8.2. Адміністративний та судовий порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців
Оскарження дій державного виконавця - одна з найважливіших гарантій забезпечення прав громадян та юридичних осіб у виконавчому провадженні. Виходячи з редакції Закону «Про виконавче провадження» можна виділити 2 види оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців:
1) адміністративний порядок оскарження;
2) судовий порядок оскарження.
У статті 85 Закону «Про виконавче провадження» зазначено, що у виконавчому провадженні можна оскаржити рішення, дії чи бездіяльність не лише державного виконавця, але й інших посадових осіб ДВС. Хто ж виступає іншими посадовими особами ДВС, залишається тільки здогадуватись, оскільки в жодному нормативно-правовому акті, що регламентує діяльність ДВС, про
295
таких осіб не зазначається. Аналізуючи положення Закону «Про Державну виконавчу службу», можна визначити, що до таких осіб відносяться посадові особі, що працюють у вищестоящих порівняно з районними, міськими, районними у місцях відділами ДВС.
Саме при оскарженні дій державного виконавця виникають загальні правові питання відносно об\'єкту оскарження, суб\'єктів оскарження, підвідомчості скарг на дії державного виконавця та порядку подачі та розгляду скарги.
Об\'єктом оскарження є рішення, дії або бездіяльність державного виконавця, начальника відділу ДВС та інших її посадових осіб.
Аналіз норм закону дає підстави стверджувати, що дії державного виконавця, що можуть бути оскаржені, в тому числі відмова від вчинення певної виконавчої дії, зволікання з учиненням виконавчих дій, відмова в задоволенні відводу державного виконавця, повинні бути оформлені державним виконавцем відповідним актом -постановою державного виконавця (статті 14, 15, 17, 24, 26, 27, 32, 34, 35, 36, 37, 39, 41, 42, 46, 76, 87, 88 цього Закону).
При цьому слід мати на увазі, що зазначені статті цього Закону прямо вказують на можливість оскарження постанов державного виконавця. Однак частина З статті 7 цього Закону сформульована таким чином, що дає підстави оскаржувати не лише ті постанови, можливість оскарження яких прямо передбачена у відповідній нормі цього Закону, а також і постанови та інші акти державного виконавця, навіть якщо можливість оскарження прямо не передбачена у конкретній статті.Зокрема, в ст. 20 цього Закону закріплено, що якщо у процесі виконавчого провадження змінилися місце проживання чи місцезнаходження боржника, місце його роботи або з\'ясувалося, що майно боржника, на яке можна звернути стягнення, відсутнє чи його недостатньо, державний виконавець негайно складає про це акт і не пізніше наступного дня надсилає виконавчий документ разом з копією цього акта до відділу ДВС за новим місцем проживання боржника, місцем його роботи чи місцем знаходження майна боржника. В цій нормі не передбачено оскарження акта державного виконавця, але ч. З ст. 7 сформульована так, що не виключає такої можливості.
Закон не виключає можливості здійснення державним
296
виконавцем виконавчих дій без оформлення їх у вигляді окремого акта. Так, ст. 38 цього Закону встановлює, що у разі закриття виконавчого провадження припиняється чинність арешту майна боржника, скасовуються інші здійснені державним виконавцем заходи примусового виконання рішення.
Крім того, певні приписи державному виконавцю містяться у ст. 64 цього Закону, що встановлює заходи по забезпеченню виконавчого документа при зверненні стягнення на майно боржника - юридичної особи (направлення повідомлень, звернення до суду з заявою про відстрочку виконання виконавчого документу, зупинення виконавчого провадження та реалізації майна до розгляду арбітражним судом справи про банкрутство).
Очевидно, нездійснення зазначених виконавчих дій державним виконавцем фактично означає відмову в їх здійсненні незалежно від того, чи оформлена така відмова відповідним актом державного виконавця.
Також слід зупинитись і на діях державного виконавця організаційного характеру, що також здійснюються при виконанні виконавчого документу. Це здійснення виконавчих дій у нічний час, вихідні дні з порушенням ст. 31 цього Закону, здійснення виконавчих дій без присутності понятих всупереч ст. 16 та інші дії. Тому це положення погоджується зі статтею 55 Конституції України, де кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55 Конституції України).Отже, немає значення, яким розпорядчим документом оформлені дії державного виконавця: постановою, в тому числі затвердженою начальником відповідного відділу ДВС, актом, резолюцією на заяві заінтересованої особи, листом чи в іншій формі чи не оформлені, всі вони можуть бути оскаржені заінтересованими особами.
Як вважають автори Коментарю до Закону1, у випадках, що передбачені ст. 85 цього Закону, йдеться про оскарження лише процесуальних дій чи бездіяльності державного виконавця, а на окремі дії скарги подаються лише у порядку підпорядкованості (грубість, нетактовність
1 Терпшшников В. К, Тертьішников Р. В. Закон Украиньї об ис-полнительном производстве: научно-практический комментарий.-Харьков: Консум, 2000.
297
виконавця). Підпорядкованість встановлюється Законом України «Про Державну виконавчу службу», згідно ст. 5 якого до компетенції всіх підрозділів Державної виконавчої служби відноситься і розгляд скарг на дії державних виконавців.
Суб\'єктами оскарження є учасники виконавчого провадження, які зазначені в ст. 10 Закону «Про виконавче провадження», але фактично туди включені й особи, які залучаються до проведення виконавчих дій (як уже зазначалося в дослідженні - експерт, спеціаліст, перекладач). В даному випадку можна помітити розбіжності законодавця, який у статті 29 Закону України «Про виконавче провадження» (Права та обов\'язки сторін та інших осіб у виконавчому провадженні), надаючи сторонам та іншим учасникам виконавчого провадження право оскаржувати дії (бездіяльність) державного виконавця з питань виконавчого провадження, в статті 85 того ж Закону
298
наділяє таким правом лише стягувача та боржника.
І така розбіжність є зрозумілою з точки зору цивільного процесуального законодавства. Дійсно, крім стягувача та боржника звернутися до суду за захистом свого порушеного або оспорюваного суб\'єктивного права в ході проведення виконавчих дій не може жоден з інших учасників виконавчого провадження. В даному випадку йдеться про те, що у виконавчому провадженні можуть зачіпатися лише права сторін, та, відповідно і порушуватись, а не інших учасників виконавчого провадження, виконавче провадження взагалі для цього і виникає. Всі інші учасники виконавчого провадження не мають особистої заінтересованості в результатах виконавчого провадження, і могли б звернутися до суду лише в порядку ст. 121 ЦПК України, тобто на захист прав та охоронюваних законом інтересів інших осіб, але нормативно-правовий акт, що дозволяв би звертатися до суду таким громадянам, в українському законодавстві відсутній. Однак це не означає, що зазначені громадяни позбавлені оскаржувати дії, бездіяльність або рішення державного виконавця в адміністративному порядку.Підвідомчість скарг на дії державного виконавця. Законом встановлений альтернативний порядок оскарження дій та бездіяльності державного виконавця: до начальника відповідного відділу ДВС або безпосередньо до місцевого загального суду за місцем знаходження відповідного відділу ДВС або до іншого суду згідно з вимогами закону. Про подання скарги суд повідомляє відповідний відділ ДВС не пізніше ніж наступного дня після прийняття її судом. Господарському суду підвідомчі скарги на дії державного виконавця, якщо виконується рішення господарського суду за місцем знаходження відповідного відділу ДВС.
Порядок подачі та розгляду скарги.
Питання подачі та розгляду скарги на рішення, дії та бездіяльність державних виконавців слід розглянути відповідно до наведеної класифікації порядку оскарження.
Слід зазначити, що порядок адміністративного оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців не регламентований нормативно.
У даному випадку слід керуватися положенням статті 40 Конституції України, згідно якої усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звер-
299
нения або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов\'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк, а також загальними положеннями адміністративного права, що надають можливість громадянам звернутися зі скаргою згідно ст. 4 Закону України «Про звернення громадян».
Законом України «Про виконавче провадження» визначена лише можливість оскарження дій посадових осіб Державної виконавчої служби до начальника відповідного відділу Державної виконавчої служби. В той же час Закон «Про Державну виконавчу службу» в статті 5 надає повноваження розглядати скарги на дії державних виконавців і Департаменту ДВС Міністерства юстиції України і навіть Міністерству юстиції України, і Головному управлінню юстиції Міністерства юстиції України в АРК, управлінням юстиції в областях, містах Києві та Севастополі. Отже, особа, яка вважає, що порушені її права і законні інтереси, може звернутися й до відповідного управління юстиції, про що, до речі, не зазначається нормативно, Таким чином, в адміністративному порядку передбачається дворівнева система оскарження дій державного виконавця:
1) до того ж відділу, де відкрите виконавче провад ження і перебуває конкретний державний виконавець, що провадить виконавчі дії;
2) до органу Міністерства юстиції України, що здійс нює контроль за діяльністю ДВС.
Стаття 13 Закону «Про ДВС», що надає право оскаржити дії або бездіяльність до вищестоящої посадової особи, також має на увазі органи Міністерства юстиції України. Отже, вбачається досить завуальована регла-ментованість звернення зі скаргою до органів Мін\'юсту України, а також нерегламентованість порядку звернення до того чи іншого органу Мін\'юсту,, з чого випливає можливість оскарження дій державного виконавця до будь-якого такого органу, причому без звернення до відповідного відділу ДВС, що створює недоцільність існування всіх вищестоящих органів ДВС і необхідність створення нових органів у самому Міністерстві юстиції України.
Оскаржити рішення, дії або бездіяльність державного
300
виконавця уповноважена особа вправі в 10-деннии строк з дня, коли вона дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав та інтересів, або в 3-денний строк у разі оскарження постанови про відкладення виконавчих дій. Залишається без достатньої уваги той момент, коли особа спочатку звертається до начальника відповідного відділу ДВС або відповідного органу Мін\'юсту України, а потім, не погодившись з його рішенням,- до суду за місцем знаходження відповідного відділу ДВС. У такому разі строки, що передбачені законодавством, не відповідають дійсним обставинам справи. Обов\'язковим, на нашу думку, є при розгляді скарги в адміністративному порядку встановити строки розгляду скарги органами, що її розглядають, які не повинні відповідати строкам, передбаченим в Законі «Про звернення громадян», тобто місячний та 15-денний строки. їх слід скоротити до 10 днів, а статтю ЦПК України слід викласти таким чином:
Скаргу може бути подано до суду у 10-денний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав чи свобод, або у триденний строк з моменту отримання рішення органу, що розглядав скаргу в адміністративному порядку».
С. Тараненко1 пропонує вважати адміністративне оскарження адміністративно-процесуальним інститутом, що піддається сумніву.
Начальник відповідного відділу ДВС при розгляді скарги перевіряє законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення, дії або бездіяльності й приймає одне з таких рішень: залишає рішення, дію або бездіяльність, які оскаржуються, без змін, а скаргу без задоволення; скасовує рішення, яке оскаржується, у разі невідповідності його актам законодавства. В останньому випадку в своїй постанові начальник відділу ДВС повідомляє державного виконавця про прийняте рішення і зазначає, які дії йому слід вчинити. У разі незгоди з результатами розгляду скарги, скаржник має право звернутися зі скаргою у вищестоящий орган або оскаржити рішення до суду.
Слід було б також передбачити, що скарга розглядається в присутності скаржника та державного виконавця,
Тараненко С. Механізм захисту громадянами прав та свобод під час здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення // Право України.- 1998.-№ 11.-С. 141-143.
301
ІГГ
чиї рішення, дії чи бездіяльність оскаржуються. Орган, що розглядає скаргу, має об\'єктивно розглядати скарги, перевіряти факти, приймати рішення відповідно до законодавства, забезпечувати їх виконання, а також повідомляти громадян про час розгляду скарг та його наслідки. Як зазначається в Концепції реформи адміністративного права України (п. 14 Правове забезпечення адміністративного оскарження) має бути забезпечено право громадянина бути вислуханим, особисто викласти свої аргументи, подавати додаткові матеріали та наполягати на їх запиті органом, який розглядає скаргу, користуватися послугами особи чи організації, що здійснює правоза-хисну функцію, одержувати письмову відповідь про результати розгляду.
Виходячи з редакції Закону «Про виконавче провадження», оскарження рішення, дії або бездіяльності державного виконавця в адміністративному порядку є остаточним, не зважаючи на запропонований у адміністративному праві механізм оскарження рішень виконавчої влади всіх рівнів1. Система органів Державної виконавчої служби чітко визначена законом, і забезпечення реальної вертикалі оскарження рішень, дій та бездіяльності державних виконавців є важливою гарантією дотримання прав і свобод громадян.
Питання про порядок розгляду справи місцевим судом регламентується Законом України «Про внесення\' змін до деяких законодавчих актів України у зв\'язку з прийняттям Законів України «Про Державну виконавчу ■-службу» та «Про виконавче провадження» від 19 жовтня! 2000 р., що передбачає включення у ЦПК України додаткову главу 31-Г «Скарги на рішення, дії або бездіяль-\' ність державного виконавця чи іншої посадової особи ДВС», яка віднесена до розділу 3-Б Провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин. \'
Зазначеним Законом встановлені 2 строки для звернення зі скаргою. Скаргу може бути подано до суду: ;
- у 10-денний строк з дня, коли особа дізналася або і повинна була дізнатися про порушення її прав чи свобод;
- у 3-денний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав чи свобод, \'
1 Ю. Шемшученко, В. Авер \'янов. Людина і реформування адміністративного права // Урядовий кур\'ср.- 23 березня 2000 р.- № 53.- \' С. 9.
302
у разі оскарження постанови про відкладення провадження виконавчих дій.
Законом встановлюється новий порядок розгляду скарги на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи ДВС. Скарга розглядається у 10-денний строк у судовому засіданні за участю заявника і державного виконавця або іншої посадової особи ДВС, рішення, дія чи бездіяльність якої оскаржується.
Якщо суд встановить, що особа, рішення, дія чи бездіяльність якої оскаржуються, не працює на попередній посаді, він залучає до участі в справі посадову особу, до компетенції якої належить питання про усунення порушення прав чи свобод заявника.
Частина 2 статті 248-23 ЦПК України містить правило, згідно якого якщо заявник, державний виконавець або інша посадова особа ДВС не можуть з\'явитися до суду з поважних причин, справу може бути розглянуто за участю їх представників. Якщо розглядати заявника, то зрозумілим є участь у справі його адвоката, іншої особи, яка представляє інтереси заявника чи його законного представника, але у випадку неявки державного виконавця або іншої особи, про яку йдеться у статті, постає питання про їх представників. На нашу думку, в даному випадку доцільніше було б записати не «за участю їх представників», а «за участю представника відповідного відділу ДВС».
У силу того, що суд розглядає скаргу за правилами розгляду справ, що випливають з адміністративно-правових відносин, за результатами розгляду він постановляє рішення про задоволення або про відмову в задоволенні скарги.
У разі встановлення обґрунтованості скарги суд визнає рішення, дії чи бездіяльність неправомірними і зобов\'язує державного виконавця або іншу посадову особу ДВС задовольнити вимогу заявника та усунути порушення або іншим шляхом поновлює його порушені права чи свободи.
Якщо ж рішення, дії чи бездіяльність були прийняті або вчинені законно, і права чи свободи заявника не було порушено, суд постановляє рішення про відмову в задоволенні скарги.
Рішення суду у справі може бути оскаржено.
Після набрання рішенням законної сили воно надси-
303
лається не пізніше 10 днів до відповідного відділу ДВС для виконання, а також заявнику. Про виконання рішення відповідний орган ДВС повідомляє суд і заявника не пізніше ніж у місячний строк з дня одержання рішення суду.
Законом України «Про внесення змін до Арбітражного процесуального кодексу України» від 21 червня 2001 року були встановлені нові положення щодо судового порядку оскарження дій, рішень чи бездіяльності державних виконавців, однак відразу слід зазначити, що цілий ряд питань, що потребували негайного вирішення, так і не знайшли детального нормативного закріплення. Зокрема, стаття 121-2 ГПК (Господарського процесуального кодексу) України встановлює, що скарги на дії чи бездіяльність органів Державної виконавчої служби щодо виконання рішень, ухвал постанов господарських судів можуть бути подані стягувачем, боржником або прокурором протягом десяти днів з дня вчинення оскаржуваної дії, або з дня, коли зазначеним особам стало про неї відомо, або з дня, коли дія мала бути вчинена.
Що ж стосується порядку розгляду, то зазначається, що скарги на дії органів ДВС розглядаються господарським судом, а неявка боржника, стягувача або прокурора чи представника органу ДВС в судове засідання не є перешкодою для розгляду скарги. Зовсім не зазначені строки, в які господарський суд буде розглядати зазначені скарги.
Порівнюючи процесуальний порядок розгляду скарг на дії державних виконавців місцевими і господарськими судами, вбачаються розбіжності в їх законодавчому регламентуванні. Адже, оскаржуючи дії державного виконавця до того чи іншого суду в залежності від підвідомчості, стягувач або боржник позбавляються процесуальних гарантій захисту своїх прав. А розглядаючи справу без участі стягувача, боржника або державного виконавця, що вчиняв виконавчі дії, яким чином може суд встановити обставини справи і винести об\'єктивне рішення? Таке формулювання в ГПК України, як оскарження дій чи бездіяльності «органів Державної виконавчої служби» викликає заперечення, оскільки громадянин чи юридична особа не можуть оскаржувати дії всього відділу ДВС, у той час як виконавчі дії за чинним законодавством здійснюються державним виконавцем одноособово, що
304
автором дослідження виділяється як один із принципів діяльності ДВС, що фактично ігнорується законодавцем.
За результатами розгляду скарги виноситься ухвала, яка надсилається стягувачеві, боржникові та органу ДВС, яка може бути оскаржена до апеляційного господарського суду згідно ст. 106 ГПК України.
Окремо слід указати на недосконалість регулювання питань відстрочки, розстрочки виконання, зміни способу і порядку виконання рішення саме господарського суду. Так, виходить, що оскаржити дії державного виконавця з приводу виконання рішення господарського суду особа може в господарському суді, а вирішити питання зміни способу виконання рішення господарського суду - лише в загальному суді, який не розглядав конкретну справу і не виносив по ній рішення.
Зміни, внесені до ЦПК України та зміни, встановлені ГПК України, відображають чинний порядок судового оскарження рішень, дій та бездіяльності державних виконавців. Але вже сьогодні цей порядок є застарілим. У перспективі цю категорію справ слід передати до підвідомчості адміністративних судів, виключити з ЦПК України та передбачити в Адміністративно-процесуальному кодексі України. Так, Концепція реформи адміністративного права України в п.13 передбачає такі категорії справ, що підвідомчі адміністративним судам1:
- про поновлення порушених прав і свобод громадян та інших суб\'єктів адміністративно-правових відносин;
- про відшкодування шкоди, заподіяної органами адміністративної юрисдикції, дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду;
- про спори щодо розмежування компетенції між ор ганами виконавчої влади та органами місцевого само врядування;
- про скасування реєстрації суб\'єктів підприємниць кої діяльності, об\'єднань громадян та інших організацій і установ, реєстрація яких здійснюється місцевою держ адміністрацією або виконкомом ради;
- про адміністративні проступки посадових осіб, по в\'язані з порушенням прав і свобод громадян.
Див. також додаток № 7 Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення. Постанова Пленуму Верховного Суду України.
305
Очевидно, що провадження по оскарженню рішень, дій та бездіяльності державних виконавців підлягатиме розгляду адміністративними судами. В літературі давно зазначається незадовільний стан правового регулювання суспільних відносин у сфері судового контролю за дотриманням прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади1, а адміністративна юстиція є важливою формою судового контролю за законністю в сфері державного управління2. Однак тут постає цілий ряд проблем щодо врегулювання всієї процедури провадження. Тому слід погодитись з думкою І. Бородіна3 про те, що процесуальний захист осіб, права яких порушено у адміністративно-правових відносинах, більше нагадує форму позовного провадження. Для вирішення цієї проблеми автором статті пропонується теорія адміністративно-правової суперечки. Однак І. Бородін не дає визначення такого виду спору, а лише зазначає, що адміністративно-правовою суперечка може вважатися тільки тоді, коли звернення громадянина до суду пов\'язано з публічним правом. Продовжуючи думку І. Бородіна, можна зазначити, що у виконавчому провадженні адміністративно-правова суперечка може виникнути між громадянином чи юридичною особою, з одного боку, та державним виконавцем, в провадженні якого перебуває конкретна справа, його начальником, а також органами ДВС або Міністерства юстиції України, з другого боку.
З іншого боку, адміністративному суду повинні бути підвідомчі і адміністративно-правові суперечки, пов\'язані з відшкодуванням шкоди, завданої неправомірними діями сторін та іншими учасниками виконавчого провадження, як самому відділу ДВС як юридичній особі, так і державному виконавцю, оскільки під судовий захист органів адміністративної юстиції потрапляють лише громадяни та юридичні особи, що є суб\'єктами виконавчого провадження, але не державний виконавець, що є
1 Андрійко О. Ф. Державний контроль на етапі реформування // Наукові засади вирішення організаційно-правових проблем адмі ністративної реформи в Україні: Наукова доповідь / За заг. ред. В. Б. Авер\'янова.-К., 1999.
2 Авер\'янов В. Б., Крупчан О. Д. Виконавча влада: конституційні засади і шляхи реформування.- Харків: Право, 1998.- С. 22.
Бородін І. Про сутність адміністративної реформи // Право України.-2000.-№ 2.-С. 15-17.
306
порушенням принципу реординації у виконавчому провадженні.
Якщо розглянути переваги адміністративного та судового порядку розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність державних виконавців, то, безперечно, для громадянина або юридичної особи, що є стягувачем або боржником, адміністративний порядок оскарження, уявляється більш зручнішим, оскільки він є безоплатним порівняно з судовим порядком, швидким (мається на увазі безчерговість оскарження), і, нарешті, передує судовому та не позбавляє громадянина права на судове оскарження рішення відповідного органу чи посадової особи. На думку В. Стефанюка1, відомчий розгляд адміністративних рішень підвищить якісний рішень адміністративних рішень через надання органові та відповідній заінтересованій особі можливості переглянути факти, обгрунтування та застосування правової норми, а також надасть можливість виправити помилки, допущені нижчими інстанціями.
До переваг адміністративного порядку оскарження слід віднести і розвантаженість судів загальної юрисдикції, але ця проблема перестане існувати із запровадженням адміністративної юстиції в Україні.
Досить цікавою є думка І. Пахомова2 щодо відмінностей суду і адміністративних органів при розгляді справи, який вважає, що суд оцінює факти лише з точки зору їх законності, тоді як характер державного управління вимагає під час розгляду спорів у сфері виконавчої влади оцінювати останні з точки зору не тільки їх відповідності закону, а й доцільності. Саме це і є головною ознакою між адміністративним та судовим порядком оскарження і дій державного виконавця.
В цивільному праві реалізація суб\'єктивного права може бути примусовою лише при сприянні суду. В публічному праві адміністративне розпорядження, на відміну від приватно-правових угод, здійснюється примусово і без рішення суду, оскільки виконання адміністративних актів підкріплюється силою держави і є обов\'яковим для громадян і підприємств.
Стефанюк В. Запровадження адміністративної юстиції в Україні /^Право України.- 1999.- № 7.- С. 5-12.
Пахомов І. Чи потрібна поспішність у реформуванні адміністративного права? // Право України.- 1999.- № 2.- С. 99-101.
307
Отже, визначення процедури оскарження рішень, дій і бездіяльності державних виконавців та інших посадових осіб ДВС, особливо адміністративної, є досить суттєвою гарантією забезпечення прав сторін у виконавчому провадженні, а правильне і своєчасне вирішення скарг на рішення, дії або бездіяльність державних виконавців та інших посадових осіб ДВС має важливе значення.