Поняття фінансової системи України як об’єкта управління та предмета адміністративно-правового регулювання

Державі як універсально-політичній формі організації суспільства властиві такі ознаки: суверенітет, територія, державна влада, народ, механізм держави, система податків, державні символи, а також фінансові ресурси.

Досліджуючи фінансову систему нашої держави, важливо акцентувати увагу на тому, що ця категорія вживається у різних джерелах та значеннях. Вона є предметом вивчення економічних, історичних, правових наук тощо. Тому важливо відмежувати фінансову систему як сукупність відносин, що регулюють рух коштів, і як систему понять, категорій адміністративно- правового змісту, закріплених у чинному й міжнародному законодавствах.

На підтвердженні того, що фінансова система є правовою категорією, наголошує законодавець. Так, стаття 92 Конституції України закріплює положення про те, що виключно законами України встановлюються: а) Державний бюджет України і бюджетна система України; б) система оподаткування, податки і збори; в) засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; г) статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; д) порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; е) порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і 7

типиЧПравове розуміння фінансової системи - це насамперед сукупність установлених нормативними правовими актами характеристик фінансової системи, що мають форму нормативних вимог до режиму її функціонування (фінансове законодавство, передбачені в нормах засоби і способи стабілізації фінансової системи, фінансова політика в її правових формах, функції, а також методи діяльності в рамках фінансової системи, що реалізуються в діях конкретних уповноважених суб’єктів^{[1] [2]).}

Звужуючи коло наукових пошуків, зазначимо, що фінансові ресурси поділяють на приватні (недержавні) та публічні (державні), що також є предметом вивчення різних галузей права. Тобто публічно-правові відносини, що є безпосереднім об’єктом адміністративно-правового регулювання, не лише охоплюють сферу правовідносин між фізичними та юридичними особами, а й спрямовані на об’єкти матеріального світу. Тобто члени суспільства та суб’єкти публічної адміністрації уповноважені одночасно, спільно і привселюдно використовувати на власний розсуд (у межах визначеної законом компетенції) публічне майно (зокрема, фінансові ресурси) для досягнення публічної мети. Коштами, що належать до публічних фінансів, розпоряджаються органи державної влади, органи місцевої влади та місцевого самоврядування через відповідні фонди. До публічних фінансів можна віднести й ті фонди, які їх створюють для задоволення інтересів певних груп населення. У державі чітко визначені джерела надходження публічних коштів, адміністративні процедури їх накопичення, перерозподілу та використання. Саме джерело надходження і процедура витрачання характеризують сутність публічних коштів, визначають їх вид, а тому виділяють різні види коштів.

До складу приватних (недержавних) фінансів входять кошти, що належать приватним особам та домогосподарствам, юридичним особам тощо. Такі кошти є предметом регулювання норм цивільного права. Але водночас зазначені фінансові ресурси за певних обставин підлягають дії адміністративно-правових норм, наприклад, адміністрування податків, зборів та інших загальнообов’язкових платежів, а тому правовідносини перетворюються з приватних на публічні.

Ще одним фактором підвищеної уваги фахівців до функціонування та забезпечення фінансової системи держави як теоретиків, представників економічної, фінансово-правової та адміністративної наук, так і практиків є тісний зв’язок фінансової сфери й політики. Обумовлено це тим, що політичні перетворення в будь-якому разі впливають на стан фінансової системи нашої держави.

Проте, перш ніж ми почнемо вивчати фінансову систему як об’єкт управління та формувати її як предмет адміністративно-правового регулювання, важливо визначити зміст цієї категорії, оскільки ані в чинному законодавстві, ані в науці немає єдиного визначення цього поняття, а лексичне тлумачення має істотне практичне значення. Результатом такого тлумачення є виявлення прямого або переносного значення слів, зокрема через фразеологічне та етимологічне тлумачення, адже слово - це звуковий або письмовий знак, за допомогою якого передається певна інформація, але серед слів виокремлюють терміни. Так, п. 1 ст. 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів^[3]) формулює припис щодо тлумачення не слів, а саме термінів. Термін - це слово або словосполучення, що означає чітко окреслене спеціальне поняття якої-небудь галузі науки. У вітчизняному законодавстві трапляється також слово «поняття», що, у свою чергу, є відображенням у мисленні речей і явищ об’єктивного світу та їх властивостей. Поняття в енциклопедіях і тлумачних словниках визначають як форму мислення, результат узагальнення істотних ознак об’єкта дійсності. Тобто поняттям є єдність явища і слова. Тому коли мова йде про тлумачення слів, то переважно мають на увазі тлумачення термінів (понять)^[4]).

Отже, термін «фінанси» як основна складова фінансової системи походить від латинського слова finantia, що означає обов’язкову сплату грошей. На думку окремих дослідників, фінанси виникли разом із появою перших державних утворень, певна річ, що змістовне навантаження цього терміна значно відрізнялося від того, яке ми використовуємо в умовах сьогодення. Але властивості певної мінової вартості, звісно, були для них характерними. У сучасному розумінні «фінанси» почали використовувати в Італії у XVIII сторіччі. Тоді цей термін означав мобілізацію грошових засобів державою для виконання своїх функцій^[5]).

На території сучасної України міжнародні фінансові операції в початкових, нерозривних формах зародилися в грецьких чорноморських полісах та в скіфських степових поселеннях приблизно у VII столітті до н. е. Появу перших срібних монет пов’язують зі стародавніми містами Ольвією та Херсонесом. Гроші власної чеканки цих міст мали досить обмежений, навіть локальний обіг. Власні монети київські князі почали карбувати лише наприкінці І тисячоліття н. е.^{[7] [8]}

На сьогодні фінанси є багатостороннім і складним явищем, що має цілу низку ознак, а саме: 1) вони тісно пов’язані із самою сутністю та функціями держави; 2) є специфічними, однорідними відносинами між державою, юридичними та фізичними особами з приводу формування, розподілу та використання централізованих та децентралізованих грошових фондів; 3) поява таких грошових відносин спричинена наявністю держави як органу управління; 4) функціонують як інструмент розподілу сукупного суспільного продукту та одночасно забезпечують контроль за поділом його на частини; 5) спрямовані на забезпечення та реалізацію основних потреб суспільства тощо. Більше того, відсутність у суб’єктів публічної адміністрації таких коштів унеможливлює здійснення ними адміністративної діяльності, виконання будь-яких завдань та функцій. Тому формування фондів публічних коштів, їх використання, контроль такого використання - невід’ємна складова діяльності будь-якого суб’єкта господарювання.

Варто акцентувати увагу на тому, що фінанси як предмет правового регулювання не варто ототожнювати виключно з грошима, що є значно вужчою категорією. Певна річ, сфери функціонування грошей і фінансів перетинаються в певному сегменті, вони взаємозв’язані та взаємозалежні, але не тотожні, оскільки фінансовими інструментаріями можуть бути також цінні папери, валютні цінності й т. ін. Тому фінанси як правова категорія можуть розглядатися в двох аспектах: 1) в широкому (міжгалузевому); 2) у вузькому (фінансово-правовому). У першому значенні фінанси є затребуваним поняттям для багатьох галузей права, а тому мають відповідно міжгалузевий характер. В іншому випадку мова йде виключно про спеціально-галузевий характер цієї категорії, тобто виражаються однорідні фінансово-правові відносини.

У свою чергу, під терміном «система» варто розуміти цілісний комплекс відмежованих, взаємозв’язаних і взаємодіючих один з одним елементів, що утворює особливу єдність із середовищем та є одночасно елементом системи вищого порядку^[9]). На підставі викладеного стає зрозумілим, що будь-яка система, зокрема й фінансова, містить у собі певний набір зв’язків, які, з одного боку, об’єднують множинність у ціле, надаючи системі стійкого характеру (такі зв’язки Р. С. Мельник називає системоутворювальними, або зв’язками структури), а з іншого - мають місце зв’язки організації, що дозволяють системі розвиватися, вдосконалюватися, тобто активно реагувати на зміни як усередині системи, так і ззовні^[10]).

Фінанси, складаючи цілісну, однорідну систему, передбачають певну внутрішню видову диференціацію. Обумовлена вона більш детальним, спеціальним аналізом внутрішніх складових частин фінансів, що відрізняються специфічними особливостями і режимами. У цих умовах однорідні, єдині за формами і методами формування або розподілу коштів відносини визначаються як фінансовий інститут.

У доктринальних джерелах ми можемо знайти цілу низку авторських визначень і трактувань фінансової системи. Фактична необхідність у використанні доктрини при тлумаченні окремих категорій обумовлює пряме використання доктрини у разі відсутності нормативного визначення понять та неможливості з’ясувати значення терміна, виходячи зі змісту актів законодавства. Так, фахівці в галузі економіки визначають, що фінансова система - це система форм і методів формування, розподілу й використання фондів коштів держави та організацій, тобто це певні грошові процеси^[12]). Б. А. Карпінський та О. В. Герасименко визначають фінансову систему як взаємозв’язане поєднання процесів об’єктивного розподілу вартості валового внутрішнього продукту та суб’єктивного впливу на нього державної політики в існуючому економіко-правовому просторі, а фінанси у їх чистому вигляді лише як цінні папери та відповідні фонди їх формування, руху і використання^{[13] [14]). В. Д. Базилевич та Л. О. Баластрик формують визначення фінансової системи через призму фінансових відносин. Вони виділяють три сфери таких відносин: фінанси населення, фінанси підприємств та фінанси}

14) держави ).

Деякі автори наголошують, що поняття «фінансова система» застосовують у двох значеннях: як сукупність установ та їх посадових осіб, які займаються грошовими операціями, і як систему фінансових відносин. При цьому, як зазначалося вище, поняття «система» передбачає обов’язкову наявність зв’язків. Тому фінансова система - це сукупність різних сфер або ланок фінансових відносин, кожна з яких має особливості щодо формування та використання фондів коштів держави^[15]). Також учені під фінансовою системою розуміють сукупність усіх механізмів, за допомогою яких здійснюється рух фінансових потоків^[16]).

Якщо узагальнити позицію юристів та фінансистів щодо природи та змісту фінансової системи, то в пригоді можуть стати праці Е. Д. Соколової та С. В. Запольського, які неодноразово у своїх працях порушують питання стосовно з’ясування сутності правової природи фінансової системи. Продовжуючи зазначені наукові пошуки та підтримуючи позиції зазначених авторів, О. П. Орлюк виділяє три концепції розуміння змісту правової природи «фінансової системи», ними є фондова, інституційна та посуб’єктна концепції. У рамках фондової концепції автор пропонує здійснювати класифікацію, виходячи з особливостей фінансових фондів, властивих національній економіці. У цьому разі фінансову систему утворюють бюджет, позабюджетні фонди, кредитний фонд, страховий фонд, фінансові ресурси суб’єктів господарювання з подальшою диференціацією типів та видів фінансових фондів. Інституційна концепція виходить із функціональної своєрідності окремо існуючих фінансових інститутів, таких як державні доходи, державні видатки, страхування, державний і банківський кредити, грошовий обіг тощо. Посуб’єктна концепція базується, на думку автора, на визначенні органу, що керує фондом або інститутом або має речове право того чи іншого виду мобілізаційних фінансових ресурсів. Ними є бюджет, позабюджетні фонди, фінанси суб’єктів господарювання, кредитний та страховий фонди, муніципальні фінанси, інвестиційні ресурси тощо^[17]).

Про те, що фінансова система є складною правовою категорією, наголошує й О. М. Ашмаріна. Автор визначає фінансову систему як складний

комплекс систем, або «систему систем», яку необхідно розглядати, по- перше, обов’язково як наукову категорію з позицій форми та змісту; по-друге, факультативно, в розрізі численних можливих класифікацій, а саме як сукупність органів, що здійснюють фінансову діяльність, як систему методів, за допомогою яких здійснюється ця діяльність, як систему функцій фінансової діяльності, як систему інформаційних джерел, оскільки фінанси є основним інформаційним джерелом при здійсненні інших напрямів державної діяльності, та як інші сукупності^[18]). Вдалим є визначення М. В. Грідчіної, яка стверджує, що фінансова система - це сукупність взаємозв’язаних і урегульованих фінансово-правовими нормами різних груп фінансових відносин (фінансових інститутів, ланок фінансів та ін.), за допомогою яких держава формує, розподіляє та використовує централізовані й децентралізовані фонди коштів. При цьому специфіка фінансової системи не вичерпується лише особливостями складових її елементів, а полягає передусім у характері зв’язку^[19]).

Дослідження окремих наукових підходів до формування та визначення поняття «фінансова система» дає нам підстави стверджувати, що ця категорія є об’єктивно необхідною, але ні на теоретичному, ні на практичному рівнях вона стихійно не проявляється. Тобто всі про неї говорять, але чіткого та загальноприйнятого висвітлення в джерельній базі знайти не вдається. Така невизначеність негативно впливає на розвиток правовідносин, що виникають у процесі реалізації державного управління сферою формування, розподілу і використання фондів коштів держави. Тому дуже важливим завданням як науковців, так і практичних діячів є необхідність сформувати та закріпити на законодавчому рівні визначення такої правової категорії, як «фінансова система», й забезпечити якісне її тлумачення та правозастосування. Такий підхід дасть можливість оптимізувати державне управління сферою фінансів. Отже, під фінансовою системою України пропонуємо розуміти сукупність фінансово-правових відносин та інститутів щодо організаційно-правового об’єднання коштів бюджетної й банківської систем, небанківських фінансових установ, підприємств, установ і організацій усіх форм власності та окремих осіб і громадян, які є об’єктом державного регулювання органами управління фінансами, що провадиться з метою задоволення потреб держави у фінансових ресурсах.

Так, фінансова система як об’єкт державного управління є підвідомчою сферою, тобто безпосереднє управління процесами формування, розподілу та використання публічних коштів покладене на спеціально уповноважені органи державної влади, що здійснюють управлінські функції від імені держави та в межах чітко визначеної компетенції. У новому тлумачному словнику української мови «об’єкт» розшифровується як явище, предмет, особа, на які спрямована певна діяльність, увага та ін.^[20]). З точки зору системного підходу об’єктом будь-якого управління є все суспільство, для якого управління є іманентним елементом^[21]). Але такий підхід не є коректним із правової точки зору, оскільки в суспільстві є фізичні та юридичні особи, недержавні організації, які підлягають прямому державному регулюванню та управлінню з боку органів виконавчої влади. Тому важливо виокремлювати підпорядковані суб’єктам органи виконавчої влади, сектори державного управління (зокрема, фінансову систему), галузі промисловості, державні установи, підприємства, організації як об’єкти владно-розпорядчої діяльності.

Таким чином, фінансова система України як об’єкт управління підпорядкована владній волі суб’єкта управління і виконує його рішення, тобто забезпечуються зміст та сутність загальноправової категорії «система», а саме між суб’єктом та об’єктом державного управління не існує абсолютних меж - система, яка управляє, будучи суб’єктом стосовно того чи іншого об’єкта, сама, у свою чергу, може бути об’єктом управління з боку іншого суб’єкта. В умовах демократичної, правової, соціально орієнтованої держави адміністративне управління фінансовою системою спрямоване на забезпечення насамперед прав і свобод людини та її законних інтересів у сфері акумулювання та розподілу публічних коштів. Отже, ефективне функціонування фінансової системи залежить від організації управління нею. Управління фінансами, як і будь-якою іншою системою, включає дві основні складові: органи управління та форми і методи управлінської діяльності. Основним завданням органів управління фінансовою системою, у свою чергу, є забезпечення злагодженості у функціонуванні окремих сфер і ланок фінансових відносин. Це досягається чітким розмежуванням функцій і повноважень між фінансовими органами та інституціями^[22]). Тому управління фінансовою системою держави містить у собі ряд функціональних елементів, серед яких варто виділити такі: прогнозування, планування, оперативне управління, контроль і регулювання.

Управління фінансовою системою держави здійснюють Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України та органи місцевого самоврядування. Центральне місце в управлінні фінансами в Україні, як і в будь-якій іншій державі, посідає Міністерство фінансів України, яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову та бюджетну політику; не менш важливими є також Державна аудиторська служба України, Державна казначейська служба України.

Окрім перелічених органів державного управління, фінансова система є об’єктом управління:

- Державної фіскальної служби України^[23]), що реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску;

- Рахункової палати^[24]), яка від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням;

- Національного банку України, який є основною фінансовою інституцією у сфері грошового ринку. Саме він здійснює емісію грошей, що є інструментом фінансових відносин, і регулює грошовий обіг у країні. Важливе завдання Національного банку - організація ефективного функціонування кредитної системи. Він проводить реєстрацію комерційних банків і видає ліцензії на окремі види банківських операцій (наприклад, валютні операції). Національний банк здійснює нагляд за діяльністю комерційних банків за допомогою встановлення економічних нормативів (мінімального розміру статутного фонду, показників ліквідності й платоспроможності та ін.) і розмірів обов’язкових резервів. Важливі його функції в банківській системі - забезпечення проведення міжбанківських розрахунків та кредитування комерційних банків, тобто він є банком банків. Він виконує агентські послуги з розміщення державних цінних паперів та обслуговування державного боргу, організовує касове виконання бюджету, проводить міжнародні розрахунки держави. Національний банк здійснює валютне регулювання і визначає офіційні курси валют чи валютні коридори^[25]) тощо.

На фінансову систему як сферу державного управління поширюються норми права, зокрема адміністративного, вони й створюють предмет правого регулювання. Таким чином, предмет адміністративно-правове регулювання відповідає на запитання, що регулюється нормами права. В. К. Колпаков визначає, що предмет адміністративного права складають відносини, які виникають у результаті владної виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління щодо виконання публічного зобов’язання^[26]). Фінансова система в контексті адміністративно-правового регулювання є складним поліструктурним утворенням, до якого варто віднести відносини:

а) державного управління щодо формування та використання публічних коштів грошових фондів та інші управлінські відносини, об’єднані предметом відання під назвою «відносини публічного управління»;

б) відносини відповідальності за порушення встановлених правил, тобто відносини адміністративної відповідальності;

в) відносини, що виникають за ініціативою об’єктів публічного управління при їх зверненні до державно-владних органів та органів місцевого самоврядування, - сервісні відносини (послуги).

Таким чином, фінансова система як предмет адміністративно-правового регулювання передбачає дослідження:

- управлінської складової організаційно-правового об’єднання коштів бюджетної і банківської систем, небанківських фінансових установ, підприємств, установ та організацій усіх форм власності та окремих осіб і громадян;

- відносин, які виникають у зв’язку з розробленням та прийняттям різного роду публічних та індивідуальних рішень щодо реалізації прав приватних осіб;

- відносин, пов’язаних із розглядом різного роду скарг на діяльність органів державної влади, для яких фінансова система є безпосереднім об’єктом управління;

- відносин, пов’язаних із застосуванням адміністративного примусу.

Із вищевикладеного можемо зробити висновок, що невід’ємною рисою складових предмета адміністративно-правового регулювання є публічна спрямованість фінансової системи, тому що адміністративне право урегульовує публічні правовідносини^[27]). А тому об’єктом управління, як уже зазначалося вище, будуть виключно публічні кошти, тобто кошти державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, кредитні ресурси, надані під державні та місцеві гарантії, кошти Національного банку України, державних банків, державних цільових фондів, Пенсійного фонду України, фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, а також кошти суб’єктів господарювання державної та комунальної власності, отримані ними від їхньої господарської діяльності^[28]).

До цього часу в науці використовували поділ фондів коштів держави на централізовані та децентралізовані. Певна річ, нас більше цікавлять централізовані фонди коштів фінансової системи нашої держави, тому що вони є публічними фондами. Саме за їх рахунок задовольняється публічний інтерес, і держава виконує свої функції. Ці фонди перебувають у розпорядженні держави як безпосереднього суб’єкта публічної влади (державний бюджет, пенсійний фонд тощо) та органів місцевої виконавчої влади і місцевого самоврядування (місцеві бюджети, місцеві фонди коштів, сформовані за рішенням органів місцевої влади)^[29]).

За рахунок мобілізованих до централізованих фондів коштів фінансуються державні та місцеві видатки, здійснюють капітальне будівництво, інвестиційну та інноваційну діяльність, утримують виробничі та невиробничі сфери^{[30] [31]). Для таких коштів характерними є такі ознаки:}

- ці кошти фінансової системи наявні в щоденному житті кожного учасника суспільних відносин;

- формуються та використовуються з особливою та винятковою метою - забезпечення індивідуальних, суспільних та державних інтересів;

- щодо них установлено (нормами адміністративного права) особливі юридичні режими акумулювання, розпорядження та використання;

- щодо розпорядження деяких централізованих фондів коштів фінансової системи України можуть установлюватися обмеження щодо їх реалізації;

- рішення про розподіл таких коштів приймається виключно суб’єктом державної влади в порядку встановленої законом процедури одночасно з оформленням відповідного розпорядчого акта;

- централізовані фонди коштів фінансової системи є засобом виконання органами державної влади їх завдань і функцій щодо реалізації та забезпечення фізичним і юридичним особам їх прав, свобод та законних інтересів, а також задоволення суспільних потреб;

- фінансова система України в цілому та централізовані фонди коштів зокрема охороняються державою, органами місцевого самоврядування та спеціально створеними для цього органами

Але в процесі дослідження ми не будемо обмежуватися лише централізованими фондами коштів, оскільки до фінансової системи входять і децентралізовані фонди коштів, що по суті є власністю державних і муніципальних підприємств, установ, організацій, яким вони були передані державою та власністю окремих суб’єктів господарювання. Такі кошти не можуть використовуватися прямо органами державної влади для фінансування видатків держави, але фінансові ресурси, поміщені до децентралізованих фондів коштів, активно обертаються і дають можливість отримати доходи не лише своїм безпосереднім власникам, а й учасникам, які беруть участь в обігу (наприклад, фінансовим інституціям, в яких відкрито рахунки або які емітують цінні папери), а також державі у вигляді додатково отриманих унаслідок обороту фінансових ресурсів податків або дивідендів, якщо держава є власником^[32]).

Таким чином, фінансова система України як об’єкт управління та предмет адміністративно-правового регулювання тісно пов’язана із самою суттю та змістом державної влади. Вона є тим ресурсом і джерелом, за допомогою якого забезпечується функціонування усіх сфер суспільних відносин як на національному, так і на міжнародному рівні. Усі фінансові інститути, що існують у державі, діяльність яких забезпечуються нормами адміністративного права, а також правовідносини, що виникають у процесі реалізації фінансової діяльності органів публічної адміністрації, і становлять фінансову систему України^[33]).

1.2