Характеристика процедури адміністративного оскарження

У разі пропущення у зв’язку з хворобою, відрядженням чи з ін­ших поважних причин строку подання скарги^[828] скаржник може звер­нутися з клопотанням про поновлення^[829] строку подання скарги (абз. 1 ч. 2 ст. 80 Закону України «Про адміністративну процедуру»).

У спеціальних нормативних актах, як правило, немає вказівок на конкретні причини пропущення строку подання скарги, які можуть визнаватися поважними, проте зазначається про можливість понов­лення строку за наявності поважних причин.

Слід звернути увагу на те, що звернення про поновлення строку подання скарги може бути подано протягом десяти робочих днів з дня припинення обставин, що були поважною причиною пропу­щення строку подання скарги, але не пізніше одного року з дня прийняття адміністративного акта (абз. 1 ч. 2 ст. 80 Закону України «Про адміністративну процедуру»). У такому разі особі відомо про прийняття (вчинення) адміністративного акта, проте існують певні обставини, що об’єктивно унеможливлюють подання скарги.

Загальним граничним строком подання скарги, за наявності по­важних причин пропущення строку подання скарги, є один рік, з дня прийняття адміністративного акта. Спеціальними нормативни­ми актами можуть встановлюватися інші граничні строки подання скарги, за наявності поважних причин, напр., протягом шести міся­ців з дати закінчення строку (для подання скарги), платник податків має право подати скаргу разом із клопотанням про поновлення про­пущеного строку на подання скарги в адміністративному порядку та копіями підтверджуючих документів поважності причин його пропуску (за наявності) (абз.

Аналіз положень Закону України «Про адміністративну проце­дуру» свідчить, що клопотання про поновлення строку подання скарги може бути подано:

1) до подання скарги - у такому разі суб’єкт розгляду скарги визначає поважність причин пропуску строку та приймає окреме рішення про поновлення строку подання скарги або відмову в по­новленні строку подання скарги^[830], із зазначенням відповідного об­ґрунтування, про що повідомляється скаржник.

При цьому, скарга, строк подання якої пропущено з поважних причин, подається протягом десяти робочих днів з дня отримання повідомлення про поновлення такого строку (абз. 1 ч. 2 ст. 80 За­кону України «Про адміністративну процедуру»). Отже, у разі по­новлення строку, скарга подається протягом 10 робочих днів з дня отримання особою повідомлення про поновлення строку подання скарги;

2) разом із скаргою - у такому разі суб’єкт розгляду скарги вирі­шує поважність причин пропуску строку та зазначає про це в окре­мому рішенні про поновлення строку подання скарги або відмову у поновленні строку подання скарги¹. У разі поновлення строку по­дання скарги суб’єкт розгляду скарги також може зазначити про це у рішенні за скаргою із зазначенням поважних причин пропуску строку подання скарги та документів або інших доказів, що підтвер­джують наявність поважних причин.

Строк подання скарги не вважається пропущеним у разі не зазна­чення в адміністративному акті строку та порядку його оскарження (ч. 4 ст. 80 Закону України «Про адміністративну процедуру»). Цю норму спрямовано на обов’язок адміністративних органів в усіх актах зазначати відповідні положення, оскільки скаржник дуже важко зро­зуміти, «куди і коли» можна оскаржити адміністративний акт^{[831] [832] [833]. Для застосування цього положення достатнім є відсутність у заключній частині адміністративного акта або строку, або порядку його оскар­ження. У такому разі строк подання скарги не потребує поновлення.}

Після отримання скарги суб’єкт розгляду скарги здійснює її реє­страцію та письмово повідомляє про це скаржника. Невідповідність скарги вимогам ст. 81 Закону України «Про адміністративну проце­дуру» не звільняє суб’єкта розгляду скарги від обов’язку прийняти скаргу та зареєструвати її, у т.ч. з повідомленням скаржника про її надходження.

У разі встановлення, що скаргу подано з порушенням установле­них законодавством вимог, суб’єкт розгляду скарги приймає рішен­ня про залишення скарги без руху. У повідомленні про залишення скарги без руху зазначаються виявлені недоліки з посиланням на порушені вимоги законодавства, спосіб та строк усунення недо­ліків. Усунення скаржником виявлених недоліків, в установлений суб’єктом розгляду скарги строк, скарга вважається поданою в день її первинного подання (при цьому строк розгляду справи продовжу­ється на строк залишення заяви без руху).

Скаргу на вчинення тієї самої процедурної дп, бездіяльність або прийняття того самого адміністративного акта може бути подано окремою особою (індивідуальна скарга) або групою осіб (колектив­на скарга) лише один раз, у зв’язку з чим на цій стадії суб’єкт роз­гляду скарги може об’єднати в одне адміністративне провадження декілька справ із скаргами того самого скаржника або скарги кіль­кох скаржників з того самого питання (предмета) (ч. 2 ст. 83 Закону України «Про адміністративну процедуру»), з метою досягнення процедурної економії та ефективного розгляду скарг.

Може застосовуватися також зупинення дії адміністративного акта, що оскаржується. За загальним правилом, установленим ч. 4 ст. 83 Закону України «Про адміністративну процедуру» подання скарги за клопотанням скаржника зупиняє дію адміністративного акта, що оскаржується, крім випадків, передбачених законом.

Зупинення дії адміністративного акта, що оскаржується, є тим­часовим заходом, спрямованим на недопущення настання нега­тивних наслідків дії адміністративного акта. Строк зупинення дії адміністративного акта, що оскаржується, в положеннях Закону України «Про адміністративну процедуру» не уточняються, проте є очевидним, що дія такого адміністративного акта зупиняється на строк розгляду скарги.

Стадія підготовки до розгляду. Підготовка до розгляду скарги здійснюється згідно з вимогами Закону України «Про адміністративну процедуру» щодо адміністративного провадження у справах за заявою особи з урахуванням особливостей адміністративного оскарження.

На цій стадії суб’єкт розгляду скарги вживає заходів, спрямова­них на забезпечення умов для всебічного та об’єктивного розгляду скарги. Із цією метою суб’єкт розгляду може самостійно вчиняти необхідні процедурні дії або вимагати від відповідного адміністра­тивного органу вчинення певних процедурних дій (витребовування документів, опитування свідків, заслуховування учасників адмі­ністративного провадження, вчинення інших процедурних дій) та надсилання йому додаткових матеріалів (ч. 2 ст. 84 Закону України «Про адміністративну процедуру»).

Суб’єкт розгляду скарги зобов’язаний поінформувати учасників провадження про можливість вирішення спору шляхом примирен­ня в межах, передбачених законом (ч. З ст. 84 Закону України «Про адміністративну процедуру»).

Стадія розгляду скарги передбачає перегляд справи та при­йняття рішення за результатом перегляду. За загальним правилом розгляд скарги також здійснюється згідно з вимогами Закону Украї­ни «Про адміністративну процедуру» щодо адміністративного про­вадження у справах за заявою особи з урахуванням особливостей адміністративного оскарження.

Суб’єкт розгляду скарги, згідно з ч. 1 ст. 85 Закону України «Про адміністративну процедуру», відповідно до своєї компетенції за ре­зультатами перегляду справи може прийняти одне з таких рішень:

1) скасувати повністю або частково адміністративний акт та зобов’язати адміністративний орган видати новий адміністративний акт або повторно розглянути справу, а в передбачених законом ви­падках самостійно прийняти адміністративний акт - у разі пору­шення норм матеріального права, істотного порушення процедури (включаючи компетенцію) або неправильного чи неповного вста­новлення обставин справи, що призвело до прийняття протиправ­ного адміністративного акта, а також у разі, якщо адміністратив­ний акт не містить мотивувальної частини, у випадку, якщо вона є обов’язковою, такий акт скасовується;

2) скасувати повністю або частково процедурне рішення, само­стійно прийняти процедурне рішення;

3) залишити адміністративний акт, процедурне рішення без змін, а скаргу - без задоволення;

4) визнати дію адміністративного органу протиправною та зобов’язати його: а) припинити вчинення відповідної дії; б) усунути наслідки такої дії; в) виконати іншу дію на вимогу особи;

5) зобов’язати адміністративний орган усунути негативні на­слідки, відшкодувати матеріальну шкоду, заподіяну протиправним адміністративним актом, дією або бездіяльністю адміністративного органу, у порядку, визначеному законом;

6) визнати повністю або частково виконаний адміністративний акт протиправним, якщо його виконання призвело до настання не- зворотних правових наслідків.

Оформлення адміністративного акта в адміністративному прова­дженні за скаргою, його реєстрація, доведення акта до відома особи та набрання ним чинності здійснюються в загальному порядку.

Строки процедури адміністративного оскарження. Оскільки процедура адміністративного оскарження є адміністративною про­цедурою, вона також здійснюється протягом установлених строків.

За загальним правилом^[834] строк перегляду справи за скаргою не повинен перевищувати тридцяти календарних днів (ч. З ст. 34 За­кону України «Про адміністративну процедуру»). У разі, якщо протягом граничного строку вирішити справу за заявою чи скар­гою неможливо, за рішенням адміністративного органу строк її ви­рішення може бути одноразово продовжений, але не більше ніж на п’ятнадцять календарних днів, якщо інше не передбачено законом. Продовження граничного строку перегляду справи характеризу­ються таким:

продовження строку допускається лише якщо протягом гранич­ного строку вирішити справи за скаргою неможливо (йдеться про підстави, які об’єктивно унеможливлюють розгляд скарги в уста­новлені строки, спеціальними актами можуть передбачатися додат­кові підстави/умови продовження строку);

продовження строку здійснюється за рішенням адміністративно­го органу, в якому має бути зазначено обґрунтування необхідності продовження;

допускається лише одноразове продовження строку [незалежно від строку продовження (одразу на п’ятнадцять календарних днів або до п’ятнадцяти календарних днів)];

строк може бути продовжено не більше ніж на п’ятнадцять ка­лендарних днів, якщо інше не передбачено законом;

про продовження строку учасники адміністративного прова­дження повідомляються у письмовій формі з обґрунтуванням при­йнятого рішення не пізніше ніж за три робочі дні до завершення гра­ничного строку (ч. 3-4 ст. 34 Закону України «Про адміністративну процедуру)¹.

Спеціальними нормативними актами також встановлюють­ся строки розгляду скарг в окремих сферах або з певних питань. При цьому, встановлені строки розгляду скарг можуть співпадати з граничними строками, визначеними положеннями Закону Украї­ни «Про адміністративну процедуру»^{[835] [836]. Так, аналогічні, граничним строкам перегляду справи за скаргою, встановленими Законом України «Про адміністративну процедуру», передбачаються, напр., у сфері державної реєстрації прав - скарги на рішення, дії або без­діяльність розглядаються у строк не більше одного місяця з дня їх надходження, з можливістю продовження до 45 днів (абз. 1-2 ч. 5 ст. 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»1); у сфері державної реєстрації - скарги на рішення, дії або бездіяльність розглядаються у строк не більше одного місяця з дня їх надходження, з можливістю продо­вження до 45 днів (абз. 1-2 ч. 5 ст. 34 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громад­ських формувань»[837] [838]).}

Відмінні строки розгляду скарг передбачено у разі оскарження, напр., 1) рішень контролюючих (податкових) органів - скарга плат­ника податків має бути розглянута протягом 20 календарних днів, наступних за днем отримання скарги (п. 56.8 ст. 56 Податкового кодексу України^[839]), при цьому, керівник (його заступник або упо­вноважена особа) контролюючого органу може прийняти рішення про продовження строку розгляду скарги платника податків понад 20-денний строк, але не більше 60 календарних днів, та письмово або в електронній формі засобами електронного зв’язку повідоми­ти про це платника податків до закінчення 20-денного строку (п. 56.9 ст. 56 Податкового кодексу України^[840]); 2) рішень, дій або без­діяльності митних органів - скарга розглядається митним органом вищого рівня протягом ЗО днів з дня її отримання, з можливістю продовження за рішенням митного органу вищого рівня, але не біль­ше ніж на 20 днів (ч.ч. З, 8 ст. 26³ Митного кодексу України); 3) дій (бездіяльності) органу ліцензування - скарга розглядається у строк, що не перевищує десяти календарних днів з дня одержання від ор­гану ліцензування запитуваних документів стосовно оскаржуваного рішення (абз. 1 ч. 8 ст. 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»^[841]); 4) рішень під час організації та прове­дення аукціонів щодо передачі в оренду державного та комуналь- 650 Розділ 4. Засоби ного майна - скарги розглядаються протягом 20 робочих днів з дати їх реєстрації, із можливістю продовження на десять робочих днів з обґрунтуванням причини продовження строку (ч. 15 ст. 13 Зако­ну України «Про оренду державного та комунального майна»¹, абз. 1-2 п. 20 Порядку подання, розгляду скарг та пропозицій стосовно організації та проведення аукціонів щодо передачі в оренду держав­ного та комунального майна, затвердженого постановою КМУ від 15.07.2020 р. № 647^{[842] [843]); 5) рішення за скаргою біженців та осіб, які по­требують додаткового або тимчасового захисту, приймається про­тягом місяця з дня отримання особової справи, з можливістю про­довження, але не більш як на три місяці (ч. 5 ст. 12 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту»).}

Строки вчинення процедурних дій і прийняття процедурних рі­шень встановлюються законом, а якщо такі строки законом не ви­значено - адміністративним органом.

Значення строків процедури адміністративного оскарження та їх дотримання суб’єктами розгляду скарги набуває особливого значення в контексті положень ч. 8 ст. 85 Закону України «Про адміністративну процедуру», згідно з якими у випадках, перед­бачених законом, якщо рішення за скаргою на адміністративний акт не прийнято та/або не доведено до відома скаржника у строк та у порядку, визначених законом, скарга вважається повністю задоволеною з дня, наступного за днем закінчення визначеного строку. Слід звернути увагу на те, що ця норма застосовується лише у випадках, передбачених спеціальними нормативними ак­тами, напр., згідно з абз. 2 п. 56.9 ст. 56 Податкового кодексу України якщо вмотивоване рішення за скаргою платника подат­ків не надсилається платнику податків протягом встановленого строку, така скарга вважається повністю задоволеною на користь платника податків з дня, наступного за останнім днем зазначених строків. Отже, наслідком порушення суб’єктом розгляду скарги строків розгляду скарги має наслідком задоволення скарги у по­вному обсязі.

Протилежний приклад маємо у разі адміністративного оскаржен­ня рішення про втрату статусу резидента Дія Сіті, так якщо протя­гом передбаченого строку апеляційна комісія не прийняла рішення про скасування чи зміну рішення про втрату статусу резидента Дія Сіті, вважається, що апеляційна комісія прийняла рішення про зали­шення рішення про втрату статусу резидента Дія Сіті без змін (абз. 1 ч. 5 ст. 10 Закону України «Про стимулювання розвитку цифрової економіки в Україні»).