<<
>>

Генеза розвитку адміністративно-правового регулювання діяльності державних підприємств

Аналіз історичних аспектів будь-якої сфери людської життєдіяльності має на меті не лише теоретичне ознайомлення із виникненням і розвитком певного явища у суспільстві, але й набуває важливого практичного значення.

Насамперед стає можливим перейняття позитивного досвіду, недопущення суттєвих прорахунків попередників тощо. Ось чому, звернемося до аналізу історичної періодизації правового адміністрування щодо державних підприємств, що допоможе нам: визначити етапи становлення державної форми власності на теренах України; узагальнити хронологію адміністративно-правового регулювання державних підприємств; встановити детермінанти публічного управління державними підприємствами.

Із самого започаткування державності постало питання її економічного підґрунтя, оскільки для фізіологічного існування, духовного розвитку, захисту тощо людям завжди були потрібні матеріальні ресурси. Тому, правителі різних епох намагалися виробити, зберегти та накопити «економічні гарантії» належного функціонування державної влади. Проте, технічна відсталість будь-якого виробництва Східної Європи XIII-XVI ст. не давала можливості розвитку економіки навіть на мінімальному рівні.

На рахунок цього В.М. Ковнір зазначав, що в той час майже єдиним джерелом благополуччя населення були землеробство та скотарство, які цілком їх задовольняли. «Ні промисловості в широкому значені цього слова, виробляючої товари для маси споживачів, ні торгівлі для обміну продуктами із різних місць майже не було». Деінде відбувалося зародження різних промислів, але скрізь вони мали кустарний спосіб і тільки у виняткових випадках вироблявся надлишок для торгівлі [1, с.88].

Тому, виникнення державного підприємництва, на думку Р. Барра, було зумовлено такими чотирма групами причин. Перша із них - історичні й випадкові причини, за яких державне підприємство розвилося під впливом ідей меркантилізму; в результаті експропріації за особливих умов; для розвитку економіки.

Другі причини - фінансові причини, тобто, держава, створюючи державні монополії, намагається забезпечити себе стабільними джерелами доходів.

До третьої групи причин автор відносить технічні причини, за яких з розвитком окремих галузей народного господарства, прикладом, енергетика, транспорт, водопостачання, держава має їх монополізувати для життєзабезпечення населення. А в окремих випадках, наприклад, атомна енергетика, відповідальність за її використання може взяти на себе лише держава. Доктринальні причини є четвертою групою детермінант, коли державні підприємства виникають в результаті соціальних та економічних реформ [2, с.376-377].

Інститут державного підприємництва на території Російської імперії з’явився в XVII ст., коли в рамках казенного підприємництва держава сама виступала як найбільший торговий і промисловий підприємець, володіючи третиною земель та двома третинами лісів [3, с.145]. Економічний розвиток відбувався за «...подальшого росту феодального землеволодіння, товарно - грошових відносин, появи мануфактурного виробництва.. як наслідок цього посилення внутрішньоекономічних зв’язків» [4, с.48].

У Росії було створено декілька великих торгових центрів, господарями яких були купці. Але торгівля була суттєво обмежена із-за відсутності виходу до морів, а міждержавні перевезення захопили голландці, англійці та ін. Тому, у 1667 році було прийнято торговий статут (Новоторговий статут від 22.04.1667), в якому встановлювалася заборона іноземцям вести роздрібну торгівлю на території Росії [5, с.105]. Всі ці та інші державні питання вирішувалися основним владним органом - Боярською Думою разом із царем [4, с.49].

Таким чином, державне підприємництво виникло у період формування капіталізму, на етапі початкового нагромадження капіталу. Воно не тільки компенсувало анемічність приватної ініціативи, але й створювало необхідну ринкову інфраструктуру, прискорюючи комерціалізацію господарського життя. Зі збільшенням частки приватного капіталу відпадає потреба у державній присутності в ряді економічних сфер, зменшується кількість об’єктів державної власності [6, с.156].

У подальшому важливим етапом розвитку правової системи російської держави стало прийняття Соборного Уложення (1649) [7]. Цей нормативний акт вивів соціально-економічне життя держави на новий рівень, закріпивши ряд правовідносин у законодавчому полі. Зокрема, з аналізу дефініції, що міститься в ст.1 Глави VI можна зробити висновок, що владою підтримувалося не тільки внутрішньодержавний «товарный промысел» (товарообмін, товарне виробництво), але й міжнародні зв’язки. Крім того, документ зобов’язував підприємців перед від’їздом закордон по справах, отримувати «проезжие грамоты» (аналог сучасного закордонного паспорта та візи).

Проте, Соборне Уложення принесло з собою також суттєвий негатив - офіційне закріпачення селянства, що пагубно відбилося на економічній сфері держави, так-як підневільна праця та не зацікавленість у її результатах не могло принести необхідних виробничих наслідків.

Споглядаючи на історичний розвиток господарювання у період кінця XVII - початку XVIII ст., здається, що цей час ознаменувався тотальною мілітаризацією та нехтуванням суспільних потреб. Значні економічні ресурси витрачалися лише на утримання російського царя та будівництво так званих «залізних» казенних заводів. Тобто постійно перебуваючи в стані війни, Петро I намагався умножити свої військові сили шляхом побудови заводів цілком направлених на виготовлення пушок, ядер і т.п.; металургійних і гірничодобувних заводів. Крім того, у зв’язку зі збільшенням кількості солдат і флоту почали зводитись текстильні, парусні фабрики та суконні мануфактури. В той же час, на такій великій кількості підприємств майже не було кваліфікованих працівників, а їх роль виконували кріпосні селяни, які з 1736 року після видачі імператорського указу, були довічно закріплені за казенними підприємствами [8, с.49-54].

Більше того, основною ідеєю правління Петра І було проникнення в цивільну сферу військових принципів. В 1716 році був прийнятий головний військовий закон - Військовий статут, який за вказівкою імператора став основою всього законодавства країни.

Це означало в тому числі, що всі державні підприємства, навіть цивільного призначення, регулювалися зазначеним актом, здійснювали виробництво в постійному, штучно установленому воєнному положенні. Службовці підприємств за порушення дисципліни, вчинення посадових правопорушень несли відповідальність на рівні з військовими офіцерами. Зачасти це означало смертну кару [5, с.110-111].

Після закінчення правління Петра І фактична відсутність цивільного життя суспільства не змінилася, оскільки постійні війни Росії (російсько - турецька (1735-1739), російсько-шведська (1741-1743), семирічна війна з Англією та Пруссією (1757-1763) змушували всі державні ресурси використовувати тільки на військові дії.

Дещо змінилася ситуація з приходом на престол імператриці Катерини ІІ (1762). Цей період, в першу чергу, ознаменувався повним знищенням українства, оскільки припинялося існування Гетьманщини (1764) та зруйновано Запорізьку Січ (1775). У той же час, було продовжено курс на розвиток приватної промисловості, товарно-грошових відносин і відносне пом’якшення попереднього законодавства. Серед цих нормативно-правових актів були й такі, які в певній мірі стосувалися державних підприємств (рос. Именные указы «О недозволении фабриканам и заводчикам покупать деревень с землями» от 08.08.1762, «Об устройстве Экспедиции о государственных доходах» от 24.10.1780, «О правилах для заграничной торговли» от 08.05.1780; Указ Правительствующего Сената «О недозволении казенным крестьянам покупать помещичьих крепостных людей без земли или с малыми участками», ноябрь 1789 г.; Манифесты «О работах, каковые крестьяне, приписные к казенным и частным заводам, исправлять обязаны» от 21.05.1779, «Об учреждении при Государственном Заемном банке Страховой экспедиции для приема в оной каменных домов, заводов и фабрик» от 23.12.1786) [9].

Аналіз періоду кінця XVTTT - 60-х років ХІХ ст. доводить, що Російська імперія міцно стала на ринкові рейки європейського зразка. Тут слід підкреслити, що «розвиток промислового виробництва в значній мірі був пов’язаний з ростом числа казенних і приватних мануфактур і швидким збільшенням числа зайнятих на них робочих».

Найбільшого значення та уваги держави набули мануфактури з обробки шкіри, деревообробні фабрики, текстильна промисловість, риболовство та ін. Якщо в обробній промисловості у 1799 році було залучено 83 тис. працівників, то в 1860 -му - вже 565 тис. В гірничодобувній промисловості нараховувалося 250 тис. робочих [8, с.393-395].

Значних обертів державна промисловість набрала після реформ 60-х років XTX ст. Олександра TT, в першу чергу, за рахунок відміни кріпосного права (рос. «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 г.). На нашу думку, пов’язано це з тим, що населення, набувши статусу вільних людей було відкріплене від казенних підприємств й почало працювати як найомні працівники. Тому, значно виросла продуктивність праці, а підвищення соціального добробуту змусило державу щодо подальшого розвитку легкої промисловості та виробництва продукції в необхідних об’ємах для внутрішнього ринку.

Не менше значення мала й фінансова реформа Олександра TT, яка запровадила функціонування Державного банку та створила Міністерство фінансів. Цей орган відіграв важливу роль для державних підприємств, так- як набував повноважень єдиного розпорядника бюджетних коштів і спільно з Державною Радою здійснював їх адміністративно-правове регулювання. У той же час, уніфікація державного контролю за державним підприємництвом не означала зрощення службової та економічної сфер. Так, указом імператора (рос. «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях» (1884) чиновникам І-ІІІ класів заборонялося бути членами правлінь підприємств, компаній і т.п. [4, с. 193-196].

Закономірним явищем кінця ХІХ ст. стало оптимізація правових основ статусу державних підприємств, а також його науково-теоретичних розгляд. Так, у томі Х Зводу законів Російської імперії [10] було зроблено першу спробу поділу юридичних осіб на державні, приватні та комунальні (ч.1 ст.698).

Але зауважимо, що саме визначення «юридична особа» ще відсутнє, а використовується таке словосполучення: «всі інші права на майно, по різниці самого майна і в межах, законом визначених можуть набувати...» й далі йде перелік таких осіб, серед яких можна прослідкувати такі сучасні форми власності: державна власність (членів імператорського дому, казни, навчальних і наукових закладів, державних установ, підприємств та ін.); комунальна власність (міст, міських і дворянських об’єднань та ін.); приватна власність (приватних осіб, кредитних установ та ін.).

Розглянуту нами проблему, розвивав в тому числі Г.Ф. Шершеневич, який проаналізувавши тогочасне законодавство, звернув увагу на те, що окремі характеристики юридичної особи були розпорошені по багатьох нормативно-правових актах. Самий же термін «юридична особа» з’явився лише в «Положенні про державний промисловий податок» (1899). Крім того, автор зауважив на тому, що юридичні особи можуть бути поділені на такі два види, в залежності від форми власності: 1) публічні юридичні особи, які створюються не зважаючи на волю громадян. Вони фінансуючись з казни, представляють господарські інтереси держави. Особливістю таких субстанцій є те, що вони хоча й регулюються різними владними органами, але залишаються унітарними. По цій причині спори між відомствами вирішуються не в судовому, а в адміністративному порядку; 2) приватні юридичні особи створюються на основі приватноправового договору між утворюючими її суб’єктами [11, с.91-92].

Як відомо, перші два десятиліття ХХ ст. ознаменувалися масовими народними заворушеннями, що з початку ослабили, а потім і знищили монарший устрій російської держави у жовтні 1917 року. Крім того, в той час відбулися Перша світова та громадянська війни. Все це призвело до злому соціально-економічного та політичного життя, а до влади прийшли більшовики, які почали відбудовувати країну на ленінсько -марксиський лад.

Проте, не зважаючи на комуністичну ідею та тотальну неприйнятність всього буржуазного, нова влада розуміла, що без підйому економіки вона не має майбутнього. Більшовики почали репресивні заходи щодо селянства з метою примусового вилучення продовольства; націоналізацію банків, підприємств і т.п. Таким чином, було введено так звану політику «воєнного комунізму». Крім того, були направлені зусилля на розвиток державних підприємств.

Основним регулюючим документом тоді став Декрет Ради Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки від 04.03.1919 «Про фінансування державних підприємств» [12]. Він містив в собі жорсткі адміністративні правила функціонування державних підприємств і встановлював, що останні мають діяти лише згідно державного плану, тобто їм чітко встановлювалися кількісні та якісні показники виробництва, а також час виконання плану. Одержані прибутки (товари) без виключення направлялися в казну. На додаток до цього, прийнятий Декрет від 04.03.1919 «Про ліквідацію обов’язків державних підприємств» [13] анулював всю попередню заборгованість державних підприємств.

На початку 20-х р. ХХ ст. виникла нагальна потреба у відмові від політики «воєнного комунізму» та повернення до мирних товарно-грошових відносин. Адже радянська економіка понесла значні втрати: утрачено понад четверті національних багатств; валовий об’єм виробництва підприємств зменшився в сім разів; запаси матеріалів і сировини були вичерпані майже стовідсотково; у порівняні з 1913 р. валове виробництво важкої промисловості скоротилося на 13%, легкої - на 44%; в 1920 р. об’єм транспортних перевезень склав лише 20% від довоєнного; товарність сільського господарства скоротилася в 2,5% рази; суттєво скоротилися посівні площі, врожайність, валові збори зернових; зменшилося виробництво товарів тваринництва [5, с.311].

Усе це призвело до тяжких умов життя громадян, переважно селянства, та закономірно почало викликати суспільний гнів. Але не зважаючи на це, ідеологи воєнно-комуністичних методів управління неодноразово відкидали пропозиції (М.З. Лур’є, Л.Д. Троцького та ін.) щодо необхідності заміни продовольчої розкладки продовольчим податком, які вносилися ще з січня 1920 р. На рахунок цього відомий суспільний активіст Л.Б. Красін на одному з пленумів Центрального Комітету напередодні X з’їзду Комуністичної партії наголосив: «... якщо ви не хочете, щоб маси...вчинили з вами таке ж, як з царською челяддю, відкиньте необгрунтовані мріяння і поверніться обличчям до економічних законів». Підсилило такі заклики широкий селянський рух, який знову набирав обертів справжньої революції. А тому, лише реальна загроза втрати влади змусила більшовицьке керівництво усвідомити необхідність повороту в політиці [14, с.379-380] та запровадити нову економічну політику (далі - НЕП).

Основною метою НЕПу стало нарощування економічного потенціалу та налагодження соціальної сфери в державі у спосіб галопуючого відновлення важкої промисловості, розвитку торгівлі й укріплення товарно-грошових відносин. У той же час, тогочасним політичним керівництвом відкидалася ідея укорінення НЕПу, а вона розглядалася лише як тимчасовий соціально - економічний стабілізуючий механізм на шляху до подальшої тотальної індустріалізації країни [15, Т.30, с.65].

Із врахуванням зазначених чинників, доречною видається думка О.Д. Бойка, що поява НЕПу як нової моделі господарювання була зумовлена низкою об’єктивних причин: закінчення бойових дій, перехід до мирного будівництва, початок відбудови господарства вимагали зміни акцентів у економіці; кризовий стан економіки, що мав тенденцію до посилення негативних явищ, стимулював відхід від воєннокомуністичної доктрини; невдоволення селянства продрозкладкою, що періодично виливалось у збройні виступи проти існуючої влади, зумовлювало зміну співвідношення класових сил у суспільстві і диктувало необхідність нового підходу до відносин міста і села; спад світового революційного руху вичерпав надії на швидке здійснення світової революції і матеріально-технічну допомогу західного пролетаріату, що змусило більшовицький режим дотримуватися гнучкішої лінії в ставленні до селянства [14, с.380].

Задля виконання вищевказаних задач було частково спрощено фіскальний тягар - скасовано продовольчу розкладку із введенням продовольчого податку [15, Т.30, с.65]. Крім того, для активізації товарообігу було підвищено рівень промислового виробництва товарів різних груп. Звертає на себе увагу, що ці виробничі потужності переважно були приватної форми власності. Так, згідно Декрету Ради Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки від 17.05.1921 «Про керівні настанови органам влади відносно кустарної та дрібної промисловості та кустарної сільськогосподарської кооперації» [16] органи державної влади зобов’язувалися сприяти розвитку кустарного та дрібного підприємництва як у формі приватних підприємств, так і в кооперативній формі, а також розвивати сільськогосподарську кооперацію. В тому числі наголошувалося, що суб’єкти владних повноважень мають лише регулювати ці сфери виробництва, не вчиняючи жодного впливу на товарообіг чи порушувати трудове законодавство. Виключення становили лише товари, що вироблялися із державних матеріалів і сировини на особливих договірних умовах.

Але й державні інтереси у вказаному нормативному акті не обмежувалися. Так, акцентуація відбувається на тому, що з розвитком приватного виробництва «...ні в якому випадку не має відбуватися ослаблення державних підприємств робочою силою, паливом, обладнанням, продовольством та іншими необхідними їх матеріалами» [16].

У короткий термін було прийнято наступний Декрет Ради Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки від 07.06.1921 «Про кустарну та дрібну промисловість» [17], згідно якого роз’яснювалося, що кожен 18-річний громадянин може займатися кустарним виробництвом і створювати не більше одного підприємства. Дрібно- промисловими визнаються підприємства, на яких працює від 10 до 20 осіб. Крім того, державою гарантувалося, що підприємство та продукти виробництва не будуть націоналізовуватися.

Втім, не лише дозволялося створювати власні підприємства, але й орендувати державні дрібні та середні підприємства. У Декреті Ради Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки від 05.06.1921 «Щодо порядку здачі в оренду підприємств, підвідомчих Вищій Раді Народного Господарства» [18] зазначалося, що кооперативам, товариським та ін. об’єднанням, а також окремим громадянам надається право орендувати промислові державні підприємства з метою їх експлуатації. В Україні 1921 р. в оренду було здано 5200 таких підприємств, тобто майже половину наявного державного фонду [14, с.381-382].

За таких специфічних умов господарювання, адміністративно-правове регулювання діяльності державних підприємств зводилося до такого: за рівних умов право оренди надавалося кооперативам; працівники державних установ та організацій лише за виключних обставин мали право на оренду; договір оренди розривався лише за рішенням суду; за цивільного чи кримінального розгляду щодо об’єкта оренди орендар був зобов’язаний

зберігати державну власність до вирішення справи по суті; орендарі мали право приймати замовлення від приватних осіб, а вироблені товари могли реалізовуватися у вільному обігу; держава не брала на себе жодних зобов’язань щодо матеріально-сировинного, трудового чи іншого

забезпечення підприємств на час оренди [18].

Звичайно, такий швидкий перехід до товарно-грошових відносин потребував значного масиву готівкових коштів, на які в той час діяли обмеження. Тому, Декрет Ради Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки від 30.06.1921 «Про відміну обмежень грошового обігу та заходи до розвитку вкладних і перевідних операцій» [19] зняв усі обмеження щодо кількості грошових знаків, які можуть бути у громадян і прописав гарантування недоторканості індивідуальних вкладів. Ці правила поширювалися й на державні підприємства.

Зазначені демократичні проблиски влади більшовиків мали більш декларативний характер, ніж практичний. Наприклад, з аналізу Декрету Всеросійського Центрального Виконавчого Комітету Ради від 25.08.1921 «Про заборону розірвання договорів оренди державних підприємств» [20] можливо зробити висновок, що органи державної влади, їх посадові та службові особи знехтували вказівками відносно не втручання в приватні товарно-грошові правовідносини населення, а також безпідставно в односторонньому порядку розривали договори оренди державних підприємств. На підставі чого Рада Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки знову наголосила на додержані положень Декрету Ради Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки від 05.06.1921 «Щодо порядку здачі в оренду підприємств, підвідомчих Вищій Раді Народного Господарства».

Переведення державних підприємств на ринкові рейки вимагало не лише тимчасового зняття з державного постачання в рамках оренди, але й приведення їх внутрішніх і зовнішніх розрахунків у цивільне русло. Тобто

такі положення мали сприяти перенаправленню фінансових ресурсів від адміністративно-командного регулювання до адміністрування

загальноприйнятими економічними законами та правилами. Щодо цього наказ Ради Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки від 09.08.1921 «Про проведення в життя начал нової економічної політики» [21] закріпив вимогу запровадження господарських розрахунків на об’єктах державної власності. Також органам виконавчої влади пропонувалося переглянути мережу державних підприємств і скороти деякі з них, виходячи з наявної казенної власності.

У межах виконання останнього документу та для підвищення матеріально-технічного рівня виробництва, було прийнято Постанову Ради Праці та Оборони від 12.08.1921 «Основні положення заходів по відновленню великої промисловості та підняттю і розвитку виробництва» [22], де зазначалося, що найбільш великі, технічно обладнані, доцільно організовані та відповідно територіально розташовані державні підприємства можуть між собою об’єднуватися.

Слід зауважити й на тому, що для державних підприємств було спрощено порядок кошторисного фінансування. Крім цього, в Декреті Ради Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки від 16.08.1921 «Про розширення прав державних підприємств в області фінансування та розпорядженні матеріальними ресурсами» [23] зазначалося, що кошторис підприємства передбачатися на рік і складатися з доходної та розхідної частин (ч.4). Декрет також чітко визначив процедуру затвердження та виконання кошторису, а також матеріального забезпечення державних підприємств.

У серпні-вересні 1921 року було прийнято ще ряд нормативних актів, що розширювали маневри з державними підприємствами та встановлювався курс на відмову від примусового залучення робочої сили та перехід до добровільного найму. А на початок 1922 року почав активно працювати Державний банк; створено товарні біржі; розширено сільськогосподарську, споживчу, кредитну та ін. кооперації. У результаті таких заходів до середини 20-х р. ХХ ст. 18% підприємств були кооперативними. Активно залучався іноземний капітал та дозволялася оренда державних підприємств іноземними підприємцями [5, с.314-315].

Вбачаючи в подальшому розвитку товарно-грошових правовідносин певний перехід до принципів капіталістичного ринку, радянські суб’єкти владних повноважень почали побоюватися плавного перетікання продуктів виробництва до приватних рук з подальшою спекуляції ними. А тому, прийнявши Декрет Ради Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки від 27.10.1921 «Про вільну реалізацію продукції підприємств, знятих з державного забезпечення», було встановлено такі правила відпуску продукції державних підприємств [24]:

1) продукція державних підприємств поступає в загальнодержавний

фонд;

2) усі державні підприємства і установи, окрім підприємств, знятих з усіх видів державного постачання, в межах своїх кошторисів, мають право витрачати продукцію свого виробництва за ринковими цінами, в межах норм, встановлених для кожної галузі промисловості;

3) підприємства, зняті з усіх видів державного постачання, мають право для оплати праці робітників і службовців, для заготівлі сировини, палива та інших витрат реалізувати свою продукцію за ринковими цінами;

4) у разі надання державою грошових коштів, сировини, палива і т.п. підприємствам, знятим з усіх видів державного постачання, вони зобов’язані відшкодовувати відпущене відповідною кількістю виробів свого виробництва за особливим договором;

5) усі підприємства, не виключаючи знятих з усіх видів державного постачання, при реалізації своєї продукції або своїх товарних фондів зобов’язані задовольнити заявки набувачів з дотриманням нижченаведеної черги: державні установи; кооперативні органи; приватні організації й особи.

22 травня 1922 року було прийнято Декрет «Про основні приватні майнові права, що визнаються охоронювані її законами та захищені судами Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки. Він у цілях встановлення точних взаємовідносин державних органів з об’єднаннями і приватними особами, які беруть участь в розвитку продуктивних сил країни, а також витікаючих звідси правових гарантій» встановив: право всіх правоздатних громадян на організацію промислових і торгових підприємств; необмежене та в рамках закону використання своєї приватної власності; можливість судового захисту своїх прав, свобод і законних інтересів у судовому порядку. Крім того, в цьому нормативному акті радянської владою державне підприємство визначалося як юридична особа.

З першого січня 1923 року почав діяти Цивільний кодекс Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки [25], який в певній мірі ознаменував перехід цивільних правовідносин в стабільну законодавчу площину, а не врегулювання їх лише перехідними підзаконними нормативно - правовими актами. Ст.19 цього кодексу визначила, що державні підприємства та їх об’єднання, переведені господарський розрахунок і не фінансовані з бюджету, виступають в цивільному обороті як самостійні та не зв’язані з казною юридичні особи. За заборгованість державне підприємство відповідає лише своїм майном, що перебуває у вільному розпорядженні, тобто не вилучене із вільного обороту. Майно, вилучене із цивільного обороту, може бути об’єктом цивільного права лише окремих випадках, що визначені законодавством (ст.20). У свою чергу, земля належить державі та не може бути предметом приватного обороту. Володіння землі дозволяється лише на праві користування (ст. 21).

У квітні 1923 року прийнято резолюцію відносно промисловості, визначивши принципи і форми державного керівництва промисловістю і методи господарської діяльності державних підприємств. Було проголошено, що більша частина державної промисловості організовується у вигляді трестів, тобто об’єднань, що користуються широкою господарською автономією, вільно виступаючих на ринку як мінові господарства. А основна мета діяльності трестів - отримання прибутків у цілях державного накопичення [26, с. 8-9].

Розширене визначення тресту було закріплено в Декреті Всеросійського Центрального Виконавчого Комітету Ради, Ради Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки від 10.04.1923 «Про державні промислові підприємства, діючих на основі комерційного розрахунку (трестах)» [27]. Так, державний трест - це державне промислове підприємство, що діє у відповідності до свого статуту на основі комерційного розрахунку з метою отримання прибутку. Також в аналізованому нормативному акті законодавець звернув увагу на такі особливості функціонування трестів: держава не відповідає за борги тресту; трест має складатися із декількох підприємств; жодна держава установа чи підприємство не може отримати від тресту його майно; трест управляє своїм державним майном на основі цивільного законодавства; майно тресту вилучається в такому ж порядку, як і у приватних осіб; на трести покладається загальнодержавний фіскальний тягар.

Таким чином, Декрет Всеросійського Центрального Виконавчого Комітету Ради, Ради Народних Комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки від 10.04.1923 «Про державні промислові підприємства, діючих на основі комерційного розрахунку (трестах)» явився практичним законодавчим втіленням тих вимог, що пред’являлися до державних підприємств в перші роки переходу на мирну господарську роботу. Державні підприємства мали навчитися торгувати для того щоб, забезпечити правильний обмін промислової продукції на сільськогосподарську, накопить достатні ресурси для відновлення промисловості [26, с. 9-10].

У цей же час, вперше в радянській юридичній науці виникла необхідність пояснення природи державного підприємства, зокрема тресту, а розвиток комерційних начал у державному секторі ознаменував і поновлення правових досліджень щодо юридичної особи. Тоді й з’явилися різноманітні трактування прав державного тресту на майно та самої ролі державного підприємства в цивільному обороті. Найбільш поширеною стала гіпотеза про те, що за трестом стоїть фігура держави-власниці, яка силами виробничого колективу треста в «масці юридичної особи» виступає в товарно-грошових відносинах. В інших працях (Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий (1928); Карасс А.В. Советское промышленное право (1925); Мартинов Б.С. Государственные тресты (1924); Шретер В.Н. Государственные предприятия и частноправовой оборот (1922) та ін.) за допомогою спеціальної аргументації також проводилася теза щодо тресту як самої держави [28, с.23-24].

Подальша реалізація нової економічної політики спонукала радянську владу вдосконалювати правове регулювання державних підприємств з метою актуалізації їх функціонування в умовах товарно-грошового обігу. Тому, 29 червня 1927 року було затверджено новий нормативний акт, що закріплював положення трестів у цивільному обігу - «Положення про державні промислові трести» [29].

Порівнюючи декрет «Про державні промислові підприємства, діючих на основі комерційного розрахунку (трестах)» та «Положення про державні промислові трести», слід підкреслити, що останній документ відзначається більшим об’ємом, кращою внутрішньою структурою та врегулюванням більшої кількості правовідносин, що виникають в ході функціонування державних підприємств. Так, державним промисловим трестом визнавалося державне промислове підприємство загальносоюзного чи республіканського значення або губернське, окружне підприємство тощо, зі статутним капіталом понад сто тисяч рублів, організоване на основі особливого статуту у вигляді самостійної господарюючої одиниці з правами юридичної особи та наділеним на паї капіталом, що знаходиться у віданні однієї, вказаної в статуті, державної установи та діюче на основі комерційного розрахунку у відповідності з плановими завданнями.

Загальний базис діяльності державного тресту полягав у такому (Розділ І): самостійність оперативної діяльності; право юридичної особи присвоюється після реєстрації в установленому порядку; відповідальність лише в межах наявного свого майна; держава не несе відповідальності за борги підприємства; здійснення діяльності на всій території СРСР; являється загальним платником податків; торгівля здійснюється за правилами, встановленими цивільним законодавством; до складу може входити одне чи декілька підприємств (заводи, фабрики, рудники та ін.).

Дозвіл на створення тресту надається за заявою організуючого трест установи Ради Праці та Оборони (загальносоюзні трести), економічною радою республіки (республіканські трести), місцевим виконавчим комітетом (місцеві трести) (Розділ ІІ).

Керівними органами тресту виступають правління тресту та директори (завідуючі, адміністратори) відокремлених підприємств, що входять до складу тресту (Розділ ІУ), які здійснюють управління на основі виробничо - фінансового плану підприємства (Розділ ТТТ).

Трести мають здійснювати всі операції, необхідні для виконання цілей, зазначених у статуті. Ціни на товари встановлюються на договірних умовах із покупцями. В той же час, продукція тресту може відпускатися державним установам по цінам нижче ринкових, але не менше собівартості (Розділ V).

Трести мають право кредитуватися в державних, кооперативних кредитних установах і приватних осіб (Розділ УІ).

На трестових підприємствах крім статутного капіталу утворювалися: амортизаційний капітал; резервний капітал; капітал розширення капіталу; фонд покращення умов проживання працівників і службовців (Розділ УІІ).

Щорічно правління тресту звітує установі, що його утворила про результати фінансово-виробничої діяльності. Ревізії на тресті здійснюються систематично утворюючою установою (Розділ УІІІ).

Трест завершує свою діяльність шляхом ліквідації, приєднання, злиття чи розділу у таких випадках (Розділ ІХ): признання в установленому порядку банкротом; признання недоцільності подальшої діяльності; втрати більше двох п’ятих статутного капіталу.

З 1926 року держава не лише здійснювала правове врегулювання державних підприємств, але й взяла під свій контроль обрахування та сплату податків. У відповідності до Положення «Про податкові комісії» від 08.01.1926 [30], для обрахування промислового податку та податку на доходи фізичних осіб утворювалися об’єднані податкові комісії (дільничні, уїзні, міські, особливі та губернські); для визначення окладу зрівнюючого збору та обрахування податку на доходи фізичних осіб утворювалися дільничні податкові комісії.

Отож, на підставі вищевикладеного, визнаючи державні промислові трести основними державними підприємствами, слід вказати й на те, що вони не були єдиними представниками держави в цивільному обороті. Так, ще існували та адміністративно-правовим чином регулювалися:

сільськогогосподарські трести (трести у сфері сільськогосподарського виробництва); комунальні трести (трести з надання комунальних послуг населенню за встановленими тарифами); державні торгові підприємства (трести у сфері торгівлі); 4) художні підприємства (опери, театри, кінотеатри тощо); 5) державні акціонерні товариства (аналоги цивільних акціонерних товариств, головним акціонером яких виступала держава) [26; 31, с.466-491].

Як бачимо, за час існування НЕПу держава відійшла від ідеї розвитку лише важкої промисловості, а почала розвивати інші напрями, в тому числі, пов’язані з побутом населення, наданням їм оплатних послух і розвитком духовності та мистецтва. Проте, не зважаючи на таке всеохоплююче позитивне проникнення держави у більшість сфер соціального життя та суттєвий підйом промислового та сільськогосподарського виробництва, основна мета нової економічної політики все ще не була досягнута. Тому, влада продовжила шлях на укрупнення та збільшення потужностей державних підприємств у спосіб створення синдикатів. Останні знайшли своє започаткування разом із виникненням трестів, але набули поширення тільки після правового закріплення свого статусу.

Згідно ст.1 «Положення про державні синдикати» від 29.02.1928 [32] синдикат - це торгове пайове об’єднання державних трестів, організоване у вигляді юридичної особи та діюче на основі планових завдань Ради Народних Комісарів СРСР і господарського розрахунку. Тобто загалом синдикат є об’єднання трестів у відповідних галузях державної промисловості.

Надаючи велике значення розвитку синдикатів, радянське керівництво безперервно підсилювала їх роль у справі планування та організації оперативно-господарської діяльності трестів найрізноманітнішими

способами: розширення договірних та організаційних відносин синдикатів з трестами по збуту їх продукції; розвиток системи генеральних договорів синдикатів з коопераціями, перетворюючи їх на монополії або майже на монополії зв’язку трестів з коопераціями; розширення планово -регулюючих функцій, здійснюваних синдикатами по прямій вказівці керівних економічних державних органів. У результаті чого державні синдикати із своєрідних торгових організацій, що спочатку проводили операції переважно на основі договірних умов з трестами і в значно меншій мірі на основі рішень спільних зборів своїх членів, перетворилися на міцні планово-регулюючі й одночасно оперативно-господарські органи. Вони набули ролі найголовнішого механізму планування державної промисловості, а також стали торговим апаратом радянського виробництва [31, с.468-470].

Не зважаючи на державний статус, до синдикатів трести вступали добровільно (ст.3 «Положення про державні синдикати»), створюючи із внесків своїх членів сукупний капітал синдикату, який розподілявся на паї (ст.30, 31). Крім того, синдикати мали ознаки товариств з обмеженою відповідальністю, оскільки трести відповідали за обов’язками синдикатів лише в частині свого паю (ст.39). Синдикати підпорядковувалися відповідним Народним Комісаріатам, які: планували діяльність державних підприємств на рік; затверджували баланси, звіти тощо; розподіляли прибутки та приймали рішення щодо збитків (ст.47).

Синдикати проіснували не тривалий час, оскільки Постановою від 05.12.1929 «Про реорганізацію системи управління промисловістю» вони припинили своє існування. Замість синдикатів було створено господарюючі підприємства в окремих галузях економіки країни. Крім того, така реорганізація фактично ознаменувала відміну НЕПУ та знову перехід радянської економіки в жорсткі рамки адміністративно-командного управління [31].

У цілому НЕП мала надзвичайне оздоровче значення для зруйнованої економіки нашої країни. Тільки у 1928-1929 pp. в Україні вироблено електроенергії на 138% більше, ніж у 1913 p., кам’яного вугілля - на 119,3%, сталі - на 117%. Поступово виходило з кризи і сільське господарство республіки, яке за обсягом валової продукції вже 1927-1928 pp. дещо перевищило рівень виробництва 1913 р. Водночас сільське господарство помітно відставало від промисловості. Якщо 1927-1928 pp. порівняно з попереднім роком обсяг промислової продукції виріс на 19,5%, то сільськогосподарської - лише на 6% [14, с. 382].

Як вірно зазначав Д.А. Медвєдєв у своїй науковій праці, що на рубежі 30-40-х років ХХ ст. відбулася деяка трансформація поняття природи державного підприємства. Останнє почало трактуватися вже не лише як товарна форма власності держави, а як її орган. Акцентувалося на тому, що вони безумовно підпорядковувалися волі держави, перетворюючись на частину владного механізму. За рахунок чого державні підприємства набували нових функцій, а тому їх взаємозв’язок із державою змінився із організаційно-технічного до адміністративно-правового. На момент

кодифікації радянського цивільного законодавства, така теза лише укріпилася [28, с.24-25].

У контексті сказаного, радянською наукою (А.В. Венедиктов, Д.М. Генкін, І.Б. Новицький, А.В. Карассе, С.М. Корнєєв, В.В. Лаптєв,

В.П. Шкредов та ін.) розвивалося дві взаємовиключні концепції державного підприємства як органу держави:1) адміністративна концепція - передбачала адміністративні методи управління економікою; 2) концепція господарської правосуб’єктності - передбачала розширення господарської самостійності підприємства [3, с.149].

Певну ясність щодо цієї наукової дискусії вніс законодавець у формі ст. 11, 26.1 «Основ цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік» від 08.12.1961 [33] та ст. 24 Цивільного кодексу Української РСР від 18.07.1963 [34], з узагальнення яким можна визначити, що державні підприємства: юридичні особи; перебувають на господарському розрахунку; мають закріплені за собою основні й оборотні засоби; мають самостійний баланс; майно перебуває в оперативному управлінні.

Крім того, в «Положенні про соціалістичне державне підприємство» від 04.10.1965 [35] вказується на те, що державне підприємство являється головним щаблем радянського народного господарства (ст.1). Соціалістичне державне виробниче підприємство, використовуючи закріплене в його оперативному управлінні або користуванні державне майно, здійснює силами свого колективу під керівництвом вищестоящого органу виробничий - господарську діяльність (виготовлення продукції, виконання робіт, надання послуг) відповідно до плану економічного і соціального розвитку, на основі господарського розрахунку, виконує обов’язки і користується правами, пов\'язаними з цією діяльністю, має самостійний баланс і є юридичною особою (ст.2).

Підсумовуючи вищевикладене, можна констатувати, що справжня важливість державного підприємства перейшла з абстрактної теоретичної уяви в практичну площину та визнаючись державної на законодавчому рівні, воно набуло статусу суб’єкта права, а не лише об’єкта як до останнього часу вважалося.

Останнім нормативно-правовим актом радянської держави, що цілком був присвячений питанням регулювання державних підприємств, став Закон

СРСР «Про державне підприємство (об’єднання)» від 30.06.1987. Слід підкреслити, що зазначений нормативно-правовий акт на сьогодні втратив чинність. Закон повторно закріпив найвищу роль державного підприємства як «основної ланки єдиного народногосподарського комплексу», оскільки воно здійснює свою діяльність у промисловості, сільському господарстві, будівництві, на транспорті, у зв’язку, науці й науковому обслуговуванні, торгівлі, матеріально-технічному постачанні, сфері послуг та інших галузях народного господарства. Основні принципи діяльності державних підприємств, які можна визначити зі змісту цього закону, такі: законність; повність господарського розрахунку і самофінансування; економічна конкуренція; дотримання та виконання плану економічного та соціального розвитку; самостійність юридичної відповідальності [36].

Після отримання державної незалежності наша країна опинилася в складній політичній та економічній ситуації, адже її промисловість виступала складником народного господарства СРСР і немала цілковитої самостійності. Тому, на початку 90-х років ХХ ст. у спадок від могутньої держави залишилося лише окремі елементи трудомісткої, невиправдано енергозатратної важкої промисловості (вугільні шахти, металургійні заводи і т.п.). Більше того, все законодавство щодо регулювання державної економіки вже не відповідало вимогам сьогодення, так-як життєво важливим стало інтеграція товарно-грошових відносин у європейське русло. На основі чого почала розвиватися конкурентна ринкова економіка, в якій і сьогодні не останню роль відіграють державні підприємства. Сприяло цьому оновлена законодавча база - закони України «Про власність», «Про підприємництво», «Про підприємства в Україні» та б. ін. Вказані нормативно-правові акти свідомо нами не аналізуються, оскільки їх положення в більшій частині увійшли до складу чинних цивільного і господарського кодексів.

За результатами проведеного дослідження вважаємо за доцільне визначити історичні етапи становлення адміністративно-правового

регулювання державних підприємств в Україні, які полягають в такому:

1. Друга половина XVII ст. - початок XVIII ст. Зародження державного підприємництва, яке переважно змішувалося з економічною функцією держави, не маючи закріпленого правового положення. Основний промисел перебував у приватній власності.

2. Протягом XVШ ст. Державні підприємства були представлені в цілому важкою промисловістю, направленою на продукції військового призначення. Управління підприємствами відбувалося фактично одноособово царем і за законодавством військового часу.

3. Початок XIX ст. - 60-ті р. XIX ст. Набуває поширення легка промисловість, обробна та ін. Але державне виробництво ще не керується економічними засадами діяльності, а піддається адміністративному регулюванню. Більше того, прикріплення закріпачених селян за державними підприємствами значно затримувало розвиток економічної сфери.

4. Друга половина XIX ст. - 1913 р. Економіка Росії досягає рівня розвинутих країн Західної Європи. Державним підприємствам надано статус юридичної особи, а керівні засади діяльності закріплюються, в тому числі, в кодифікованих законодавчих актах. Для уніфікованого керівництва казною та державною власністю створено єдиний адміністративний орган.

5. 1914-1920 рр. Війни виснажують та майже руйнують економіку країни. Більшовики націоналізують все приватне майно та вводять політику «воєнного комунізму». Державні підприємства управляються в ручному режимі новою владою за жорсткими планами виробництва.

6. 1921 р. - початок 30-х р. XX ст. Для відновлення економіки запроваджено НЕП. До товарно-грошових відносини, які активно розвиваються, включаються й державні підприємства. Останні дозволялося орендувати навіть іноземцям. Створено значний масив нормативно-правових актів щодо діяльності державних підприємств.

7. 30-ті - кінець 50-х р.р. XX ст. Друга світова війна та голод серед населення знову зруйнували державну економіку. Державні підприємства працювали в жорстких адміністративно-командних рамках.

8. Початок 60-х - початок 90-х р.р. ХХ ст. Значний приріст виробництва дозволив СРСР вийти на перші місця в світі по виробленому річному валовому національному продукту. Створено кодифіковане цивільне, господарське законодавство. Прийнято ряд нормативно-правових актів по діяльності державних підприємств, які набули статусу самостійних суб’єктів господарювання.

9. Друга половина 90-х р. ХХ ст. й до сьогодні. Здобуття державної незалежності Україною зумовило перехід економіки до конкурентних товарно-грошових відносин. Це зумовило створення нового масиву законодавства щодо регулювання діяльності державних підприємств.

1.2.

<< | >>
Источник: ТИТАРЧУК ВАСИЛЬ ВАСИЛЬОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ПІДПРИЄМСТВ В УКРАЇНІ Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме Генеза розвитку адміністративно-правового регулювання діяльності державних підприємств:

  1. 2.1. Принципи розгляду та вирішення трудових спорів
  2. Генеза розвитку адміністративно-правового регулювання діяльності державних підприємств
  3. 2.4. Оперативно-розшукова діяльність української радянської міліції
  4. ВИКОРИСТАНА ЛІТЕРАТУРА
  5. Ґенеза розвитку управління в діяльності органів місцевого самоврядування та запровадження інноваційних технологій
  6. 1.3. Поняття, правова природа та види третейських судів
  7. 2.1. Розсуд в аспекті виконання податкового обов’язку.
  8. Список використаних джерел та літератури
  9. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -