Система форм публічного адміністрування: форма внутрішньої організації публічного адміністрування та форми зовнішнього вираження (інструменти) публічного адміністрування

При вивченні цього питання необхідно мати на увазі, що публіч­не адміністрування, переважний обсяг якого втілено в діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, має вираження у певних формах.

Форми публічного адміністрування мають тісний зв’язок із функ­ціями та методами публічного адміністрування. Якщо функції пуб­лічного адміністрування розкривають основні напрямки цілеспря­мованого впливу суб’єктів публічного адміністрування на об’єкти публічного адміністрування, то форми публічного адмініструван­ня - це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми публічного адміністрування показують, як практично здійс­нюється діяльність із публічного адміністрування. Форми, у свою чергу, є способом реалізації методів публічного адміністрування. Розуміння форм публічного адміністрування сприяє глибшому усві­домленню змісту цієї діяльності.

Поняття «форма», як правило, вживається для позначення зов­нішнього прояву, зовнішнього оформлення, вираження будь-якого предмета, процесу або явища. Якщо ж розглядати форму як філо­софську категорію, то вона характеризується подвійною сутністю: внутрішньою як організація змісту, та зовнішньою як спосіб зовніш­нього прояву змісту, а також спосіб зв’язку елементів змісту. За­значене дає підстави визначити форми публічного адмініструван­ня як способи зовнішнього вираження владно-упорядковуючого впливу суб’єктів публічного адлііністрування, а також як спо­соби вираження внутрішньої організації публічного адлііністру­вання. Відповідно за критерієм відношення до змісту публічного адміністрування можна виокремити внутрішню та зовнішню форми публічного адміністрування.

Слід мати на увазі, що часто форми публічного адміністрування визначають виключно як форми зовнішнього вираження (інстру­менти) публічного адміністрування, залишаючи поза змістом понят­тя «форми публічного адміністрування» форму внутрішньої побу­дови публічного адміністрування.

Розглядаючи форліу внутрішньої організації публічного адлііністрування, слід зазначити, що «внутрішня» позначає сутнісно-організаційний, а не звичний векторний (у значенні ви­рішення завдань внутрішньо-організаційної діяльності у самій публічній адміністрації) аспект форми. Способом внутрішнього буття, устрою та упорядкування публічного адміністрування є процедурна форма. Процедурна форма - це правове або інколи неправове упорядкування структури публічного адміністрування: визначення суб’єктів, підстав, послідовності дій, строків, можли­вих рішень тощо.

Таким чином, процедурна форліа - спосіб внутрішньої органі­зації публічного адлііністрування, який ліістить диференційова­ні (різні за детальністю) залежно від характеру ліатеріальних приписів правові процедури та в деяких випадках - позаправові процедури як науково обгрунтовані, узвичаєні або закріплені в офіційний неюридичний спосіб послідовності, що гарантують раціональність адлііністрування^[CDLXXIII].

Форліи зовнішнього вираження (інструліенти) публічно­го адлііністрування - зовнішні вияви конкретних дій, які здійс­нюються суб’єктами публічного адлііністрування в раліках їх коліпетенції для реалізації поставлених перед ними завдань та функцій. У новітній адміністративно-правовій літературі поряд із поняттям «форми публічного адміністрування» застосовується поняття «інструліенти діяльності суб’єктів публічного адліініст­рування», зміст якого тяжіє до відтворення способів зовнішньо­го вираження владно-упорядковуючого впливу. Доцільним для цілей навчального процесу є сприйняття цих понять як схожих за сенсом і проявами. Отже, інструменти діяльності суб’єктів публічного адміністрування є формами зовнішнього вираження публічного адміністрування¹.

На особлиу увагу потребує вивчення видів форм публічного адміністрування.

Форми зовнішнього вираження публічного адміністрування за наслідками поділяються на:

1) правові, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки. Часто вони характеризуються як такі, що призводять до конкретного юри­дичного результату або володіють правовим ефектом, юридичним сенсом у вигляді встановлення і застосування правових норм;

2) неправові (організаційні), які не мають безпосереднього юри­дичного значення (не зумовлюють настання юридичних наслідків). При виокремленні цієї групи акцентується саме на безпосередніх наслідках, адже ці форми володіють опосередкованим юридичним значенням, будучи основою або прикладним організаційним супро­водженням правових форм.

У правовій формі публічного адміністрування виокремлюють:

1) видання нормативних актів;

2) прийняття адміністративних актів;

3) укладення адміністративних договорів.

До неправової форми публічного адміністрування належать: проведення організаційних заходів, здійснення матеріально-техніч­них операцій.

Зрозуміло, що основна частина діяльності суб’єктів публічного адміністрування втілюється через правові форми публічного адмі­ністрування - прийняття нормативних та адміністративних актів, укладення адміністративних договорів, вчинення інших юридично значущих дій.

¹ Важливо знати! Відповідно до Програми предметного тесту з права та міжнародного права єдиного фахового вступного випробування, затв. Наказом MOH 03.02.2022 № 107, до обов’язкових для вивчення студентами форм (інструментів) публічного адміністрування на освітньо- кваліфікаційному рівні «бакалавр» віднесено: 1) нормативно-правовий акт; 2) адміністративний акт; 3) адміністративний договір; 4) адміністративний розсуд.

За характером і правовою природою форми публічного адмініст­рування поділяються на такі види:

1) видання нормативних актів;

2) видання адміністративних актів;

3) укладення адміністративних договорів;

4) здійснення організаційних дій (наради, збори, обговорення, розробка прогнозів, діяльність дорадчих інституцій тощо);

5) виконання матеріально-технічних операцій (діловодських, статистичних, довідкових, систематизаційних, інформаційно-тех­нологічних тощо).

Перші три форми є правовими, а дві останні - неправовими. Час­то зазначені п’ять способів зовнішнього вираження адміністрування виокремлюються на основі іншого критерію - ступінь правової рег­ламентації.

Основною ж є класифікація за характером і правовою природою. Вона забезпечує виокремлення саме способів зовнішнього виражен­ня публічного адміністрування, а не їх розподільчу характеристику з точки зору спрямованості, змісту адміністрування, суб’єктного складу тощо.

Питання щодо нормативних та адміністративних актів, а також адміністративних договорів є предметом окремого розгляду у нас­тупних главах підручника.

Організаційні дії - це такі дії, як організація та проведення на­рад, обговорень, перевірок, розробка проектів планів, прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення заходів щодо під­вищення якості та ефективності діяльності з публічного адміністру­вання тощо. Ці форми можуть як безпосередньо «супроводжувати» правові форми, так і мати певне самостійне значення. Організаційні дії не пов’язані з виданням правових актів публічного адміністру­вання та здійсненням юридично значущих дій. Організаційні дії не породжують, не змінюють та не припиняють адміністративних правовідносин. Слід зазначити, що організаційні дії часто або пе­редують, або є наслідками правових форм публічного адміністру­вання, що свідчить про тісний зв’язок усіх видів форм публічного адміністрування.

Прикладами матеріально-технічних дій можуть бути діло­водство (реєстрація, оформлення, розмноження, розсилання до­кументів), обробка інформації (підрахунки, підготовка даних для машинної обробки), допоміжні заходи (охорона, організація хар­чування та ін.).

Аналіз форм публічного адміністрування свідчить про те, що вони є системним утворенням, тісно взаємодіють один з одним, проте не є взаємозамінними. Вони відзначаються самостійністю та універсальністю щодо конкретних галузей і сфер публічно-владно­го впливу. Саме тому, одні й ті самі форми успішно застосовуються в різних сферах суспільного життя (економічна, соціально-культур­на, адміністративно-політична).

Застосування суб’єктами публічного адміністрування тієї чи ін­шої форми публічного адміністрування насамперед визначається її компетенцією, особливостями об’єкта впливу, поставленою метою, прагненням отримати той чи інший конкретний результат. Форми публічного адміністрування, як правило, передбачені і до певної міри регламентовані адміністративно-правовими нормами. Вони найчастіше містяться в законах та підзаконних актах, що визнача­ють компетенцію того чи іншого суб’єкта публічного адмініструван­ня (положення про той чи інший орган, посадові інструкції, правила тощо).