікування державною мовою в офі­ційних друкованих виданнях. Офіційними друкованими виданнями є журнали: «Офіційний вісник України»; «Відомості Верховної Ради України»; газета «Урядовий кур’єр». В окремих випадках акти Пре­зидента України і Кабінету Міністрів України можуть бути офіційно оприлюднені через телебачення і радіо.}

Офіційне оприлюднення нормативних актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів і з зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду. Нормативні акти суб’єктів публічного адміністрування можуть бути опубліковани­ми в інших друкованих виданнях, але тільки після їх офіційного оприлюднення. У такому випадку такі акти мають інформаційний характер і не можуть бути використаними для офіційного застосу­вання.

Саме тому громадяни, державні органи, підприємства, устано­ви, організації під час здійснення своїх прав і обов’язків повинні за­стосовувати акти Президента України і Кабінету Міністрів України, опубліковані лише в офіційних друкованих виданнях або одержані в установленому порядку від органу, який їх видав.

За загальним правилом нормативні акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності через десять днів із дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими акта­ми, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні.

Нормативні акти Кабінету Міністрів України набирають чин­ності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено у цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов’язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. Правові акти суб’єктів публічного адміністрування, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не опубліковуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шля­хом надіслання відповідним державним органам та органам міс­цевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їхня чинність.

Неопубліковані акти Президента України набирають чинності з мо­менту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, що їх видав, не встановлено інший строк набрання ними чинності.

Підсумовуючи таку вимогу законності, як дотримання проце­дури прийняття нормативного акта суб’єкта публічного адмініст­рування, слід зазначити, що на теперішній час ця процедура має деякі риси суперечливого характеру. Подібне становище пов’язано із декількома факторами: а) різнорівнева регламентація процедури підготовки актів суб’єктів публічного адміністрування та неоднако­вий підхід до застосування матеріальної та процесуальної норми; б) незважаючи на існування такої значної кількості нормативних положень, що регламентують процедуру прийняття актів суб’єктів публічного адміністрування, у ній існують певні недоліки. Так, будь-яке врегулювання (загальне чи відомче) процедури прийнят­тя нормативних актів центральними органами виконавчої влади є відсутнім. І це незважаючи на те, що акти цих органів досить часто мають нормативний, а не індивідуальний характер.

Схожі проблеми існують і щодо органів місцевого самоврядуван­ня. Зазначені органи самостійно встановлюють регламент прийнят­тя рішень, через що виникають певні непорозуміння, які впливають на законність актів суб’єктів публічного адміністрування.

Отже, поліпшити стан законності під час видання нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування можна за умов ураху­вання декількох факторів, де головним буде встановлення єдиної регламентованої процедури щодо прийняття нормативних актів для всіх органів публічного адміністрування.

14.4.