Поняття та ознаки адміністративних процедур

Адміністративні процедури, яких налічується велика кількість, є суттєво відмінними як за змістом, так і за деталізацією. їх особ­ливості обумовлюються, насамперед, специфікою самих питань, для вирішення яких призначено конкретні процедури, та тими правовими нормами та інститутами, реалізація яких і дозволяє суб’єктам публічного адміністрування здійснювати свій владно-ор- ганізуючий вплив на конкретні життєві ситуації. Отже, адміністра­тивні процедури можуть суттєво відрізнятися між собою. Цілком зрозуміло, що порядок видачі, прикладом, дозволу на придбання, зберігання і носіння мисливської гладкоствольної зброї, бойових припасів до неї є значною мірою відмінним від порядку отримання ліцензій на ведення певного виду господарської діяльності або по­рядку притягнення державного службовця до дисциплінарної від­повідальності. Така детермінованість адміністративних процедур дозволяє зробити висновок щодо похідного характеру норм, яки­ми встановлено відповідні процедури, від правових інститутів та норм, на реалізацію приписів яких у відповідних правових формах публічного адміністрування і спрямовано конкретні процедури та тісний зв’язок між згаданими нормами. Усі ці норми «настільки тісно переплетені між собою в механізмі правового регулювання, що відрив їх одне від одного вважається не просто недоцільним, а й неможливим»^[480].

У цьому аспекті цікавим і малодослідженим залишається пи­тання щодо місця норм, які визначають адміністративні процеду­ри, у системі права. З огляду на наведене абзацом вище, слід кри­тично ставитися до об’єднання усіх процедурних норм у межах адміністративно-процедурного права як складової (підгалузі або інституту) галузі адміністративного права, як це іноді має місце у спеціальній літературі. Якщо й говорити про адміністративно- процедурне право (право адміністративних процедур), то тільки як про сукупність загальних норм та правил, що стосуються усьо­го масиву або більшості адміністративних процедур. Враховуючи сучасний стан правового регулювання адміністративних проце­дур, можна констатувати «дефіцит» таких норм, суттєвим кро­ком щодо подолання якого стало прийняття Закону України «Про адміністративну процедуру». Отже, і саме адміністративно-проце­дурне право знаходиться на теперішній час лише на стадії форму­вання. Натомість норми, якими встановлено конкретні процедури, належатимуть тим правовим інститутам, на реалізацію приписів яких їх спрямовано.

При цьому, норми, які визначають адміністративні процедури, належать не тільки до різних інститутів галузі адміністративного права, але й можуть мати іншу галузеву належність. Визначальним для з’ясування природи адміністративних процедур є саме належ­ність до сфери публічного адміністрування, а не галузева природа норм, якими їх врегульовано. Враховуючи зазначене, цілком об­ґрунтованим є розгляд як різновиду адміністративних процедур, зокрема, процедури адміністративного оскарження платниками податку рішень відповідних контролюючих органів, що визначена Податковим кодексом України (ст. 56). Хоча більшисть адмініст­ративних процедур все ж визначена нормами адміністративного права. У цьому ж аспекті можна зазначити, що адміністративні процедури можуть забезпечувати реалізацію приписів не тільки норм адміністративного права, але й норм інших галузей права. Так, Законом України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» визначено адміністративні процедури державної реєстрації передбачених законом актів цивільного стану, якими започатко­вується, змінюється, доповнюється або припиняється можливість фізичної особи бути суб’єктом цивільних прав та обов’язків (ст.

Природа цього правового явища вимагає розглядати адміністра­тивні процедури як інтегративну, синтетичну категорію, що сфор­мована внаслідок взаємодії ознак складових системи відносно само­стійних процедурних інститутів, які поряд із загальними рисами та зв’язками, що поєднують їх у єдине ціле, мають суттєві відмінності та одночасно нерозривно пов’язані з правовими приписами, для ре­алізації яких і встановлено такі процедури. До речи, враховуючи наведену особливість цієї категорії, видається більш коректним го­ворити саме про адміністративні процедури як сукупність відносно самостійних процедурних інститутів, а не про єдину «адміністра­тивну процедуру», хоч і з певними відмінностями, як це здебіль­шого має місце у спеціальній літературі із цієї проблематики. Тому й важко погодитися з тим, що процедурний порядок вирішення адміністративних справ певного виду іноді характеризують таким близьким за змістом поняттям, як «провадження». Провадження не є синонімом процедури. Це поняття означає власне вирішення та розгляд конкретної адміністративної справи, рух адміністратив­ної справи (тобто конкретну адміністративну діяльність)¹. Саме так адміністративне провадження розглядається й у Законі України «Про адміністративну процедуру». При цьому слід погодитися, що ^{[481] [482] застосування цього поняття лише ускладнює сприйняття базових понять, які застосовуються в указаному законі, їх розуміння1.}

Суб’єкти публічного адміністрування для реалізації своїх функ­цій у процедурній формі впливають на суспільні відносини, вста­новлюючи відповідні правила поведінки та вирішуючи різноманіт­ні питання щодо реалізації прав та виконання обов’язків фізичними та юридичними особами. На відміну від прийняття нормативно- правових актів інші правові форми публічного адміністрування пов’язано з вирішенням питань про права та обов’язки певних осіб за конкретних життєвих обставин. Сукупність життєвих обставин (юридичних фактів) які підлягають встановленню суб’єктом пуб­лічної адміністрації для забезпечення реалізації та захисту прав, законних інтересів, виконання обов’язків конкретних суб’єктів у правових формах публічного адміністрування іменується адміністративною (індивідуальною) справою. Прикладами таких справ є справи про державну реєстрацію юридичних осіб, справи про видачу ліцензій на провадження певного виду господарської діяльності, справи про адміністративні правопорушення, дисци­плінарні справи стосовно державних службовців тощо. Результа­том вирішення адміністративної справи, як правило, є прийняття адміністративного акта. Укладення адміністративних договорів, вчинення інших юридично-значущих дій у доктрині адміністра­тивного права та у практиці публічного адміністрування належить до допоміжних правових форм публічного адміністрування, які передують або є наслідком прийняття адміністративного акта. Таким чином, наприклад, укладенню адміністративного догово­ру, як правило, передує прийняття за встановленою процедурою адміністративного акта^{[483] [484].}

Підсумовуючи усе наведене, під адміністративними процеду­рами слід розуміти визначений правом порядок реалізації право­вих форлі публічного адміністрування. До їхніх характерних ознак належать такі:

1) пов’язані з таким особливим різновидом публічно-владної ді­яльності, як публічне адміністрування;

2) є формою внутрішньої організації (буття) публічного адмініст­рування, якої спрямовано на реалізацію правових форм, як зовніш­нього результату владного впливу;

3) впорядковують як нормативне регулювання суспільних відно­син суб’єктами публічного адміністрування, так і вирішення ними численних адміністративних справ;

4) забезпечують як зовнішньо- так і внутрішньоорганізаційну ді­яльність суб’єктів публічного адміністрування;

5) є відмінними як за змістом, так і за деталізацією залежно від специфіки тих питань, для вирішення яких її встановлено;

6) встановлють найбільш оптимальні моделі діяльності суб’єктів публічного адміністрування;

7) є гарантією належної реалізації повноважень суб’єктів публіч­ного адміністрування та дотримання прав невладних суб’єктів, ін­тересів яких стосуватиметься реалізація таких повноважень;

8) визначаються здебільшого нормами адміністративного права.

13.2.