8.3. Адміністративна відповідальність за невиконання вимог державного виконавця
Гарантія виконання всіма суб\'єктами, що беруть участь у процесі виконання рішень, забезпечується адміністративною відповідальністю за невиконання вимог державного виконавця. Вперше державний виконавець наділений правом накладання штрафів на громадян за невиконання його законних вимог та інші дії, передбачені ст.
88 цього Закону, на посадових осіб. Але слід зазначити, що розмір штрафу, встановлений ст. 88 того ж Закону (від 2 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян на посадових осіб) та ст. 87 цього Закону (від 2 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян -на громадян і від 10 до 20 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян на посадових осіб) встановлений без урахування всіх об\'єктивних чинників. Навіть малозабезпеченому громадянину під силу буде зручніше заплатити штраф, ніж виконати рішення, що застосовувалось ще з часів радянської практики примусового виконання рішень. Для того, щоб боржник реально виконав рішення суду чи іншого юрисдикційного органу, проведення роз\'яснювальної та виховної роботи державним виконавцем вже замало. Крім того, порівняння українського та російського законодавства виявляє досить суттєві відмінності. Так, стаття 85 Закону РФ «Про виконавче провадження» пропонує судовому приставу у випадку невиконання без поважних причин виконавчого документа, що зобов\'язує боржника виконати певні дії або утриматись від їх здійснення, накласти штраф у розмірі до 200 мінімальних розмірів оплати праці, а стаття 87 того ж Закону за дії, передбачені ст. 88 відповідного Закону України - до 100 мінімальних розмірів оплати праці. За невиконання відповідних дій в українському законі це 308складає всього від 2 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Тут можна зважити на демократизм законодавця при прийнятті такої норми, але ж існує думка про відповідність методики визначення розмірів адміністративних штрафів принципу справедливості у проведенні штрафної політики при застосуванні адміністративної відповідальності1, а в даному випадку буде дотриманий не принцип справедливості, а безвідповідальність сторін, а відповідно, створення перешкод у проведенні виконавчих дій державними виконавцями.
Тому вважаємо за необхідне посилити відповідальність у вигляді штрафу у виконавчому провадженні шляхом підвищення їх розмірів. Крім того, така розбіжність у розмірі штрафу від 2 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян на практиці буде призводити, по-перше, до неоднакового застосування цього заходу, а, по-друге, надасть можливість державним виконавцям використовувати неконкретність норми у власних інтересах. Слід відмітити, що реальність застосування цієї норми потребує конкретики не тільки підстав застосування штрафних санкцій, але й урахування особливості суб\'єктів, до яких вони застосовуються. Так, до посадових осіб штрафні санкції мають застосовуватись у більшому обсязі, оскільки їх правовий статус мусить зумовлювати обов\'язок додержання умов законодавства. При застосуванні штрафних санкцій до громадян слід ураховувати характер правопорушення та інші обставини конкретного провадження, але розмір штрафу не може коливатись у таких широких межах - від 2 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідальність у вигляді штрафу, що встановлена у виконавчому провадженні, є адміністративною. У проміжок часу між вступом в силу Закону «Про виконавче провадження» та Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв\'язку з прийняттям Законів України «Про Державну виконавчу службу» та «Про виконавче провадження» від 19 жовтня 2000 р. було незрозумілим, чи законодавцем створено новий вид юридичної відповідальності чи слід відносити дії, зазначені в ст. 88 Закону «Про виконавче провадження» до
1 Коломієць Т. Адміністративний штраф: матеріальні і процесуально-правові характеристики // Право України.-1999.- № 8,- С, 90-92.
309
вже давно визначених теорією права видів юридичної відповідальності.
Такій відповідальності були властиві всі ознаки адміністративної відповідальності (публічний державно-обов\'язковий характер, зосередження прав накладення стягнень в органах виконавчої влади (наявність органів адміністративної юрисдикції), репресивний характер, особливий порядок притягнення до відповідальності, встановлення виключного переліку діянь, за які накладаються стягнення, та відповідальність за них перед законом)2, але остаточно думку про адміністративний характер відповідальності у виконавчому провадженні, підтвердили доповнення, що були внесені до Кодексу України про адміністративні правопорушення Законом від 19 жовтня 2000 р., згідно яких всі дії, перераховані в ст. 88 Закону «Про виконавче провадження» є адміністративними правопорушеннями, за вчинення яких настає адміністративна відповідальність, і всі класифікаційні ознаки адміністративної відповідальності, що виділяються вченими, притаманні при визначенні відповідальності як адміністративної. Інший підхід висловлює Д. М. Лук\'я-нець , який необхідними та достатніми ознаками адміністративної відповідальності вважає:
- суб\'єктом притягнення до відповідальності є орган
1 Українське адміністративне право: актуальні проблеми рефор мування: 36. наук, пр.- Суми: «Ініціатива», 2000.- С. 273.
2 Стефанюк В., Галосніченко І., Михеєнко М. Інститут адмініст ративної відповідальності юридичних осіб: проблеми теорії та прак тики //Право України.- 1999-№ 9.- С.
6-9.3 Лук\'янець Д. М. Підстави адміністративної відповідальності суб\'єктів підприємницької діяльності // Автореф. дис.... канд. юр. наук: 12.00.07 / Інетитут держави і права ім. В. М. Корецького.- К., 2000.- С.6.
310
адміністративної юрисдикції (орган виконавчої влади, а У передбачених законом випадках суд);
- порядок притягнення до відповідальності регла ментується нормами адміністративного права, що містя ться у відповідних нормативно-правових актах;
- між суб\'єктом притягнення до відповідальності, відсутні відносини службового підпорядкування.
Проаналізувавши кожну ознаку у розрізі виконавчого провадження, можна зазначити, що дійсно суб\'єктом притягнення до відповідальності є органи виконавчої влади - ДВС, стаття 188-13 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає відповідальність за невиконання законних вимог державного виконавця, а між суб\'єктами виконавчого провадження та іншими особами і державним виконавцем немає відносин службового підпорядкування.
Якщо порівняти статтю 88 Закону України «Про виконавче провадження» та статтю 188-13 Кодексу України про адміністративні правопорушення, виявляється їх суперечність одна одній. Незважаючи на те, що йдеться про правопорушення у виконавчому провадженні, за які може наставати відповідальність, які мали б дублюватися, законодавець має іншу позицію та викладає їх в різних варіантах. Якщо у Кодексі правопорушення має назву невиконання законних вимог державного виконавця щодо усунення порушень законодавства про виконавче провадження, то в Законі це викладено навіть як 2 різних правопорушення:
- порушення вимог цього Закону;
- невиконання законних вимог державного виконав ця громадянами чи посадовими особами.
Отже, якщо виходячи з редакції наведених нормативних актів, державному виконавцю залишається накладати штраф у виконавчому провадженні за невиконання його законних вимог, посилаючись або на Закон, або на Кодекс, то за всі інші порушення вимог Закону «Про виконавче провадження» - лише на Закон.
Крім того, в силу завуальованості суб\'єкта притягнення до адміністративної відповідальності в Кодексі, можна дійти висновку, що і юридична особа також може бути оштрафована державним виконавцем.Аналізуючи значення понять «порушення» вимог та їх «невиконання», тобто як дію та бездіяльність, безпе-
311
речно, що більш доцільним було б саме у Кодексі про адміністративні правопорушення формулювання цього положення в альтернативному порядку, тобто порушення або невиконання законних вимог державного виконавця.
Очевидно, що наведенні статті мають розбіжності, що є неприпустимим для недопущення зловживання державним виконавцем своїми правами при проведенні виконавчих дій. Отже, ці розбіжності в законодавстві слід усунути.
Інститут адміністративної відповідальності в теорії адміністративного права останнім часом зазнав значних змін. Особливо це стосується віднесення до кола суб\'єктів адміністративної відповідальності юридичних осіб. Подібні погляди висловлювали такі вчені-адміністрати-вісти, як Д. М. Бахрах, Ю. П. Битяк, В. В. Зуй, Є. В. Додін, О. Д. Крупчан, Д. М. Лук\'янець1.
В наведених нормативно-правових актах суб\'єктами адміністративного правопорушення зазначені лише громадяни і посадові особи, тому слід запропонувати внести доповнення до них, де зазначити і про юридичних осіб та громадян-підприємців.
Також при внесенні зазначених змін законодавець не врахував ще й статтю 87 цього Закону «Про виконавче провадження», де також йдеться про накладання штрафу державним виконавцем, але при виконанні лише рішень в немайнових спорах.
Безумовно, що накладення штрафу за дії, зазначені в ст. 87, є також одним із видів адміністративного стягнення і тягне адміністративну відповідальність, але ця стаття вже перебуває за межами Кодексу України про адміністративні правопорушення. Безумовно, що конструкція цієї статті така, що не може бути перенесена до Кодексу, але це питання також підлягає вирішенню.
1 Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов.- М: Издательство «БЕК», 1999.- 368 с; Битяк Ю. П., Зуй В. В. Адміністративне право України. Конспект лекцій.- Харків: Націон. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого- 1996; Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. Аверянова В. Б.- К.: Юрінком Інтер, 1998; Лук \'янець Д. Н. Підстави адміністративної відповідальності суб\'єктів підприємницької діяльності // Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.07 / Інститут держави та права ім. В. Н. Корецького НАН України: Київ, 2000.- 19 с.
312
Якщо розглядати ознаки адміністративної відповідальності, то вчені1 виділяють, наряду з іншими, спрощений порядок притягнення до адміністративної відповідальності. Питання про порядок накладання штрафу державним виконавцем законодавчо не вирішене, але в даному випадку, на мою думку, не слід поширювати правила порядку накладення стягнення, зазначені в розділі IV КУпАП. До того ж стадійність такого провадження неможливо прослідкувати - всі стадії, як правило, будуть обмежуватися лише прийняттям рішення, що буде втілено у винесенні постанови про накладення штрафу. Очевидно, що державний виконавець не складає протоколу про адміністративне правопорушення, розглядає справу одноособово, хоча, на мою думку, в даному випадку слід поширити главу 21 Особи, які беруть участь в провадженні по справі про адміністративне правопорушення щодо участі в справі самої особи, що притягується до відповідальності, її представників або адвоката, свідків, експертів, перекладачів. До речі, слід закріпити обов\'язок притягувати особу до відповідальності не тим державним виконавцем, в провадженні якого перебуває справа, а іншим державним виконавцем або взагалі начальником відповідного відділу Державної виконавчої служби, забезпечивши таким чином дотримання принципу неупередженості у виконавчому провадженні. Крім того, останнім часом з\'являються пропозиції щодо складання протоколів про адміністративне правопорушення державним виконавцем2, а справи розглядати начальником відповідного відділу ДВС. До того ж, автор статті пропонує ще один варіант вирішення цього питання шляхом зміни існуючого порядку притягнення особи до адміністративної відповідальності у виконавчому провадженні, наділивши державних виконавців правом лише складати протоколи про адміністративне правопорушення, а потім передавати їх до районного (міського) суду для розгляду справи.
З такою думкою не можна погодитись з таких підстав. Законом України «Про виконавче провадження» в ст. 5
Зуй В. В. Адміністративна відповідальність. Глава 14 / Адміністративне право України.- За ред Ю. П. Битяка.- Харків: «Право», 2000- С. 158.
Кононенко О. Адміністративна відповідальність за Законом України «Про виконавче провадження» // Право України.- 2001.- № 5.-С. 103-106.
313
(Права державного виконавця) чітко закріплено право державного виконавця накладати штрафи на осіб, винних у вчиненні адміністративного правопорушення у сфері виконавчого провадження. Це право суттєво змінює становище, що існувало до введення посади державного виконавця, коли дійсно судовий виконавець складав акт, на підставі якого суд накладав на особу штраф або притягував її до адміністративної відповідальності за неповагу до суду. Отже, автором статті фактично пропонується повернути той порядок накладання штрафів, що вже існував у радянському законодавстві про виконавче провадження. До того ж, автором статті ігнорується положення статті 6 Закону «Про виконавче провадження» щодо обов\'язковості вимог державного виконавця для усіх органів, організацій, посадових осіб, громадян і юридичних осіб, оскільки, позбавивши державного виконавця такого права, говорити про наявність самостійного правового статусу державного виконавця буде досить важко. На думку автора статті, це буде «дійовим механізмом притягнення порушників до адміністративної відповідальності», але навряд чи він посилить ефективність застосування адміністративних стягнень у вигляді штрафу. Заперечити в цьому дуже просто - ніщо не заважає громадянину чи юридичний особі звернутися до суду та оскаржити винесену державним виконавцем постанову, оскільки така можливість передбачена і Законом «Про виконавче провадження», і ЦПК України.
Не встановлює Закон «Про виконавче провадження» і строків притягнення особи до відповідальності, що робить повноваження державного виконавця фактично безконтрольними, тому слід поширити встановлений ст. 38 КУпАП двомісячний строк з моменту вчинення правопорушення - для притягнення особи до відповідальності, і 15-денний (ст. 277 КУпАП) - для розгляду справи. До речі, зразок постанови про накладання штрафу, що наводиться в додатку № 24 до Інструкції про проведення виконавчих дій, передбачає лише 10-денний строк оскарження постанови державного виконавця до суду.
Додаток № 1