Поняття, структура й ознаки адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою України

Реалізація державних функцій у всіх напрямках суспільного життя потребує значних фінансових ресурсів. Під час мобілізації, розподілу та використання фінансів виникають і розвиваються правовідносини в межах фінансової системи України, здійснення управління якою має велике загальнодержавне значення.

Вирішення завдання з визначення сутності поняття адміністративно- правового механізму управління фінансовою системою передбачає необхідність аналізу його складових. Так, авторський колектив Великого тлумачного словника сучасної української мови зазначає, що слово «механізм» може бути розтлумачено в таких значеннях: пристрій, що передає або перетворює рух; внутрішня будова, система чого-небудь; метод, спосіб; сукупність станів і процесів, з яких складається певне явище^[301]). Категорією «механізм» оперують і у філософських колах. Зокрема, як зауважує авторський колектив філософського енциклопедичного словника, механізм становить систему рухів або подій, а також пристрій або пристосування, в якому або за допомогою якого відбуваються ці рухи, які визначаються законами природи. При цьому відзначається факт того, що ще Кант надавав вчення, відповідно до якого, не поклавши в основу механізм природи як гіпотезу дослідження, не можна одержати ніякого справжнього пізнання природи, навіть взагалі ніякої строго точної науки^[302]). Отже, аналіз семантичних і філософських поглядів на сприйняття сутності поняття «механізм» дає можливість дійти висновку стосовно того, що воно являє собою складне й багатоаспектне явище, яке: має власну структуру; системний характер, тобто складається з елементів, взаємозв’язаних між собою; окремими структурними елементами «механізму» є певні процеси, способи, засоби тощо, за допомогою яких відбувається вплив на відповідні інституції.

Зазначимо, що в юриспруденції також активно оперують досліджуваною категорією. При цьому найчастіше її використовують у значенні «механізм держави». Зокрема, в науково-правових колах зауважують, що механізм держави становить систему всіх державних організацій (органів, підприємств, установ), які здійснюють її завдання та реалізують державні функції. Подібний підхід до поняття механізму держави міститься в теорії, відпрацьованій професором В. В. Копейчиковим ще в 1968 році. З його точки зору соціальне призначення держави виконується її механізмом, який складається з органів держави, державних підприємств і державних установ, які в цілому називають державними організаціями. При цьому частина державних організацій наділяється владними повноваженнями, що використовуються для здійснення управління в суспільстві з метою реалізації завдань і функцій держави^[303]). Крім того, в своєму підручнику «Теорія держави і права (енциклопедичний курс)» О. Ф. Скакун наводить ознаки механізму держави: структурована система - її структура чітка, складається з елементів, тісно пов’язаних між собою; ієрархічна система - побудована на засадах субординації та координації; цілісна система - побудована на єдиних принципах, має єдині завдання та цілі діяльності; функціонуюча (реально працююча) система - перебуває в динаміці, розвитку завдяки використанню набору засобів, способів і прийомів для управління суспільством, виконання функцій держави; має організаційно- економічну основу - єдину державну бюджетну, грошову, банківську системи, державну власність. При цьому вчена наголошує на тому, що механізм держави необхідно розглядати не як просту сукупність складових його елементів (державних органів, організацій, установ), а як систему цих елементів, функціонально спільних, погоджених між собою та системою в цілому, що перебувають у постійній дії, відновленні з метою підтримки своєї основної функції - управління^[304]). Також потрібно підтримати позицію, відповідно до якої тлумачення механізму держави як системи всіх державних організацій, що не лише здійснюють управління суспільними справами, а й забезпечують життєдіяльність усього суспільства, переносить акцент із політичного характеру діяльності держави на її соціальну спрямованість, де політика є важливим, але не єдиним аспектом цієї діяльності^[305]).

Без сумніву, вищенаведені визначення можуть бути повною мірою використані й у рамках представленого наукового дослідження. Водночас вважаємо за необхідне проаналізувати позиції, що панують у науково- правових колах стосовно визначення сутності «правових механізмів», які діють у різних сферах суспільного життя. Це дозволить нам установити спільні, характерні риси таких «механізмів», що повинні бути властиві й для адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою. Так, під час дослідження сутності й особливостей фінансового механізму макроекономічного регулювання С. В. Льовочкін визначає фінансовий механізм як сукупність методів фінансового впливу на соціально-економічний розвиток і систему фінансових індикаторів та фінансових інструментів, які дають можливість оцінити цей вплив^[307]). Із приводу вищенаведеної позиції зауважимо, що в основу змісту досліджуваної категорії покладено методи та засоби (їх сукупність) регулювання зазначеної діяльності. А тому необхідно погодитися з позицією С. В. Онишко, яку вона висловлює в своєму дослідженні, присвяченому сутності механізму фінансового забезпечення інноваційного розвитку економіки України. На думку вченої, вищезапропоноване визначення втратило певною мірою зміст поняття «механізм» у частині того, що він має системний характер, тобто може бути охарактеризований як система^[308]). Дещо подібний підхід до визначення сутності поняття відповідних правових механізмів простежується також у низці наукових праць.

Зокрема, під час визначення сучасних проблем адміністративного права З. С. Гладун зауважує, що адміністративно-правовий механізм боротьби з корупцією включає встановлення норм права, які забороняють вчинення корупційних діянь, а також запровадження заходів адміністративно -правової відповідальності у випадку їх скоєння, визначення переліку правоохоронних органів, що ведуть боротьбу з корупцією, та їх повноважень^[309]). Крім того, вищезгаданий вчений під час визначення сутності адміністративно-правового механізму не акцентує увагу на його системному характері, він фактично обмежує його визначення сукупністю нормативно-правових приписів, що містяться в актах законодавства. Іншими словами, у вищенаведеному випадку адміністративно-правовий механізм визначається як правові підстави діяльності. Не викликає сумніву, що адміністративно-правовий механізм включає до свого складу правові засади відповідної діяльності, однак його сутність не може бути обмежена лише ними.

Більш вдале визначення сутності «правового механізму» в своєму монографічному дослідженні «Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка» наводить В. В. Костицький, на думку якого економіко-правовий механізм - це система політико-правових, організаційно-правових, управлінських, економічних, зокрема фінансових і податкових заходів, спрямованих на забезпечення охорони природи, раціонального природокористування й екологічної безпеки^[310]). Подібне за своєю суттю визначення під час здійснення загальнотеоретичної характеристики європейських міждержавних правових систем наводить Л. А. Луць. Зокрема, вчений зазначає, що колізійно-правовий механізм - це система правових засобів, зокрема процедур попередження та подолання (не виключаючи усунення) юридичних колізій, що сприяє взаємодії міждержавних і національних правових систем^[311]). На нашу думку, вищезгадані вчені вдало акцентують увагу на системному характері «правового механізму», а також на тому, що у своїй структурі він містить відповідні заходи, спрямовані на врегулювання зазначених сфер суспільного життя.

У науково-правових колах наголошують на важливості місця вищенаведених заходів під час визначення сутності будь-якого правового механізму. Зокрема, авторський колектив підручника «Теорія держави та права» наголошує на тому, що визначення механізму правового регулювання важливе для з’ясування, за допомогою яких правових засобів досягаються цілі впорядкування суспільних відносин^[312]). Крім того, як зазначає авторський колектив підручника «Загальна теорія держави та права», важливу роль у механізмі правового регулювання відіграють різноманітні правові заходи впливу на суб’єктів права, на їх свідомість і волю^[313]). Зазначимо, що як система відповідних заходів, спрямованих на врегулювання окремо взятих суспільних відносин, сутність поняття «правовий механізм» визначається в багатьох наукових працях учених-правознавців. Так, у своєму дослідженні, присвяченому визначенню особливостей легалізації як правової процедури, Д. Г. Манько відстоює позицію стосовно того, що процесуально-правовий механізм - це динамічна система правових засобів, за допомогою якої впорядковується охоронна діяльність уповноважених органів у сфері юрисдикційного правозастосування^[314]). Крім того, у вищенаведеному визначенні підкреслюється динамічний характер «механізму». На динамічному характері «правового механізму» акцентують увагу під час визначення його сутності в широкому сенсі. Зокрема, у своєму дослідженні, присвяченому державно-управлінському аспекту механізму забезпечення мотивації працівників у системі охорони здоров’я, С. В. Петрова дійшла висновку стосовно того, що механізм управління можна розглядати у вузькому й широкому розумінні. Так, у вузькому розумінні механізм управління - це статична єдність певних елементів, які є інструментом організації управлінських явищ і процесів. У широкому розумінні - це динаміка, реальне функціонування усієї статичної єдності елементів^[315]). Також у навчальному посібнику «Адміністративне право України» С. Г.

У контексті вищенаведених позицій щодо визначення сутності поняття «правовий механізм», що має місце у відповідних сферах суспільного життя, вважаємо за необхідне навести зауваження О. В. Федорчак, яке вона висловлює в рамках свого дослідження, присвяченого упровадженню інноваційного механізму управління в діяльності обласних державних адміністрацій. Так, учена зазначає, що загалом усі визначення поняття «механізм управління» можна поділити на такі типи: механізми-знаряддя (інструменти), механізми-системи (набір взаємозв’язаних елементів), механізми-процеси (послідовність певних перетворень), механізми - сукупність органів державної влади тощо^{[321] [322]). При цьому необхідно підтримати позицію вченої стосовно того, що поняття «механізм» і «процес» не можна порівнювати між собою, оскільки процес - це лише послідовність дій, етапів перетворення чого-небудь, а механізм - значно ширше поняття, що охоплює різноманітні інструменти, важелі, засоби, стимули державного управління322). Також, як наголошує науковець, не потрібно ототожнювати поняття «механізм» із поняттями «знаряддя» чи «інструмент», оскільки до складу правового механізму відповідної категорії, крім інструментів, входять також методи, важелі, політика, правове, нормативне й інформаційне забезпечення тощо. Саме лише існування інструментів не може забезпечити практичну реалізацію державного управління[323]). Крім того, вдалою, на нашу думку, є позиція О. М. Литвинова, яку він наводить у своєму дослідженні, присвяченому теоретичним і практичним засадам соціально-правового механізму протидії злочинності в Україні. На думку вченого, під соціально - правовим механізмом протидії злочинності необхідно розуміти інтегровану цілісну сукупність необхідних і достатніх функціональних і правових елементів, за допомогою яких суб’єкт формує раціональну систему впливу на фактори і детермінанти злочинності, забезпечує ефективне здійснення кримінологічного процесу, досягаючи тим самим результативного виконання завдань і функцій, покладених на систему протидії злочинності[324]).}

Таким чином, аналіз вищенаведених позицій дає можливість назвати характерні ознаки, властиві будь-якому правовому механізму, а отже, можуть бути використані й під час здійснення характеристики адміністративно - правового механізму управління фінансовою системою. По-перше, будь-який правовий механізм має системний характер, тобто є системою. Зазначимо, що категорія «система» дуже часто використовується під час проведення відповідних наукових досліджень, а тому необхідно більш детально охарактеризувати її сутність. Так, із точки зору етимології, слово «система» походить із грецького сам механізм^[334]). Отже, динамічний характер адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою свідчить про те, що такий механізм перебуває в постійному розвитку й спроможний пристосовуватися до змін, які відбуваються в цій сфері суспільного життя.

Наступні ознаки адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою можуть бути виявлені за допомогою дослідження його структури. Як ми зазначали вище, будь-який правовий механізм, зокрема адміністративно-правовий механізм управління фінансовою системою України, становить систему, що складається із взаємозалежних і взаємообумовлених елементів, тобто має структуру. Категорія «структура» використовується під час дослідження майже будь-якої із систем. Як цілком слушно в цьому контексті зауважує В. О. Ріяка, структура - це невід’ємний атрибут усіх реально існуючих систем^[335]). Ніби продовжуючи попередню думку, В. П. Рубцов у навчальному посібнику «Державне управління та державні установи» зазначає, що наявність структури як невід’ємного атрибуту всіх реально діючих систем обумовлена тим, що саме структура надає їм цілісності. Структура сприяє збереженню стійкого стану системи. Щодо системи структура є показником її організованості^[336]). Також справедливою здається позиція О. М. Круглова, яку він відстоює під час дослідження сутності, змісту та структури поняття свободи преси. Учений наголошує на тому, що структура - це найголовніше: без неї немає ніякої роздільності, а якщо в предметі немає ніякої роздільності, це означає лише те, що ми не можемо приписати йому жодних властивостей. Адже будь-яка властивість предмета вже вносить у нього якусь роздільність^[337]). Отже, аналіз вищенаведених позицій свідчить на користь того, що визначення сутності структури адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою України позитивно вплине як на встановлення його окремих характерних ознак, так і на визначення сутності даного поняття взагалі.

Так, із точки зору етимології слово «структура» вживалося ще в латинській мові як «structura» й у той час означало: будову, порядок, зв’язок. При цьому необхідно звернути увагу на те, що ще Кант запропонував розглядати структуру як розміщення та зв’язок частин якого-небудь організму, утвореного з визначеною метою^[338]). Семантично в сучасній українській мові слово «структура» тлумачать як взаєморозміщення та взаємозв’язок складових частин цілого; устрій, організація чого-небудь^[339]). Дещо подібні підходи до визначення сутності поняття «структура» використовуються й в юриспруденції. Зокрема, в підручнику «Теорія управління органами внутрішніх справ» В. М. Плішкін зазначає, що з погляду загальної теорії систем структура - це лише сукупність зв’язків і відносин між елементами; сам набір елементів та їх властивості розглядаються окремо. У рамках загальної теорії управління структура системи характеризується як складом елементів із властивими їм ознаками, так і сукупністю зв’язків і відносин між ними^[340]). Крім того, у своєму дослідженні, присвяченому визначенню сутності організаційного проектування виробничих підприємств, В. П. Кукоба дійшов висновку стосовно того, що структура - це стійка упорядкованість у просторі й часі елементів і зв’язків системи, що визначає її цілісність, будову, основи організації^[341]). Дещо іншу позицію відстоює Ю. Д. Кунєв під час дослідження принципів побудови та вдосконалення організаційної структури органів внутрішніх справ України. На думку вченого, структура - це не лише зв’язки елементів системи, а й самі елементи, об’єднані зв’язками, що утворюють систему. На підставі цього науковець дійшов висновку, що структура є сукупність функціональних елементів системи, об’єднаних зв’язками^[342]). Вважаємо за необхідне підтримати позицію вищезгаданого вченого, оскільки структура будь-якої інституції, зокрема досліджуваної, не може бути визначена лише через зв’язки елементів системи без врахування самих елементів. А тому структуру адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою здається можливим визначити як поєднані й обумовлені взаємозв’язками складові елементи такого механізму.

Зазначимо, що для визначення сутності й характерних ознак адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою необхідно встановити сутність та особливості його структурних елементів. Так, як випливає з вищенаведеного аналізу сутності будь-якого правового механізму, одним з основних його структурних елементів є уповноважені державою суб’єкти. У цьому контексті зауважимо, що суб’єкти управління фінансовою системою ми охарактеризували в попередньому розділі цього наукового дослідження. Зокрема, увагу було акцентовано на тому, що в межах свого адміністративно-правового статусу зазначені суб’єкти наділяються комплексом специфічних повноважень, що використовуються для здійснення управління фінансовою системою. А тому можна стверджувати, що ще однією характерною ознакою адміністративно-правового механізму управління

фінансовою системою є його специфічний суб’єктний склад. Крім того, серед структурних складових адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою необхідно назвати норми права, відповідно й на основі яких його побудовано. У цьому разі мова йде про правові засади функціонування такого механізму й фінансової системи України в цілому, які ми визначили в підрозділі 1.4 цієї наукової роботи. У контексті дослідження характерних ознак адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою України лише зазначимо, що такий механізм буде здебільшого функціонувати на підставі норм адміністративного права. Також вище було зазначено, що здебільшого правові механізми, що функціонують у відповідних сферах суспільного життя, визначають як сукупність певних способів, засобів, заходів тощо. У цьому випадку мова йде про те, що окремими структурними елементами адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою є функції, форми та методи, за допомогою яких таке управління здійснюється. Специфіка реалізації вищенаведених структурних елементів (функцій, форм, методів) також може бути розглянута як характерна ознака адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою України. При цьому з огляду на важливість вищенаведених елементів досліджуваного правового механізму їх сутність й особливості ми визначимо в наступних підрозділах цього дослідження.

Таким чином, аналіз вищенаведених позицій дав можливість дійти висновку стосовно того, що адміністративно-правовий механізм управління фінансовою системою України є динамічною системою, що на нормах адміністративного права, в межах якої ґрунтується в установлених законодавствам формах і за допомогою визначених методів діяльності суб’єкти управління фінансовою системою України реалізують функції, спрямовані на врегулювання суспільних відносин у цій сфері. Серед характерних ознак адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою необхідно назвати такі: має системний, та динамічний характер; базується на нормах адміністративного права; в його складі є 205

суб’єкти, наділені спеціальними повноваженнями у сфері управління фінансовою системою; зазначені повноваження реалізуються в рамках функцій управління фінансовою системою; використовуються специфічні форми та методи управління фінансовою системою. При цьому як динамічна система адміністративно-правовий механізм управління фінансовою системою України має такі структурні елементи: суб’єктний склад; норми адміністративного права, відповідно до яких здійснюється управління фінансовою системою; функції управління фінансовою системою; форми управління фінансовою системою; методи управління фінансовою системою.

3.2