Поняття та предмет адміністративного оскарження

Адміністративне оскарження є основним позасудовим спосо­бом захисту публічних прав, свобод та законних інтересів при­ватних осіб, який реалізується приватною особою, яка вважає, що прийнятим адміністративним актом чи його виконанням порушено або може бути порушено її право, свобода чи законний інтерес, або процедурне рішення або дія, бездіяльність адміністративного орга­ну негативно впливає на її права, свободи чи законні інтереси шля­хом подання скарги до уповноваженого адміністративного органу (суб’єкта розгляду скарги).

В законодавстві поняття «адміністративного оскарження» від­сутнє. Не вироблено єдиного підходу до його розуміння і в теорії адміністративного права¹.

Адміністративне оскарження як правовий інститут являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у зв’язку з реалізацією фізичною чи юридичною особою права на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади шляхом подання скарги до органу виконавчої влади (посадо­вої особи), що уповноважений здійснювати їх розгляд та вирішення^{[773] [774].}

Характерними рисами (перевагами) адміністративного оскар­ження є:

оперативність - адміністративне оскарження здійснюється в значно стислі строки для подання скарги та її розгляду (в порівнян­ні із оскарженням в судовому порядку). У зв’язку з цим, ініціація адміністративного оскарження здійснюється або під час вирішення справи, або одразу після цього. Оперативність адміністративного оскарження забезпечується законодавчим встановленням строків подання скарги та граничних строків розгляду скарг, а також визна­ченням наслідків їх недодержання суб’єктом розгляду скарги, зо­крема повне задоволення скарги (за принципом «мовчазної згоди»);

мінімальна формалізація - адміністративне оскарження вважа­ється простим (в порівняння із оскарженням в судовому порядку) способом захисту публічних прав, свобод та законних інтересів, ре­алізація якого (оформлення та подання скарги) може здійснюватися приватною особою самостійно та не вимагає наявності спеціальних знань.

безоплатність - за загальним правилом подання скарг скаржни­ками та їх розгляд суб’єктами розгляду скарг здійснюється на без­оплатній основі, тобто не передбачено внесення плати скаржником ні до, ні після розгляду скарги. Ця ознака відрізняє адміністратив­не оскарження від інших способів як позасудовому захисту прав [напр., медіації^{[775] [776], проведення якої вимагає оплату послуг медіатора (медіаторів) та відшкодування витрат на здійснення підготовки до медіації та її проведення], так судового захисту (в більшості ви­падків вимагає сплати судового збору). В окремих випадках, спеці­альними нормативними актами передбачається справляння плати за подання скарги (напр., в абз. 4 ч. 2 ст. 18 Закону України «Про публічні закупівлі»1 встановлено, що за подання скарги до органу оскарження[777] [778] справляється плата через електронну систему закупі­вель, розмір якої визначається КМУ[779]), проте це є скоріше виключен­ням ніж загальним правилом;}

економічність - адміністративне оскарження дозволяє як держа­ві в цілому, так і окремим адміністративним органам оптимізувати (зекономити) ресурси під час захисту публічних прав, свобод та за­конних інтересів приватних осіб, у т.ч. за рахунок зменшення на­вантаження на судову владу, оскільки розгляд скарг здійснюється в рамках системи суб’єктів публічної адміністрації, які функціонують на постійній основі, та дозволяє їм самостійно виправляти допущені помилки;

результативність - за результатом розгляду адміністративної скарги уповноваженим органом може бути прийнято рішення по суті, на відміну від судового розгляду, у випадках коли суд не може втручатися в дискреційні повноваження органів публічної адміні­страції^[780].

Результативність адміністративного оскарження ілюструє такий приклад: суд, навіть визнавши оскаржуване рішення незаконним, не може видати сам адміністративний акт (ліцензію, дозвіл на бу­дівництво тощо), і особа в будь-якому разі ще чекатиме, поки адмі­ністративний орган виконає судове рішення^{[781] [782].}

Таким чином, адміністративне оскарження - це встановлений законодавством позасудовий спосіб захисту публічних прав, свобод 622 Розділ 4. Засоби та законних інтересів приватних осіб від порушень з боку суб’єктів публічної адміністрації, який здійснюється шляхом подання скарг на адміністративні акти, процедурні рішення, дії чи бездіяльність до уповноважених суб’єктів, з вимогами захисту, поновлення або визнання порушених публічних прав, свобод та законних інтересів.

Правове регулювання адміністративного оскарження здійсню­ється великою кількістю нормативних актів, законів України та підзаконних актів. Загальним нормативним актом, положеннями якого визначались основні засади адміністративного оскарження, тривалий час залишався Закон України «Про звернення громадян»¹. Разом з цим, його положення навряд чи можна вважати загальними стосовно адміністративного оскарження, зокрема через поширення дії Закону України «Про звернення громадян» лише на фізичних осіб та розгляд звернень громадян самостійним засобом забезпечен­ня законності у публічному адмініструванні^{[783] [784].}

Загальним нормативним актом, покликаним упорядкувати заса­ди адміністративного оскарження є Закон України «Про адміністра­тивну процедуру»^[785] від 17.02.2022 р.^[786] Формально сфери дії законів України «Про адміністративну процедуру» та «Про звернення гро­мадян» в частині розгляду скарг не розмежовано^[787].

Поряд з цим, особливості адміністративного оскарження в окре­мих сферах публічного адміністрування або з певних питань вста-

новлюються великою кількістю спеціальних нормативних актів, зокрема Податковий кодекс України¹, Митний кодекс України^{[788] [789], Ко­декс України про адміністративні правопорушення[790], закони Украї­ни «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»[791], «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізич­них осіб - підприємців та громадських формувань»[792], «Про орен­ду державного та комунального майна»[793], «Про ліцензування видів господарської діяльності»[794], «Про стимулювання розвитку цифрової економіки в Україні»[795] тощо.}

Під предметом адміністративного оскарження розуміється ви­значне законодавством коло питань, передусім форм (інструментів) ді­яльності суб’єктів публічної адміністрації, які можуть переглядатись у порядку адміністративного оскарження. В науковій літературі за-

значається, що предмет оскарження є узагальнюючою юридичною категорією, яка у конкретних відносинах оскарження завжди буде виступати в одному зі своїх проявів - рішення, дія або бездіяльність¹.

В законодавстві поняття «предмет адміністративного оскаржен­ня» також використовується з метою позначення питання, для ви­рішення якого було подано скаргу^{[796] [797]. Аналогічним чином це поняття вживається і в спеціальних нормативних актах[798].}

Аналіз положень Закону України «Про адміністративну проце­дуру» свідчить, що предметом адміністративного оскарження мо­жуть бути:

адміністративні акти^[799]; процедурні рішення^[800];

процедурні дії^[801]; бездіяльність адміністративних органів.

Усі адміністративні акти, прийняття чи виконання яких порушує або може порушити права, свободи чи законні інтереси осіб, можуть бути оскарженими.

Процедурні рішення та дії за загальним правилом оскаржуються після прийняття адміністративного акта.

До моменту прийняття адміністративного акта можна оскар­жити лише визначений перелік процедурних рішень та дій, які унеможливлюють початок або здійснення адміністративного про­вадження, а також реалізацію окремих прав їх учасників. Так, згідно з ч. З ст. 78 Закону України «Про адміністративну про­цедуру», до моменту прийняття адміністративного акта можна оскаржити:

1) відмову щодо початку адміністративного провадження;

2) відмову в наданні статусу заінтересованої особи;

3) відмову щодо відводу посадової особи адміністративного ор­гану (члена колегіального органу) або особи, яка сприяє розгляду справи;

4) рішення про зупинення або закриття адміністративного про­вадження;

5) відмову в наданні доступу до матеріалів справи або обмежен­ня права особи на ознайомлення з такими матеріалами;

6) іншу процедурну дію та/або процедурне рішення у визначе­них законом випадках.

Бездіяльність адміністративного органу оскаржується у разі не­прийняття адміністративного акта у встановлений законом строк або зволікання з розглядом справи (прийняттям процедурного рі­шення та/або вчиненням процедурної дії) (ч. 5 ст. 78 Закону України «Про адміністративну процедуру»).

Для повного розуміння адміністративного оскарження необхід­ним є його відмежування від судового захисту публічних прав, сво­бод та законних інтересів приватних осіб. Окрім вже відзначених відмінностей адміністративного оскарження та судового захисту, важливим є визначення послідовності їх реалізації та можливостей одночасного застосування.

Як суб’єктивні права і адміністративне, і судове оскарження реалізуються за вибором особи, проте, послідовність їх реалізації має свої особливості. Так, адміністративне оскарження може пе­редувати судовому оскарженню, окрім того можливим є звернен­ня до суду, навіть, до завершення адміністративного оскаржен­ня, що передбачається в абз. З п. 1 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 25.11.1997 р. № 6-зп¹. Після ви­рішення справи в судовому порядку, адміністративне оскарження не допускається.

У разі звернення до суду одночасного з поданням скарги в по­рядку адміністративного оскарження або під час адміністративного оскарження розгляд скарги припиняється^{[803] [804].}

22.2.