Правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця та місце серед них адміністративно-правового регулювання

Визначаючи сутність правових засад оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, зауважимо, що під час встановлення змісту адміністративно-правого статусу даного суб’єкта, нами було з’ясовано, що до складу такого статусу входять, зокрема, його суб’єктивні права.

Варто мати на увазі, що аналіз окремо взятих нормативно-правових актів, на рівні яких визначено правові підстави оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, повинен відбуватися з урахуванням ієрархічних зв’язків та юридичної сили таких актів. Як цілком слушно із цього приводу зауважує авторський колектив навчального посібнику “Новітнє вчення про тлумачення правових актів”, найбільше значення для вирішення колізій між правовими нормами має врахування системних ієрархічних зв’язків між нормативно -правовими актами та правовими нормами. Правові норми, що встановлені нормативно-правовими актами вищої юридичної сили, підлягають переважному застосуванню перед правовими нормами, що встановлені актами меншої юридичної сили. Не мають значення ті обставини, коли було прийнято правові акти, якими були встановлені конкуруючі правові норми (раніше чи пізніше), яка із конкуруючих норм є загальною, а яка - спеціальною. Правові норми, встановлені актами вищої юридичної сили, мають перевагу при правозастосуванні, хоч би ці норми не були закріплені текстуально та виявилися при тлумаченні за допомогою відповідних логічних засобів, у тому числі - висновку від протилежного [107, с. 164]. Отже, юридична сила нормативно-правового акту повинна бути врахована під час його застосування, в тому числі під час оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця.

Як зазначає авторський колектив сучасної правової енциклопедії, юридична сила нормативно-правового акту - це внутрішня властивість нормативно-правового акту, обумовлена юридичним статусом і місцем органу, що його прийняв, у системі державних органів [190, с. 377]. Окрім цього в юридичній енциклопедичній літературі підкреслюється те, що юридична сила являє собою основну властивість правових актів породжувати правові наслідки: виникнення, зміни, припинення правовідносин.

Визначаючи правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця в залежності від юридичної сили нормативно- правових актів, що їх встановлюють, у першу чергу варто назвати Конституцію України. Як зауважують в юридичній енциклопедичній літературі, Конституція України - це Основний Закон України, що визначає її державний і суспільний лад, правову систему, проголошує та закріплює основні права й обов’язки громадян, окреслює компетенції та повноваження законодавчої, виконавчої та судової влади [190, с. 166]. Феномен

“конституції” як основного закону історично пов’язаний з природою й особливостями державного владарювання, з прадавньою ідеєю державного ладу чи устрою як основи самої держави та здійснення її влади (Аристотель) і пізнішою ідеєю обмеженого владарювання (середньовічна Європа). Саме поняття “основний закон” (lex fundamentalis) вперше було вжито в XVI столітті французькими авторами - так званими монархомахами, або тираноборцями.

основоположні засади судового захисту порушених, невизнаних,

оспорюваних прав, свобод та інтересів фізичних й юридичних осіб. Прикладом вищенаведеного може слугувати ряд норм вищенаведеного нормативно-правового акту: ст. 8 - звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується; ст. 55 - права й свободи людини та громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб [83]. Окрім цього на рівні Конституції України визначено основні принципи здійснення судочинства взагалі, деякі з яких були детально проаналізовані нами в попередньому підрозділі представленого наукового дослідження. Також варто зазначити, що задля утвердження незалежності судової влади, зокрема

шляхом її деполітизації, для посилення відповідальності судової влади перед суспільством, а також для запровадження належних конституційних засад кадрового оновлення суддівського корпусу [119], було розроблено проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” від 25 листопада 2015 року № 3525 [130]. Вищенаведений законопроект отримав статусу закону України 2 червня 2016 року та набрав чинності 30 вересня 2016 року [129].

Наступним рівнем визначення правових підстав оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця виступають чинні міжнародні договори України. Зазначимо, що міжнародні договори України в залежності від такого критерію як юридична сила, розглядаються нами як правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності відразу після нормативно-правового акту найвищої юридичної сили з декількох причин. Так, по-перше, як встановлено в ст. 9 Конституції України, чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України [83]. По-друге, як ми зазначали в попередньому підрозділі представленого наукового дослідження в рамках аналізу особливостей принципу законності під час оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, чинне процесуальне законодавство [67; 212; 49] встановлює, що в разі, коли положення нормативно-правового акту суперечать міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, суд застосовує правила міжнародного акту. Вищенаведене свідчить про те, що чинні міжнародні договори України посідають вище місце серед інших нормативно -правових актів (окрім Конституції України), що визначають правові засади досліджуваної процедури. Із приводу наведених вище позицій, зазначимо, що порядок укладення, виконання та припинення дії міжнародних договорів України з метою належного забезпечення національних інтересів, здійснення цілей, завдань і принципів зовнішньої політики України, закріплених у Конституції України та законодавстві України визначено на рівні Закону України “Про міжнародні договори України” від 29 червня 2004 року. Відповідно до ст. 2 вищенаведеного нормативно-правового акту міжнародний договір України - це укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб’єктом міжнародного права, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов’язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо) [144]. Як зауважують в юридичній енциклопедичній літературі, в практиці міжнародно-договірних відносин не існує чіткого критерію застосування різних найменувань міжнародних договорів. Зазначене питання вирішується самими учасниками того чи іншого міжнародно-правового акту. При цьому найменування міжнародного договору не впливає на його юридичну силу [226, с. 168]. Зазначимо, що з огляду на визначення правових засад оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, міжнародні договори України за своєю суттю в цьому аспекті будуть схожими на Конституцію України, оскільки не будуть мати безпосереднє відношення до зазначеної процедури. Разом із тим положення міжнародних договорів будуть визначати основоположні правові засади судового оскарження рішень, дій і бездіяльності суб’єктів владних повноважень, в тому числі державних виконавців, закріплювати основні права й свободи в цій сфері суспільного життя. В якості прикладу міжнародних договорів України, що мають відношення до досліджуваної сфери суспільних правовідносин, вважаємо за необхідне навести наступні акти: Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, положення якої визнали, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків [79]; Конвенція Співдружності Незалежних Держав про права та основні свободи людини від 26 травня 1995 року, положення якої встановили, що всі особи є рівними перед судом. Кожен має право при розгляді будь-якої справи на справедливий і публічний розгляд справи судом упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом. Рішення суду виносяться публічно, проте весь судовий розгляд або частина його може мати закритий характер з міркувань громадського порядку, збереження державної таємниці, або коли того вимагають інтереси підлітків або захисту інтимних сторін життя осіб, які беруть участь у справі [80]; Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 року, який встановив, що кожна держава, яка бере участь у даному міжнародному договорі зобов’язується, зокрема, забезпечити, щоб право на правовий захист для будь-якої особи, яка потребує такого захисту, встановлювалось компетентними судовими, адміністративними чи законодавчими властями або будь -яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави, і розвивати можливості судового захисту [101]. Отже, на рівні міжнародно- правових актів, як і в Конституції України, визначаються основоположні гарантії та засади оскарження рішень, дій і бездіяльності суб’єктів владних повноважень, в тому числі державних виконавців.

Більш детально правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця регламентовано на рівні законів України. При цьому провідне місце серед таких актів посідають кодифіковані акти законодавства. Як зауважують у науково-правових колах, кодифікація являє собою: спосіб упорядкування законодавства, забезпечення його системності й узгодженості; одну з форм систематизації законодавства, в процесі якої до проекту створюваного акту включаються чинні норми та нові норми, які вносять зміни в регулювання певної сфери суспільних відносин. При цьому кодифікаційний акт - це нормативно-правовий акт, що приймається в процесі кодифікації. Такий акт є новим за формою та змістом, що змінює іноді велику кількість розрізнених правових актів. Одним з провідних і найбільш застосовуваних кодифікаційних актів виступає кодекс [229, с. 138-139]. Авторський колектив сучасної правової енциклопедії підкреслює те, що кодекс (від лат. соёех - книга) - це нормативний (законодавчий) акт, який об’єднує та систематизує норми права, що належать до певної галузі законодавства та регулюють у цій галузі відповідну сферу суспільних відносин, а іноді - належать до підгалузей права. Кодекс є законом, який об’єднує систему норм певної галузі права. Його статті розташовуються в суворій логічній послідовності, відбивають внутрішню структуру галузі права [190, с. 159]. Як цілком слушно зауважує С. Г. Меленко під час дослідження особливостей консолідації як виду систематизації нормативно - правових актів, кодекс - це оптимальний варіант узагальнення та систематизації законодавства з визначеної тематики, дієвий засіб ліквідації множинності актів з одного й того ж питання [99, с. 58-59]. Окрім цього цікавою здається позиція, відповідно до якої кожен кодекс - це мовби самостійне, розвинуте, “юридичне господарство”, в якому повинно бути все, що необхідно для юридичного регулювання тієї або іншої групи відносин - і загальні принципи, і регулятивні інститути всіх головних різновидів цих відносин, і правоохоронні норми тощо. Причому весь цей нормативний матеріал приведено в єдину систему, розподілено за розділами та підрозділами й узгоджено [12, с. 101; 14, с. 185-186]. Отже, на рівні кодифікованого законодавства визначено процесуальні особливості судового оскарження рішень, дій і бездіяльності державних виконавців. При цьому слід зазначити, що кодифіковані нормативно-правові акти, що визначають правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, значення їх у питанні регламентації особливостей та окремо взятих стадій такого процесу, будуть проаналізовані нами в наступному розділі представленого наукового дослідження. Більш того, такі кодифіковані акти вже були частково розглянуті нами в попередньому підрозділі даної наукової праці. У даному випадку мова йде про такі нормативно-правові акти як: КАС України [67], ЦПК України [212] та ГПК України [49].

Говорячи про закони України, на рівні яких визначено правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, слід зазначити, що сам термін “закон” тлумачать як: основну категорію законодавчої системи [228, с. 474]; нормативно-правовий акт вищого представницького органу державної влади законодавчої влади або самого народу, який регулює найбільш важливі суспільні відносини, виражає волю й інтереси більшості населення, втілює основні права людини й інші загальнолюдські цінності та має найвищу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів [190, с. 127; 97]; такий, що приймається в особливому порядку та володіє вищою юридичною силою нормативно- правовий акт, що виражає державну волю у ключових питаннях суспільного життя [192, с. 145; 58, с. 70]; нормативно-правовий акт, що прийнятий в особливому порядку органом законодавчої влади або на референдумі та володіє вищою юридичною силою й регулює найважливіші суспільні відносини [112, с. 253]. Як цілком слушно підкреслює С. І. Алаіс у своєму дослідженні, присвяченому проблемам праворозуміння в основних школах права, правовий закон - це офіційна форма визнання, нормативної конкретизації та захисту права [11, с. 23]. Серед законів, на рівні яких визначено правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, в першу чергу, слід назвати Закон України “Про судоустрій і статус суддів” від 7 липня 2010 року, в положеннях якого визначено організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд [156]. Аналізуючи вищенаведений нормативно-правовий акт, слід зазначити, що протягом свого існування він зазнав чимало змін. Так, Закон України “Про судоустрій і статус суддів” піддавався редакційним змінам більше 30 разів! При цьому в деяких випадках часові відрізки між новими редакціями становили менше місяця. З одного боку це може свідчити про плідну працю законодавця, його прагнення більш досконало врегулювати дану сферу суспільного життя. З іншого боку така велика кількість законодавчих змін не сприяє стабільності законодавства, що в тому числі визначає й правові підстави оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця. Відсутність стабільності законодавства, в тому числі того, що визначає правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, негативним чином впливає на ефективність розвитку й удосконалення врегульованих ним суспільних правовідносин. У цьому контексті слід погодитися з позицією Д. А. Монастирського, який під час визначення поняття, сутності та факторів забезпечення стабільності закону наголошує на тому, що забезпечення стабільності закону відіграє значну роль у можливості прогнозування розвитку законодавства. Саме стабільність законодавства, наголошує вчений, виступає необхідною умовою його подальшого системного розвитку й удосконалення [102, с. 4]. Більше того в своєму дослідженні, присвяченому теоретико-методологічним засадам формування та розвитку правової системи Н. М. Оніщенко звертає увагу на те, що на стабільність законодавства сприятливо впливає загальна ситуація в країні. Це стабільність влади; побудова розвинутої економіки та соціальної сфери; збалансована система законодавства та відсутність протиріч між її галузями й інститутами; актуалізована дія закону як засобу вирішення політичних, економічних, соціальних та інших завдань; дійсний престиж права та реальне визнання верховенства закону; неухильне дотримання правових принципів і норм [109, с. 124; 198]. Досягнення стабільності закону значно розвантажить роботу Верховної Ради України як законодавчого органу, дозволить народним депутатам України більше часу приділяти розгляду законодавчих ініціатив, дасть можливість у повній мірі втілити наукові підходи до законотворення. Стабільність законодавства дозволить суб’єктам права більш повно знати та захищати свої права, поверне довіру до закону тощо [102, с. 3]. При цьому, як цілком слушно зауважує Н. М. Пархоменко в своєму дослідженні, присвяченому визначенню теоретико-методологічних засад джерел права, стабільність законодавства, тобто його тривалий усталений стан, зовсім не означає його консерватизму, недопущення наступності, будь-яких змін чи доповнень узагалі [112, с. 278]. Із аналізу вищенаведеного слідує, що стабільність законодавства є необхідною умовою ефективного функціонування правових інститутів, правові засади існування яких визначено на рівні окремо взятих нормативно-правових актів.

У контексті вищенаведеного слід зазначити, що значні сподівання в питанні ефективного здійснення судочинства в Україні наразі покладені на новий Закон України “Про судоустрій і статус суддів” від 2 червня 2016 року [155]. Так, нещодавно за ініціативою Президента України було підготовлено проект нового Закону України “Про судоустрій і статус суддів” від 30 травня 2016 року [157], який було розроблено на розвиток зазначених вище конституційних норм для забезпечення незалежності судової влади, зокрема

шляхом її деполітизації, посилення відповідальності судової влади перед суспільством, а також запровадження належних механізмів кадрового оновлення суддівського корпусу. Положення вищенаведеного нормативноправового акту передбачають створення більш ефективної моделі системи судоустрою, приведення у відповідність із конституційними змінами повноважень органів суддівського врядування, залучення громадськості до їх роботи, вирішення проблемних питань кадрового забезпечення судів, створення передумов для забезпечення належного рівня матеріального забезпечення працівників судової гілки влади тощо [120]. Більше того, значного оновлення зазнало законодавство, що визначає правові засади адміністративно-правового статусу державного виконавця - Закон України “Про виконавче провадження” від 21 квітня 1999 року [125] та Закон України “Про державну виконавчу службу” від 24 березня 1999 року [132], які нещодавно втратили чинність у зв’язку із прийняттям нового законодавства у цій сфері. Так, 5 жовтня 2016 року набирав чинності новий Закон України “Про виконавче провадження” від 2 червня 2016 року. У контексті досліджуваного питання варто відмітите те, що на відміну від старого закону [125], вищенаведений нормативно-правовий акт, окремою нормою (ст. 2) визначає засади виконавчого провадження, серед яких, зокрема, називає забезпечення права на оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця. Більше того, в новому законі питанню оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця присвячений цілий Розділ Х “Оскарження рішень, дій або бездіяльності виконавців та посадових осіб органів державної виконавчої служби” [124], який також вніс зміни в досліджувану процедуру. Дані зміни стосуються: визначення судової юрисдикції щодо наведеної категорії публічно-правових спорів;

особливостей звернення до суду; а також ще ряду змін у даній сфері суспільних правовідносин. Більш детально вищенаведені зміни будуть проаналізовані нами в наступному розділі представленого наукового дослідження. На зміну Закону України “Про державну виконавчу службу” прийшов Закон України “Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів” від 2 червня 2016 року, який набирав чинності 5 жовтня 2016 року й визначив основи організації та діяльності з примусового виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) органами державної виконавчої служби та приватними виконавцями, їхні завдання та правовий статус [145]. Основною новелою даного законодавчого акту є запровадження й визначення правового статусу приватних виконавців, що з урахуванням тематики представленого наукового дослідження не становить для нас інтересу. Отже, вищенаведені позиції свідчать про те, що наразі проводиться велика законодавча робота, спрямована на реформування судової системи та судочинства в цілому. Необхідність такого реформування дійсно дуже давно назріло в українському суспільстві. Разом із тим зазначений процес повинен проходити якомога якісніше, без залишення законодавчих прогалин, щоб у подальшому не виникало зайвих підстав задля внесення змін до вже оновленого законодавства, в тому числі того, що визначає правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця. Проведення ефективних законодавчих змін в зазначеній сфері позитивним чином вплине на стабільність законодавства, що в свою чергу, буде мати сприятливі наслідки як для досліджуваної процедури, так і судочинства в цілому.

Зазначимо, що окрім наведених вище нормативно-правових актів, на рівні законів України, правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця визначено в ряді інших актах законодавства. Серед таких актів, в якості прикладу, можна назвати наступні: Закон України “Про відновлення довіри до судової влади в Україні” від 8 квітня 2014 року, який визначив правові й організаційні засади проведення спеціальної перевірки суддів судів загальної юрисдикції як тимчасового посиленого заходу з використанням існуючих процедур розгляду питань про притягнення суддів судів загальної юрисдикції до дисциплінарної відповідальності та звільнення з посади в зв’язку з порушенням присяги з метою підвищення авторитету судової влади України та довіри громадян до судової гілки влади, відновлення законності та справедливості [127]; Закон України “Про забезпечення права на справедливий суд” від 12 лютого 2015 року, який було прийнято з метою підвищення національних стандартів судоустрою та судочинства й забезпечення права на справедливий суд [136]; Закон України “Про доступ до судових рішень” від 22 грудня 2005 року, що визначає порядок доступу до судових рішень з метою забезпечення відкритості діяльності судів загальної юрисдикції, прогнозованості судових рішень і сприяння однаковому застосуванню законодавства [135]; Закон України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” від 23 лютого 2006 року, положення якого регулюють відносини, що виникають у зв’язку з обов’язком держави виконати рішення Європейського суду з прав людини в справах проти України, а також з необхідністю усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод і протоколів до неї та впровадженням в українське судочинство й адміністративну практику європейських стандартів прав людини [126]; тощо. Отже, саме на рівні законів України найдетальніше визначено правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця. Разом із тим, використовуючи той чи інший закон, суд, в тому числі під час оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, в першу чергу повинен виходити з принципу верховенства права, так як право є значно ширшим поняттям за поняття закон. Як цілком слушно зауважує М. К. Черкашина в своєму дослідженні, присвяченому визначенню особливостей юридичних гарантій природокористування, принцип верховенства права має бути закладений практично в усіх законах, які, в свою чергу, мають бути спрямовані на захист прав і свобод громадян [213, с. 42; 13]. При цьому слушною здається позиція А. М. Бернюкова, який під час проведення філософсько -теоретичного аналізу юридичної герменевтики як методології здійснення правосуддя, зауважує на тому, що закон являє собою лише своєрідний символ для орієнтування суду під час праворозуміння. Інакше кажучи, наголошує вчений, нормативно- правовий акт повинен бути інструментом для встановлення правди, тому якщо він є непридатним для цього, його не можна використовувати [28, с. 88].

Окрему групу правових актів, на рівні яких визначено правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, становлять підзаконні нормативно-правові акти. У цьому контексті зазначимо, що видання вищенаведених нормативно-правових актів здійснюється в рамках так званого адміністративно-правового регулювання уповноваженими на це суб’єктами. Так, під час дослідження особливостей адміністративно - правового регулювання приватної нотаріальної діяльності К. І. Федорова відзначає той факт, що адміністративно-правове регулювання представляє собою дуже складне, комплексне й багатогранне явище і водночас процес [203, с. 40]. При цьому, як зауважує О. Ю. Минюк у своєму дослідженні, присвяченому особливостям адміністративно-правового регулювання

біржової діяльності, під процесом адміністративно-правового регулювання слід розуміти систему послідовних дій суб’єкта управлінських відносин щодо практичної реалізації цілеспрямованого упорядкованого впливу на об’єкт регулювання, а також відповідний зворотній зв’язок між об’єктом і суб’єктом [100, с. 123; 174]. Визначаючи сутність організаційно-правових основ надання послуг в галузі митної справи, І. О. Бондаренко зміст адміністративно-правового регулювання розкриває як механізм імперативно- нормативного упорядкування й організації діяльності суб’єктів та об’єктів управління й формування стійкого порядку функціонування [32, с. 112; 197]. На думку І. Б. Тацишина, яку він висловлює в своєму дослідженні особливостей адміністративно-правового забезпечення інформаційних відносин у галузі реклами, адміністративно-правове регулювання являє собою цілеспрямований, організуючий і регулюючий вплив держави через систему органів і посадових осіб на процеси, які відбуваються в суспільстві [191, с. 39]. Як слідує з аналізу вищенаведених визначень сутності адміністративно-правового регулювання, воно представляє собою складний і багатоаспектний процес владного впливу уповноважених державою суб’єктів задля врегулювання певного виду суспільних відносин. При цьому залишається невирішеним питання стосовно того, за допомогою чого здійснюється такий регулюючий вплив. У цьому контексті доречним здається визначення сутності адміністративно-правового регулювання, що запропоноване авторським колективом монографічної праці “Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту”. Так, на думку вчених, адміністративно-правове регулювання - це вплив на суспільні відносини, що здійснюється за допомогою норм позитивного права й інших правових засобів. Норми адміністративного права й інші адміністративно-правові засоби в сукупності складають механізм адміністративно-правового регулювання [121, с. 158-159; 165]. Хоча, як слідує з вищенаведеного, видання адміністративно-правових норм задля врегулювання певного кола суспільних відносин виступає лише частиною механізму адміністративно-правового регулювання, в контексті визначення правових засад оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, визначення сутності таких норм та актів, що їх утворюють, у повній мірі висвітлить місце адміністративно-правового регулювання досліджуваної процедури.

Варто відмітити те, що адміністративно-правове регулювання відповідної сфери суспільних відносин, у тому числі процесу оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, здійснюється за допомогою видання уповноваженими суб’єктами адміністративних актів або як, позначають деякі вчені - актів управління. При цьому в представленому науковому дослідженні використовується саме категорія “адміністративний акт”, оскільки, на нашу думку, вона найбільш повно розкриває сутність таких актів. Зокрема, слід повністю підтримати позицію В. Б. Пчеліна, який під час дослідження сутності й особливостей процедури перегляду адміністративних актів органів внутрішніх справ України, дійшов висновку стосовно того, що термін “адміністративний акт” є найбільш вдалим, тому що, по-перше, в його назві є пряма вказівка на те, що він діє саме на основі норм адміністративного права, тобто від імені публічної влади, а не від інших органів управління (наприклад, органи управління, що діють у приватному або релігійному секторі на основі корпоративних норм). По-друге, дана назва є більш універсальною та широко використовується в адміністративно - правовій доктрині зарубіжних країн, а значить є більш зручною для порівняння міжнародного досвіду [161, с. 11]. Зазначимо, що в науково- правових колах сутність адміністративного акту прийнято розкривати як підзаконне, офіційне рішення, прийняте суб’єктом державного управління в односторонньому владному порядку, в межах своєї компетенції, з дотриманням визначеної процедури та форми, яке спричиняє юридичні наслідки [7, с. 313]. Таким чином, аналіз вищенаведених позицій надав змогу дійти висновку стосовно того, що під адміністративно-правовим регулюванням оскарження, рішень, дій і бездіяльності державного виконавця слід розуміти оснований на приписах норм адміністративного права процес регулюючого впливу на зазначену сферу суспільних відносин, що здійснюється компетентними суб’єктами шляхом видання адміністративних актів. Визначимо конкретні адміністративні акти, за допомогою видання яких здійснюється адміністративно-правове регулювання оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця. При цьому, з метою полегшення сприйняття вищенаведених актів, розглянемо їх з урахуванням такого критерію їх класифікації, як суб’єкт їх видання.

Так, одним із провідних суб’єктів, що здійснює адміністративно- правове регулювання відповідних суспільних відносин, в тому числі досліджуваних, виступає Президент України. Як встановлено в ч. 2 ст. 106 Конституції України, Президент України на основі й на виконання Конституції та законів України видає укази й розпорядження, які є обов’язковими для виконання на території України [83]. Більш детально процедура видання Президентом України вищенаведених адміністративних актів визначена в Положенні “Про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України”, що затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006, що визначає вимоги щодо порядку підготовки та внесення на розгляд глави держави проектів актів Президента України - указів і розпоряджень. Відповідно до п. 4 вищенаведеного нормативно-правового акту, розпорядженнями Президента України оформляються прийняті Президентом України на основі та на виконання Конституції та законів України рішення про: надання доручень, рекомендацій щодо здійснення заходів, розгляду, вирішення питань рішення про підтримку Президентом України культурно-мистецьких та інших заходів; проведення переговорів, підписання міжнародних договорів України, надання повноважень на ведення переговорів, на підписання міжнародних договорів України, відповідних директив делегації чи представникові України; оперативні, організаційні та кадрові питання; призначення на посади та звільнення з посад помічників, референтів Президента України; внесення змін до розпоряджень Президента України, визнання такими, що втратили чинність, розпоряджень Президента України; винесення на обговорення громадськості проектів законів, які передбачаються для внесення Президентом України на розгляд Верховної Ради України, проектів актів Президента України [147]. Як слідує з аналізу вищенаведеного переліку питань, що вирішуються за допомогою видання розпоряджень Президентом України, такі акти є адміністративними актами індивідуального характеру. Як зазначає Р. М. Тучак у своєму дослідженні, присвяченому визначенню особливостей адміністративно-правових засад боротьби з корупцією, в індивідуальних актах містяться приписи щодо персонально визначеного суб’єкту й вони мають на меті реалізацію диспозицій або санкцій правових норм [202, с. 92-93]. При цьому авторський колектив підручника “Адміністративне право України. Загальна частина. Академічний курс” зазначає, що індивідуальні адміністративні акти мають правозастосовний (правовиконавчий) характер. Це юридичний акт, який

розв’язує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата (тобто має індивідуальний характер), має державно-владний характер, застосовується уповноваженими суб’єктами публічного управління у встановленому односторонньому порядку [77], спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом [7, с. 315]. У науково-правових колах такі акти прийнято ще називати актами ненормативного характеру [161, с. 27; 164, с. 138]. У контексті

вищенаведеного, зазначимо, що Конституційний Суд України в своєму рішенні “у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 2 пункту 3 розділу IV Закону України „Про Конституційний Суд України”” від 23 червня 1997 року № 2-зп роз’яснив, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію [170]. Отже, з урахуванням того, що розпорядження Президента України як акти індивідуального (ненормативного) характеру не містять у своєму складі нових норм права, не можуть встановлювати правила поведінки в сфері оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, а стосуються лише персоніфікованого адресата й мають, як правило одноразову дію, визначення їх сутності в контексті досліджуваного питання інтересу для нас не представляє.

Укази Президента України також можуть мати індивідуальний характер, однак, як правило, містять у своєму складі норми права й спрямовані на нормативне врегулювання цілого кола суспільних відносин. Так, з аналізу п. 3 Положення “Про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України” слідує, що за допомогою видання указів, Президент України на основі та на виконання Конституції та законів України оформляє наступну категорію рішень, що можуть мати відношення й до досліджуваної процедури: зупинення дії актів Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; скасування актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішень голів місцевих державних адміністрацій; призначення на посади та звільнення з посад суддів Конституційного Суду України; утворення, ліквідацію судів, визначення кількості суддів у судах; прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, надання притулку в Україні; внесення змін до указів Президента України, визнання такими, що втратили чинність, указів Президента України [147]; тощо. Отже, саме за допомогою видання указів Президентом України здійснюється адміністративно правове регулювання оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця. В якості прикладу застосування вищенаведених актів у досліджуваній сфері, наведемо наступні з них: Укази Президента України “Питання мережі місцевих загальних та апеляційних судів” від 20 травня 2011 року [117], “Питання мережі господарських судів України” від 12 серпня 2010 року № 811/2011 [116], “Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі” від 16 листопада 2004 року № 1417/2004 [158], якими було визначено мережу судів, що містяться в назві даних нормативно-правових актів; Указ Президента України від 25 січня 2012 року № 33/2012, яким було затверджено Порядок проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов’язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування [149]; Указ Президента України від 6 квітня 2011 року № 380/2011, яким було затверджено Порядок складання присяги судді особою, вперше призначеною на посаду професійного судді [150]; Указ Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015, яким було затверджено Стратегію розвитку “України - 2020”, положення якої визначили, що метою судової реформи є реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів задля практичної реалізації принципів верховенства права та забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд справ незалежним та неупередженим судом [154]; Указ Президента України від 20 травня 2015 року № 276/2015, яким було затверджено Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки, яка встановила пріоритети реформування судової влади - системи судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів як на рівні конституційних змін, так і на рівні впровадження першочергових невідкладних заходів, які забезпечать необхідні позитивні зрушення в функціонуванні відповідних правових інститутів [153]. Отже, наведені вище позиції свідчать про те, що на рівні указів Президента України здійснюється адміністративно-правове регулювання й визначаються правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця.

Окрім Президента України, адміністративно-правове регулювання оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця здійснюється за допомогою видання адміністративних актів таким вищим органом влади, як Кабінет Міністрів України. Зазначимо, що організацію, повноваження та порядок діяльності вищенаведеного органу влади визначено на рівні Закону України “Про Кабінет Міністрів України” від 27 лютого 2014 року. Як встановлено в ст. 49 вищенаведеного нормативно-правового акту, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов’язкові для виконання акти - постанови та розпорядження. При цьому акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються в формі постанов Кабінету Міністрів України. У свою чергу, акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються в формі розпоряджень Кабінету Міністрів України [143]. Як слідує з аналізу положень вищенаведеного нормативно-правового акту, розпорядження Кабінету Міністрів України, так само, як і розпорядження Президента України, є адміністративними актами індивідуальної дії, а значить з їх допомогою не можуть встановлюватися правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця.

Говорячи про такі акти Кабінету Міністрів України, як постанови, наведемо позицію О. О. Томкіна, який у своєму дослідженні, присвяченому визначенню теоретичних засад видання та реалізації актів Кабінету Міністрів України, звертає увагу на те, що постанова Кабінету Міністрів України - це нормативний акт, який приймається на основі та на виконання Конституції й законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України колегіальним шляхом у межах повноважень уряду [82, с. 52; 200, с. 22]. Окрім цього авторський колектив монографії “Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики” наголошує на тому, що постанови Кабінету Міністрів - це нормативно-правові акти, які видаються з найважливіших і загальних питань державного управління, в межах їх компетенції, колегіально урядом і публікуються за підписом прем’єр-міністра України [54, с. 120]. Серед адміністративно-правових актів Кабінету, за допомогою яких здійснюється адміністративно-правове регулювання й визначаються правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, в якості прикладу назвемо наступні: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 січня 2011 року № 5, якою затверджено Положення “Про Єдину базу даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб’єктів владних повноважень”, що визначило порядок формування, ведення та надання доступу судам до Єдиної бази даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб’єктів владних повноважень [140]; Постанова Кабінету Міністрів України від 25 січня 2006 року № 25, якою було затверджено Порядок визначення друкованого засобу масової інформації, у якому розміщуються оголошення про виклик до суду відповідача, третіх осіб, свідків, місце фактичного проживання (перебування) яких невідоме, повістки про виклик підозрюваного, обвинуваченого та інформація про процесуальні документи [148]; Постанова Кабінету Міністрів України “Про граничні розміри компенсації витрат, пов’язаних з розглядом цивільних та адміністративних справ, і порядок їх компенсації за рахунок держави” від 27 квітня 2006 року № 590, положення якої, як слідує з її назви, визначили розміри компенсації судових витрат [131]; Постанова Кабінету Міністрів України від 7 березня 2007 року № 408, якою було затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення платежів, пов’язаних з виконанням рішень закордонних юрисдикційних органів, прийнятих за наслідками розгляду справ проти України [142]; тощо. Отже, зазначені вище позиції свідчать про те, що за допомогою видання постанов Кабінету Міністрів України вирішується велика кількість питань, пов’язаних із оскарженням рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, здійснюється адміністративно -правове регулювання даної сфери суспільних відносин.

Наступний рівень адміністративно-правового регулювання оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця представлений адміністративними актами, що видають центральні органи виконавчої влади. Адміністративні акти, які видають вищенаведені органи влади, мають, як і акти зазначених раніше вищих органів державної влади, підзаконний характер, однак повинні бути видані на основі й на виконання останніх. Організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України визначено на рівні Закону України “Про центральні органи виконавчої влади” від 17 березня 2011 року. Як слідує з аналізу положень вищенаведеного нормативно-правового акту, система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. При цьому до складу зазначеної вище системи входять міністерства й інші центральні органи виконавчої влади, які, в свою чергу, створюються як агентства, інспекції та служби. У межах своїх повноважень, на основі й на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України центральні органи виконавчої влади видають такі адміністративні акти, як накази [159]. У рамках представленого наукового дослідження, серед наказів центральних органів виконавчої влади, за допомогою яких здійснюється адміністративно - правове регулювання оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, в якості прикладу доречно назвати наступні: наказ Міністерства юстиції України від 23 вересня 2013 року № 1989/5, яким було затверджено Порядок взаємодії Державної виконавчої служби України та Секретаріату Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини під час забезпечення представництва України в Європейському суді з прав людини та виконання рішень Європейського суду з прав людини [141]; наказ Міністерства юстиції України від 12 грудня 2011 року № 3505/5, яким було затверджено Інструкцію про особливості здійснення судово-експертної діяльності атестованими судовими експертами, що не працюють у державних спеціалізованих експертних установах [138]; наказ Міністерства юстиції України від 8 жовтня 1998 року № 53/5, яким було затверджено Інструкцію про призначення та проведення судових експертиз і експертних досліджень та Науково-методичні рекомендації з питань підготовки та призначення судових експертиз та експертних досліджень [139]; наказ Міністерства юстиції України від 2 квітня 2012 року № 512/5, яким було затверджено Інструкцію з організації примусового виконання рішень [137]; тощо. Отже, серед адміністративних актів центральних органів виконавчої влади, за допомогою яких здійснюється адміністративно-правове регулювання оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, провідне місце посідають накази Міністерства юстиції України.

Таким чином, під правовими засадами оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця слід розуміти сукупність нормативно- правових актів, що видані компетентними суб’єктами державної влади, які в своєму складі містять норми, направлені на здійснення регулюючого впливу шляхом виникнення, розвитку, зміни, припинення правовідносин у зазначеній сфері суспільного життя. Окремо взяті нормативно-правові акти, що визначають правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, здійснюють регулювання даних правовідносин із

урахуванням їх юридичної сили й ієрархічних зв’язків. За даним критерієм вищенаведені нормативно-правові акти розташовані в наступному порядку: Конституція України; міжнародні договори України; кодифіковане законодавство; закони України. При цьому окреме місце серед інших нормативно-правових актів посідають адміністративні акти нормативного характеру, за допомогою яких здійснюється адміністративно-правове регулювання оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця. При цьому під адміністративно-правовим регулюванням оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця слід розуміти заснований на приписах норм адміністративного права процес регулюючого впливу на зазначену сферу суспільних відносин, що здійснюється компетентними суб’єктами шляхом видання адміністративних актів. Аналіз адміністративних актів, за допомогою яких здійснюється адміністративно-правове

регулювання оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця, доречно проводити з урахуванням такого критерію класифікації наведених актів, як суб’єкт їх видання. За даним критерієм нами названі: адміністративні акти Президента України; адміністративні акти Кабінету Міністрів України; адміністративні акти центральних органів виконавчої влади, провідне місце серед яких посідають накази Міністерства юстиції України.