Сутність і види адміністративно-правових методів управління фінансовою системою України

Форми та функції управління фінансовою системою України як зовнішній прояв і напрямки, за допомогою яких здійснюється владний регулювальний вплив на такі правовідносини, знаходять свою кінцеву практичну реалізацію в конкретних методах такого управління.

Етимологічно категорія «метод» сягає своїм корінням у давньогрецькі часи, де вона використовувалася як «цеЭобод» - шлях дослідження або пізнання, теорія, вчення^[478]); через відстежений шлях^[479]). У філософських колах зазначають, що конкретно взятий метод є способом досягнення визначеної мети, сукупністю прийомів та операцій практичного або теоретичного освоєння дійсності^[480]). При цьому категорія «метод» була предметом жвавих дискусій ще в часи античної філософії, яка вперше звернула увагу на взаємозалежність результату та методу пізнання. Водночас, як зазначає авторський колектив філософського енциклопедичного словника, систематичний розвиток методів пізнання та їх вивчення починають лише в новий час, із виникненням експериментальної науки. З цього часу розвиток і вдосконалення методу є найважливішою складовою частиною всього прогресу науки. Для вирішення конкретних проблем у рамках тієї чи іншої науки використовують спеціальний метод. Ширшу сферу застосування мають фундаментальні ідеї та принципи, що є методологічними регулятивами певної науки та основою розроблення спеціальних методів наукового пізнання.

В юриспруденції методи, за допомогою яких здійснюється відповідна діяльність, також прийнято розглядати як сукупність способів, засобів, прийомів тощо. Зокрема, вчені-адміністративісти методи управління визначають як різноманітні способи, засоби, прийоми безпосереднього впливу суб’єктів управління та їх посадових осіб на об’єкти управління з метою виконання поставлених перед цими суб’єктами завдань і функцій^[486]). В юридичній енциклопедичній літературі, оперуючи категорією метод правового регулювання, розкривають її суть як спосіб впливу юридичних норм на суспільні відносини^[487]). Д. В. Лученко у своєму дослідженні, присвяченому визначенню особливостей контрольного провадження, методи діяльності визначає як конкретні способи, прийоми практичного здійснення покладених на

уповноважених суб’єктів завдань, тобто фактичний зміст їх діяльності^[488]). Під час дослідження особливостей і шляхів підвищення діяльності з правового регулювання О.

сукупністю юридичних засобів впливу, які використовує держава в процесі правового регулювання суспільних відносин^[489]). Досліджуючи особливості здійснення контролю за діяльністю органів державного управління, Є. В. Шоріна зауважує, що метод - це тактичні прийоми, розроблені уповноваженими органами й які ними ж використовуються для досягнення мети, здійснення необхідного впливу на суспільні правовідносини^[490]). Отже, методи будь-якої діяльності в науково-правових колах традиційно визначають як сукупність способів, за допомогою яких здійснюється безпосередній вплив на відповідну сферу суспільного життя.

Окрім вищенаведеного, увагу необхідно звернути на те, що у фаховій юридичній літературі відзначається той факт, що методи діяльності відповідають на запитання: яким чином здійснюються (реалізуються) форми такої діяльності^[491]). Більше того, як зауважує В. І. Борденюк під час дослідження конституційно-правових аспектів співвідношення місцевого самоврядування та державного управління, методи управління є узагальнювальною категорією, яка відображає способи керувального впливу будь-якого суб’єкта управління на керовану підсистему (об’єкт управління), а тому відповідні методи управлінського впливу властиві всім видам соціального управління, які можуть здійснюватися в суспільстві^[492]). У

вищенаведеному визначенні підкреслюється, що саме за допомогою методів відповідної діяльності впливають на сферу суспільного життя, в межах якої такі методи реалізуються. Крім того, авторський колектив навчального посібника «Митне право України» зазначає, що метод діяльності - це спосіб практичного здійснення завдань і функцій, що стоять перед державними органами. Зміст методу дає відповідь на питання про те, якими способами найбільш дієво й раціонально можна досягти мети діяльності. При цьому методи визначають якісний бік діяльності. Удосконалення методів означає підвищення ефективності діяльності.

Зазначимо, що під час здійснення діяльності з управління фінансовою системою використовують чималу кількість адміністративно-правових методів. При цьому насамперед варто назвати так звані первинні методи правового регулювання - імперативний і диспозитивний. Імперативний метод побудований на засадах типу «влада - підпорядкування», на відносинах субординації суб’єктів та об’єктів державного управління. При використанні вищенаведеного методу широко використовують способи: заборони, розпорядження, примусу й юридичної відповідальності. У свою чергу, диспозитивний метод ґрунтується на юридичній рівності суб’єктів правовідносин, вільності їх волевиявлення при здійсненні юридичних дій^[497]). У контексті вищенаведеного необхідно наголосити на тому, що використання диспозитивного методу під час здійснення управління фінансовою системою майже відсутнє або ж має виключний, фрагментарний характер. У рамках зазначених правовідносин використовують саме імперативний метод, який передбачає нерівність суб'єктів, що забезпечує особливий стан і специфічну роль держави. Як зазначає авторський колектив підручника «Фінансове право», імперативний метод фінансово-правового регулювання доповнюється й використанням способів рекомендацій і погоджень. Їх особливістю є похідний характер від основного імперативного методу в рамках реалізації, виконання владного веління. Погодження між суб'єктами фінансово-правових відносин можливе, але з приводу більш зручного, точного, своєчасного виконання імперативного обов'язку, тобто погоджується не сама природа обов'язку, а порядок, особливості його виконання. Рекомендації також можуть мати місце під час здійснення управління фінансовою системою України, однак, вони або гарантуються, підкріплюються імперативними веліннями або уточнюють їх^{[498] [499]).}

Основну увагу необхідно звернути на методи управління фінансовою системою, що реалізуються на відповідних стадіях фінансової діяльності держави. Так, як відомо, першою стадією вищенаведеної діяльності є формування централізованих і децентралізованих фондів коштів.

Крім того, реалізація методу обов’язкової мобілізації коштів здійснюється в рамках загальнообов’язкового державного соціального страхування. Зазначимо, що принципи та загальні правові, фінансові й організаційні засади загальнообов’язкового державного соціального страхування громадян в Україні визначено на рівні Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 року. Відповідно до ст. 1 вищенаведеного нормативно-правового акта загальнообов’язкове державне соціальне страхування - це система прав, обов’язків і гарантій, яка передбачає надання соціального захисту, що включає матеріальне забезпечення громадян у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових фондів, що

формуються шляхом сплати страхових внесків власником або уповноваженим ним органом, громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом. При цьому залежно від страхового випадку є такі види загальнообов’язкового державного соціального страхування: пенсійне

страхування; страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності; медичне страхування; страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності; страхування на випадок безробіття; інші види страхування, передбачені законами України. Також варто зазначити той факт, що відносини, які виникають за вищезазначеними видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, регулюються законами, прийнятими відповідно до Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування^[503]). Так, наприклад, Законом України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 року визначено принципи, засади та механізми функціонування системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку та виплати пенсій, надання соціальних послуг з коштів Пенсійного фонду, що формуються за рахунок страхових внесків роботодавців, бюджетних та інших джерел, а також урегульовано порядок формування Накопичувального пенсійного фонду та фінансування за рахунок його коштів видатків на оплату договорів страхування довічних пенсій або одноразових виплат застрахованим особам, членам їх сімей та іншим особам^[504]). Крім того, Законом України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» від 2 березня 2000 року визначено правові, фінансові й організаційні засади загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття. Відповідно до ст. 1 вищенаведеного нормативно-правового акта загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття - це система прав, обов’язків і гарантій, яка передбачає матеріальне забезпечення на випадок безробіття з незалежних від застрахованих осіб обставин і надання соціальних послуг за рахунок коштів Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття^[505]).

Отже, під час здійснення управління фінансовою системою України на стадії фінансової діяльності держави з формування централізованих і децентралізованих фондів коштів використовується метод обов’язкової мобілізації, значення якого полягає в справлянні на користь держави обов’язкових загальнодержавних і місцевих податків, зборів і внесків у рамках загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Крім вищенаведеного, в рамках здійснення діяльності з управління фінансовою системою України на стадії формування централізованих і децентралізованих фондів коштів застосовується також метод добровільної мобілізації. Метод добровільної мобілізації грошових коштів передбачає отримання доходів від державної та комунальної власності, підприємницької діяльності, від некомерційного та побічного продажу, від операцій із капіталом - це трансферти, гранти, дарунки^[506]), придбання державних цінних паперів, лотерейних квитків^[507]) тощо. Яскравим прикладом реалізації добровільного методу мобілізації грошових коштів під час здійснення діяльності з управління фінансовою системою України є проведення державних лотерей. Зазначимо, що основні засади державного регулювання лотерейної сфери в Україні з метою створення сприятливих умов для розвитку лотерейного ринку, виходячи з принципів державної монополії на випуск і проведення лотерей, забезпечення потреб державного бюджету, прав і законних інтересів громадян визначено на рівні Закону України «Про державні лотереї в Україні» від 6 вересня 2012 року. Відповідно до ст. 1 вищенаведеного нормативно-правового акта, лотерея - це масова гра, незалежно від її назви, умовами проведення якої передбачається розіграш призового (виграшного) фонду між її гравцями та перемога в якій має випадковий характер, територія проведення (поширення) якої поширюється за межі однієї будівлі (споруди), незалежно від способу прийняття грошей за участь у такій грі. При цьому варто зазначити, що участь у вищенаведених лотереях ґрунтується, зокрема, на принципі добровільності, який передбачає самостійність і добровільність прийняття гравцем рішення про участь у державній лотереї. Примусова участь у державній лотереї забороняється^[508]). Таким чином, метод добровільної мобілізації грошових коштів під час здійснення управління фінансовою системою України проявляється у добровільній участі осіб у заснованих державою заходах, унаслідок чого на її користь відбуваються відповідні платежі й формуються публічні фонди коштів.

Під час здійснення управління фінансовою системою на стадії розподілу централізованих і децентралізованих фондів коштів використовують такі методи, як фінансування та кредитування. Розподіл залежить від цілей, які держава встановлює на даний час, і може здійснюватися лише відповідно до положень чинного національного законодавства. Унаслідок розподілу коштів формуються доходи та видатки бюджетів усіх рівнів. Вони становлять бюджетну систему України, через яку отримують кошти всі бюджетні споживачі^[509]). У науково- правових колах відзначають те, що фінансування є цільовим, плановим, безоплатним та безповоротним передаванням державних коштів з бюджетів на певні цілі, завдання, реалізацію державних функцій^[510]). Крім того, під час дослідження особливостей правового регулювання видатків на освіту та науку А. О. Монаєнко зауважує, що фінансування здійснюється з різних джерел:

бюджетів різних рівнів, позабюджетних цільових фондів, власних коштів державних і комунальних підприємств^[511]). Необхідно зазначити, що в разі якщо фінансові ресурси виділяються з Державного бюджету, то це є бюджетним фінансуванням, якщо з відомчих фондів, наприклад, центральних органів виконавчої влади, то це є відомчим фінансуванням. Тобто вид фінансування залежить від фонду, з якого воно здійснюється. Також у рамках бюджетних відносин як метод фінансування зараз використовують міжбюджетні трансферти^[512]). Як установлено в п. 32 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року, міжбюджетні трансферти - це кошти, які безоплатно та безповоротно передають з одного бюджету до іншого ^[513]). Отже, під час

управління фінансовою системою України на стадії розподілу централізованих і децентралізованих фондів коштів використовують метод фінансування, який є безоплатним та безповоротним виділенням грошових коштів із відповідних фондів.

Окрім фінансування, під час розподілу мобілізованих грошових ресурсів використовують метод кредитування. Цей метод означає цільове, відплатне, термінове та поворотне передавання коштів, здійснюване на платній основі. Цей метод поєднує два різні за змістом способи: державне та банківське кредитування, хоча банківське кредитування лише частково належить до сфери публічного регулювання^[514]). Більше того, у своєму дослідженні, присвяченому аналізу особливостей правового регулювання фінансування житлового будівництва в Україні, О. В. Сударенко звертає увагу на те, що бюджетне кредитування - це форма фінансування бюджетних видатків, за якої передбачається можливість надання бюджетних коштів юридичним особам чи іншому бюджету на зворотній і відплатній основах^[515]). Зазначимо, що як метод управління фінансовою системою кредитування здійснюється шляхом запозичення. При цьому в науково-правових колах відмічають, що запозичення - це операції, пов’язані з отриманням бюджетом коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких виникають зобов’язання держави (державних органів, органів місцевого самоврядування) перед кредитором^[516]). Як приклад застосування методу кредитування зазначимо те, що з метою вдосконалення порядку надання, використання та повернення державного кредиту, що надається для фінансування будівництва, реконструкції та технічного переобладнання будов та об’єктів виробничого призначення, та в порядку фінансової допомоги підприємствам, об’єднанням та організаціям за рахунок коштів державного бюджету Кабінет Міністрів України прийняв Постанову «Про державне кредитування підприємств, об’єднань і організацій» від 2 березня 1993 року № 154^[517]). Крім того, ухвалив Постанову від 1 червня 1995 року № 384, якою було затверджено Концепцію регулювання інвестиційної діяльності в умовах ринкової трансформації економіки. Відповідно до положень вищенаведеного нормативно-правового акта однією з основних засад регулювання інвестиційної діяльності є перенесення центру ваги з безповоротного бюджетного фінансування у виробничій сфері на кредитування^[518]). Відповідно до положень вищенаведеної Постанови Кабінету Міністрів України Міністерство фінансів України спільно з Міністерством економіки України ухвалили Наказ від 15 листопада 1995 року № 178/170, який затвердив Положення «Про державне кредитування будов і об’єктів виробничого призначення». Як випливає з п. 1.1 вищенаведеного акта законодавства, державне кредитування здійснюється шляхом надання бюджетних кредитів безпосередньо міністерствам, відомствам, іншим центральним органам державної виконавчої влади для фінансування підприємствами, об’єднаннями й організаціями через банківські установи насамперед пускових об’єктів, а також раніше розпочатих важливих новобудов виробничого призначення, технічного переозброєння та реконструкції діючих підприємств, незалежно від форм власності, на пріоритетних напрямках економіки відповідно до Концепції регулювання інвестиційної діяльності в умовах ринкової трансформації економіки. Воно є прямим, цільовим, поворотним, строковим, в обов’язковому порядку забезпеченим заставою, поручительством або гарантією та здійснюється за рахунок коштів, передбачених для цього Державним бюджетом України^[519]). Отже, нарівні з методом фінансування під час здійснення діяльності із управління фінансовою системою України на стадії розподілу грошових ресурсів використовується метод кредитування, побудований на принципах цільового призначення, строковості, поворотності та платності.

Під час управління фінансовою системою України на стадії використання грошових ресурсів свою практичну реалізацію отримують такі методи, як готівкові та безготівкові платежі. Зазначимо, що загальні засади функціонування платіжних систем і систем розрахунків в Україні, поняття та загальний порядок проведення переказу коштів у межах України, відповідальність суб’єктів переказу, а також загальний порядок здійснення нагляду за платіжними системами визначено на рівні Закону України «Про платіжні системи та переказ коштів в Україні» від 5 квітня 2001 року. Як установлено в ст. 3 вищенаведеного нормативно-правового акта, кошти існують у готівковій формі (формі грошових знаків) або в безготівковій формі (формі записів на рахунках у банках)^[520]). Варто відзначити той факт, що правова регламентація реалізації вищенаведених методів управління фінансовою системою здебільшого здійснюється на підзаконному нормативно­правовому рівні актами Національного банку України. Як приклад вищенаведених актів у цій сфері можна назвати такі: Постанова Правління Національного банку України від 4 листопада 2010 року № 481, якою було затверджено Положення «Про електронні гроші в Україні», що визначило особливості регулювання діяльності, пов’язаної з випуском електронних грошей в Україні, та запровадження моніторингу за такою діяльністю^[521]); постанова Правління Національного банку України від 5 листопада 2014 року № 705, що затвердила Положення «Про порядок емісії електронних платіжних засобів і здійснення операцій з їх використанням», за яким встановлено загальні вимоги Національного банку до емісії банками-резидентами, філіями іноземних банків електронних платіжних засобів і визначила порядок здійснення операцій з їх використанням^[522]); спільна Постанова Кабінету Міністрів України та Національного банку України від 26 травня 2006 року № 753, якою затверджено Концепцію поширення безготівкових розрахунків із використанням спеціальних платіжних засобів, дія якої спрямована на створення умов для поліпшення структури грошового обігу та скорочення частки готівкових розрахунків шляхом поширення безготівкових розрахунків із використанням спеціальних платіжних засобів^[523]); Постанова Правління Національного банку України від 10 грудня 2004 року № 620, якою затверджено Правила Національної системи масових електронних платежів, що визначили загальні принципи побудови Національної системи масових електронних платежів, її організаційну структуру, умови членства, порядок вступу та виходу із системи, взаємовідносини між її членами та учасниками, загальну технологію роботи в Національній системі масових електронних платежів, порядок використання платіжних карток, загальні правила документообігу та здійснення розрахунків, порядок вирішення спорів, систему безпеки^[524]); Постанова Правління Національного банку України від 21 січня 2004 року № 22, що затвердила Інструкцію «Про безготівкові розрахунки в Україні в національній валюті», яка встановила загальні правила, види та стандарти розрахунків клієнтів банків та банків у грошовій одиниці України на території України, що здійснюються за участі банків,^[525]) тощо.

На окрему увагу в контексті досліджуваного питання заслуговують методи, за допомогою яких реалізується така функція управління фінансовою системою України, як фінансовий контроль. На сьогодні існує велика кількість методів фінансового контролю: спостереження, облік, обстеження, аналіз, перевірка, ревізія, фінансова-економічна експертиза, аудит, інспектування тощо. Як приклад розглянемо більш детально деякі з вищенаведених методів фінансового контролю. Так, аудит як метод фінансового контролю полягає в глибокому і всебічному вивченні та перевірянні фінансових документів, звітності, що фіксують проведення фінансово-господарської діяльності^[526]). Як установлено в ст. 3 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року, державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю та полягає в перевірянні й аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного й ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю^[527]). При цьому відповідно до Методики проведення Державною фінансовою інспекцією України її територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб’єктів господарювання, затвердженої Наказом Міністерства фінансів України від 26 червня 2014 року № 728, основними завданнями аудиту діяльності є: проведення оцінювання рівня управління фінансово- господарською діяльністю об’єкта аудиту; виявлення чинників ризику (ризикових операцій), а також внутрішніх резервів для підвищення ефективності управління фінансово-господарською діяльністю об’єкта аудиту; підготовлення обґрунтованих рекомендацій для підвищення ефективності управління фінансово-господарською діяльністю об’єкта аудиту, усунення наявних порушень, проблем і недоліків та запобігання їм у подальшому^[528]). Ревізія, наголошують у науково-правових колах, є найважливішим методом фінансового контролю, що вирізняється найбільшою дієвістю, максимальною можливою глибиною та повнотою^[529]). Ревізії бувають двох видів - планова та позапланова. З аналізу ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» випливає, що плановою виїзною ревізією вважається ревізія в підконтрольних установах, яка передбачена в плані роботи органу державного фінансового контролю й проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об’єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія. У свою чергу, позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю та проводиться за наявності хоча б однієї з визначених у чинному національному законодавстві обставин^[530]).

Таким чином, аналіз вищенаведених позицій дав можливість дійти таких висновків. Під адміністративно-правовими методами управління фінансовою системою України необхідно розуміти визначену адміністративно-правовими нормами сукупність способів, за допомогою яких здійснюється регулювання суспільних відносин у цій сфері, реалізуються завдання та функції управління фінансовою системою й досягається кінцева мета такої діяльності. Серед адміністративно-правових методів управління фінансовою діяльністю насамперед потрібно назвати первинні методи правого регулювання: імперативний і диспозитивний. При цьому здебільшого під час здійснення управління фінансовою системою використовується імперативний метод. У свою чергу, використання диспозитивного методу має фрагментарний характер й здійснюється, наприклад, під час добровільної мобілізації грошових ресурсів. Як окрему групу методів управління фінансовою системою України необхідно назвати методи, що реалізуються на різних стадіях фінансової діяльності держави: мобілізації грошових ресурсів (обов’язкова та

добровільна); фінансування та кредитування; метод готівкових і безготівкових платежів; методи фінансового контролю (спостереження, облік, обстеження, аналіз, перевірка, ревізія, фінансова-економічна експертиза, аудит, інспектування тощо).