Адміністративно-правові форми управління фінансовою системою України

У науково-правових колах сутність досліджуваної категорії також прийнято визначати через зміст відповідної діяльності або інституції, як їх зовнішній прояв. Так, у фаховій юридичній літературі досліджувану категорію розкривають у таких значеннях: зовнішній вигляд, обрис речі, дії, тощо або зовнішнє вираження певного змісту; устрій, вид, тип, структура відповідних суспільних (соціальних, економічних, правових, організаційних, тощо) утворень або процесів, а також порядок чогось⁴⁴⁵). Дуже слушною здається позиція авторського колективу підручника «Адміністративне право України. Загальна частина. Академічний курс», які зауважують, що зміст державного управління складають його функції та методи. При цьому будь-який зміст повинний мати визначену форму, тобто своє зовнішнє вираження. Під формою управлінської діяльності вчені розуміють той або інший спосіб зовнішнього вираження її змісту. Державне управління, переважний обсяг якого втілено в діяльності органів виконавчої влади, виражається в певних формах. Саме форми управлінської діяльності відіграють в управлінському процесі важливу роль, оскільки за їх допомогою забезпечуються додержання встановленого порядку управління, гласність і прозорість діяльності, зміцнення законності^[446]). Правильне розуміння форм управлінської діяльності сприяє більш правильному визначенню й усвідомленню змісту відповідної діяльності. Форма управління, підсумовують вчені, є зовнішнім проявом управлінської діяльності, способом вираження її змісту в конкретних умовах^[447]) З аналізу вищенаведеної позиції випливає, що, крім змісту відповідної діяльності, її форми пов’язані з її методами та функціями.

Окремо в науково-правових колах наголошується на важливості та складності форм відповідної правової діяльності. Зокрема, під час дослідження теоретико-методологічних засад джерел права Н. М. Пархоменко зауважує на тому, що форма - насамперед наукова комплексна категорія, що відображає різні суспільні явища, які потребують регламентації, а також є каркасом усередині права, впорядковує й поєднує всі правові явища та право як таке. Коли йдеться про правові форми, то мають на увазі право як певне соціальне явище, що відрізняється від інших явищ (політика, релігія, мораль), які водночас із правом визначаються матеріальними й економічними умовами життя суспільства. Правова форма, підсумовує вчена, є загальним відображенням об’єктивного зв’язку права й явищ, на які воно впливає, визначення його місця серед інших форм^[449]). Вищенаведене свідчить про те, що форми відповідної діяльності, зокрема із здійснення управління фінансовою системою України, ґрунтуються на правових приписах і в кінцевому підсумку реалізуються за допомогою відповідних правових засобів. При цьому О. Ф. Скакун зазначає, що правові засоби - це правові явища, призначені для правового упорядкування суспільних відносин, оптимального вирішення соціальних завдань, досягнення суб’єктами правовідносин приватних і публічних цілей.

Більше того, О. Н. Ярмиш і В. О. Серьогін у своєму навчальному посібнику «Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні» звертають увагу на те, що конкретні форми діяльності мають однорідний характер. Зокрема, на думку вчених, формами діяльності органів влади є зовнішній бік їх функціонування, тобто сукупність однорідних дій, які здійснюються в певних організаційних рамках, визначених законодавством; однорідна діяльність органів влади, через яку реалізуються функції державних органів^[451]). Також не можна оминути увагою й перелік характерних ознак форм діяльності, що наводиться у фаховій юридичній літературі. Серед вищенаведених ознак називають такі: зазначають, яким шляхом із боку державних органів здійснюється управлінський вплив на учасників правовідносин; є відносно самостійними й універсальними; дозволяють практично реалізувати завдання та функції державних органів; є способом вираження сутності управлінської діяльності; обираються з урахуванням конкретної управлінської ситуації, статусу об’єкта впливу, вимог ефективності та доцільності; забезпечують безпосередню реалізацію повноважень державних органів; прямо чи опосередковано закріплюються в нормативно- правових актах, що визначають статус конкретного державного органу; є практичним відображенням однорідної діяльності державних органів та їх посадових осіб, правовою конструкцією нормативного впорядкування діяльності державних органів^[452]). Таким чином, аналіз визначених позицій дав можливість форми управління фінансовою системою України визначити як зовнішні прояви діяльності уповноважених державою суб’єктів управління в даній сфері, які ґрунтуються на приписах нормативно-правових актів та здійснюються за допомогою реалізації ними функцій і методів управління з метою врегулювання суспільних відносин під час формування, розподілу та використання публічних фондів коштів.

З’ясувавши сутність поняття форм управління фінансовою системою України, здається можливим перейти до визначення конкретних із них. При цьому необхідно зазначити той факт, що традиційно в науково-правових колах форми будь-якої легітимної діяльності залежно від наслідків, що вони породжують, прийнято класифікувати у дві групи: правові й організаційні (неправові). Зокрема, як зауважує авторський колектив навчального посібника «Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні», найбільш обґрунтованими та конструктивними є підходи стосовно сприйняття форми діяльності як особливого структурного елемента правового статусу органів публічної влади та розмежування правових (юридичних) та організаційних (неправових) форм їх діяльності залежно від характеру породжуваних наслідків^[453]). У контексті вищенаведеного увагу необхідно звернути на те, що зазначені групи форм діяльності, що можуть бути використані й під час управління фінансовою системою України, взаємозв’язані, обумовлюють одна одну. Так, під час дослідження адміністративно-правового забезпечення громадського контролю за дотриманням прав людини при виконанні кримінальних покарань А. П. Мукшименко цілком слушно відзначає той факт, що організаційні форми відповідної діяльності застосовуються для забезпечення її правових форм, не вимагають повного та суворо визначеного закріплення в нормативних актах, не спричиняють виникнення юридичних наслідків. Правові форми, як наголошує вчена, - це можливі дії, які вчиняються суб’єктом діяльності в межах їх компетенції, регламентовані правовими нормами та такі, що спричинюють виникнення правових наслідків^[454]). Більше того, вивчаючи проблеми взаємодії підрозділів органів внутрішніх справ на регіональному рівні, О. М. Клюєв дійшов висновку стосовно того, що правові форми відповідної діяльності завжди є організаційними через організувальну, регулювальну функції права. Організаційні форми в загальному вигляді не можуть прирівнюватися до правових, хоча їх частина трансформується в останні^[455]). Окрім вищенаведеного, необхідну погодитися з позицією О. В. Домборовської, яка під час дослідження конституційного права на життя людини та громадянина й особливостей його забезпечення органами внутрішніх справ звертає увагу на те, що прихильники поділу форм на правові та неправові обґрунтовують свою думку тим, що правові форми спричинюють виникнення юридичних наслідків (створюють чи вносять зміни в правовий режим, породжують, змінюють чи припиняють конкретні правовідносини), а неправові - відповідно не спричинюють. Цей поділ має певний сенс, але термінологічно він невдалий. Доцільніше було б називати їх такими, що спричинюють виникнення юридичних наслідків, та такими, що таких наслідків не спричинюють^[456]).

У контексті вищенаведених позицій необхідно зазначити, що до організаційних форм належать ті, що безпосереднього юридичного значення не мають і не спричинюють виникнення адміністративно-правових відносин, зокрема під час здійснення управління фінансовою системою України. Такі форми або передують правовим (проведення ревізії, за результатами якої видається юридичний акт), або настають за ними (нарада з приводу реалізації

нормативно-правового акта)^[457]). А тому в рамках дослідження

адміністративно-правових форм управління фінансовою системою організаційні форми не становлять для нас інтересу. Тому більш детально розглянемо окремі види правових форм управління фінансовою системою України.

Так, у своєму дослідженні, присвяченому визначенню природи, змісту та тенденцій розвитку економічних функцій держави, О. Г. Варич зауважує, що правові форми реалізації економічних функцій держави можна визначити як однорідну за своїм характером, багатоаспектну діяльність уповноважених органів держави з управління суспільством шляхом правового регулювання в межах своєї компетенції^[458]). Ідентичну за вищенаведеною позицією під час дослідження державно-правових форм впливу на економічні відносини наводить В. М. Титич^[459]). На нашу думку, вищенаведені позиції щодо визначення сутності категорії «правові форми діяльності» потребують деяких уточнень. Зокрема, підхід до визначення правових форм як «діяльності, що здійснюється шляхом правового регулювання» є дуже широким, оскільки за його допомогою в загальному вигляді можуть бути охарактеризовані функції і методи відповідної діяльності. На нашу думку, при визначенні сутності правових форм діяльності наголос необхідно ставити на наслідки, які породжуються в разі їх реалізації. Окрім вищенаведеного, неточною здається позиція О. М. Клюєва, який правові форми взаємодії підрозділів органів внутрішніх справ на регіональному рівні визначає як форми, зазначені в правових актах, що регламентують сумісну діяльність суб’єктів взаємодії^[460]). Не викликає сумніву, що правові форми будь-якої діяльності визначені й ґрунтуються на приписах нормативно-правових актів. Водночас можна

стверджувати, що й організаційні форми діяльності, її функції, методи, завдання тощо також будуть здійснюватися відповідно й на основі норм правових актів. Вважаємо, що найбільш вдало правові форми діяльності визначені фахівцями з теорії держави та права. Зокрема, як зазначає О. Ф. Скакун, під правовими формами діяльності держави необхідно розуміти її управлінську діяльність, що полягає в здійсненні юридично значущих дій із виконання державних функцій у порядку, визначеному законом, і має правові наслідки. Серед вищенаведених форм вчена називає: правотворчу,

правозастосовну, судову, правоохоронну, інтерпретаційно-правову, установчу та контрольно-наглядову^[461]). Крім того, як зауважує Ю. Ю. Бальцій під час з’ясування сутності й особливостей правового статусу міського голови в Україні, правові форми - це діяльність, пов’язана з виконанням юридично значущих дій органами місцевого самоврядування у встановленому законом порядку. Вони в своїй сукупності визначаються самою природою суб’єкта місцевого самоврядування та його компетенцією у сфері здійснення органами місцевого самоврядування своїх повноважень. Отже, як підсумовує вчений, правові форми діяльності сільського, селищного, міського голови в Україні виявляються в реалізації його повноважень, пов’язаних із нормотворчою, правозастосовною та правозахисною діяльністю, спрямованою на регулювання муніципально-правових відносин^[462]). Аналогічної за вищенаведену позицію дотримується В. Д. Шаповал у своєму дослідженні, присвяченому визначенню особливостей конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови в Україні^[463]). У дослідженні особливостей адміністративно- правового забезпечення інформаційної безпеки органів виконавчої влади О. В. Логінов зазначає, що правові форми є такими видами здійснення функцій із забезпечення інформаційної безпеки, які спричинюють виникнення правових наслідків. Серед них, зауважує науковець, необхідно назвати: нормотворчу, правореалізаційну та правоохоронну форми^[464]). Отже, на підставі проведеного аналізу вищенаведених позицій можна стверджувати, що правові форми управління фінансовою системою України є заснованою та здійснюваною відповідно до положень нормативно-правових актів діяльність уповноважених суб’єктів такого управління, що спричиняє юридично значущі наслідки шляхом впливу на зміст таких правовідносин^[465]).

Як випливає з вищенаведеного, серед основних правових форм діяльності в науково-правових колах називають: правотворчу (нормотворчу), правозастосовну, правоохоронну. Розглянемо більш детально вищенаведені правові форми з урахуванням їх реалізації під час здійснення діяльності із управління фінансовою системою України. Відразу зауважимо, що в попередньому підрозділі цього наукового дослідження правоохоронну функцію ми розглядали як одну із функцій управління фінансовою системою. Водночас ми відзначали той факт, що правоохоронна функція реалізується в межах правоохоронної діяльності, тобто правоохоронної форми діяльності. Ураховуючи те, що питання правоохорони ми розглядали як під час визначення сутності правоохоронних органів як суб’єктів управління фінансовою системою, так і під час визначення сутності функцій такого управління, в рамках цього підрозділу наукового дослідження увагу правоохоронній формі діяльності приділяти не будемо.

Досліджуючи правотворчу форму діяльності, необхідно зазначити, що в науково-правових колах її розглядають як таку, що пов’язана із виданням, зміною та скасуванням правових актів різної юридичної сили, за допомогою яких здійснюється правове регулювання відповідних суспільних відносин. Так, у своєму дослідженні, присвяченому адміністративно-правовим аспектам удосконалення співпраці органів внутрішніх справ та органів місцевого самоврядування щодо забезпечення правопорядку, І. Ю. Хомишин зазначає, що правотворча форма - це діяльність суб’єктів щодо створення правових норм, їх зміни та скасування^[466]). Більш розширене визначення правотворчої форми надає О. Ф. Скакун, на думку якої вона є діяльністю компетентних органів і посадових осіб, що полягає у виконанні юридично значущих дій з офіційного встановлення, санкціонування, зміни, скасування норм права, яка завершується оприлюдненням нормативно-правових актів та інших джерел права, а також їх систематизації^[467]). Яскравим прикладом реалізації правотворчої форми управління фінансовою системою України є робота з видання Закону України «Про Державний бюджет» на відповідний рік. У цьому контексті основними суб’єктами реалізації правотворчої форми управління фінансовою системою України будуть органи та посадові особи представницької та виконавчої влади: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України, місцеві ради, розпорядники (зокрема головні) й одержувачі бюджетних коштів, органи державного фінансового контролю^[468]).

Окрему увагу необхідно звернути на те, що в рамках реалізації правової форми управління фінансовою системою України здійснюється видання адміністративних актів. Як зауважують у науково-правових колах, видання адміністративних актів (установлення норм права, адміністративна правотворчість) є основним призначенням правової форми управлінської діяльності, що реалізується у вигляді виконання наказів, законів, а також інших державно-владних приписів, для здійснення яких потрібні додаткові положення нормативного характеру. Як правило, повноваження органів

державного управління зі встановлення загальнообов’язкових

адміністративно-правових приписів (норм права) закріплюються у відповідних нормативних документах. Аналогічні норми містяться в положеннях, якими регулюються діяльність інших органів влади. За допомогою такої нормотворчості конкретизуються та деталізуються загальні норми законів^[469]). Яскравим прикладом видання адміністративних актів у рамках реалізації правової форми управління фінансовою системою України є визначення та затвердження за їх допомогою на нормативно-правовому рівні правового статусу суб’єктів такої діяльності. У цьому разі мова може йти про те, що Постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 375 затверджено Положення «Про Міністерство фінансів України»^[470]), що визначило основні завдання, функції та повноваження даного суб’єкта управління фінансовою системою України.

Зазначимо, що адміністративні акти не завжди містять у своїх положеннях норми права й у такому разі мають індивідуальний характер. Видання індивідуальних адміністративних актів також може бути розглянуте як один із проявів реалізації правових форм управління фінансовою системою. При цьому такі акти вирішують конкретне питання управління або адресуються конкретній особі, мають державно-владний характер та є обов’язковими для всіх, кому адресовані. Адміністративні акти індивідуального, ненормативного характеру завжди видаються уповноваженим органом у встановленому односторонньому порядку, відіграють роль юридичних фактів, з якими пов’язуються виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин. Саме за допомогою юридичних актів індивідуального характеру закони й інші правові норми застосовуються до конкретних обставин управлінського життя^[471]). Видання адміністративних актів індивідуального характеру в науково-правових колах розглядають як правозастосовну діяльність, тобто діяльність компетентних органів і посадових осіб, що полягає у виконанні юридичних значущих дій із розгляду та вирішення індивідуальних юридичних справ, які завершуються прийняттям правозастосовного акта^[472]). А тому видання адміністративних актів індивідуального характеру повною мірою можна розглядати як один із проявів адміністративно-правових форм управління фінансовою системою України.

Окремою правовою формою управління фінансовою системою України варто назвати діяльність з укладання адміністративних договорів. Адміністративний договір як форма управління набуває все більшого значення та займає своє місце серед інших правових форм управління. В умовах розвиненого громадського суспільства адміністративний договір стає важливою формою реалізації державного управління^[473]). Зазначимо, що адміністративний договір як юридична категорія одержав своє нормативно- правове визначення в положеннях Кодексу адміністративного судочинства від 6 липня 2005 року. Так, відповідно до п. 14 ч. 1 ст. 3 вищенаведеного нормативно-правового акта адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права й обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди^[474]). Як зауважують у науково-правових колах, адміністративні договори за своєю суттю є специфічним засобом державного управління в певній галузі суспільного життя. Укладаючи адміністративний договір, державні органи діють на підставі норм адміністративного права, що реалізуються через певні цілі та функції, визначені державою. При укладенні адміністративного договору здійснюється державно-управлінська діяльність, оскільки прямо реалізуються виконавчо-розпорядницькі функції та публічні цілі державного управління^[475]). До адміністративних договорів необхідно віднести договори про делегування повноважень, а саме договори про делегування деяких повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування. У цих договорах повинні бути дотримані такі вимоги: делегуються лише окремі повноваження; при делегуванні повноважень держава фінансує їх здійснення в повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету; в цих договорах органам місцевого самоврядування передаються відповідні об’єкти державної власності; органи місцевого самоврядування в питаннях здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади^[476]). Зазначимо, що згідно із ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад. При цьому як приклад можна навести виконання таких делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських радах у сфері управління фінансовою системою України: участь у здійсненні державної регуляторної політики; здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов’язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності; здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів; сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території; організація та контроль прикордонної і прибережної торгівлі; створення умов для належного функціонування органів доходів і зборів, сприяння їх діяльності^[477]).

Таким чином, на підставі проведеного аналізу вищенаведених позицій здається можливим дійти висновку стосовно того, що під адміністративно- правовими формами управління фінансовою системою України необхідно розуміти спрямовану зовні й засновану на приписах норм адміністративного права діяльність уповноважених державою на здійснення управління фінансовою системою суб’єктів, що спричиняє юридично значущі для правовідносин у межах фінансової системи. Серед основних адміністративно- правових форм управління фінансовою системою України необхідно назвати: правоохоронну діяльність; правотворчу діяльність, що здійснюється шляхом видання, зміни та скасування нормативно-правових актів різної юридичної сили, зокрема адміністративних актів нормативного характеру; видання адміністративних актів індивідуального характеру; укладання

адміністративних договорів між суб’єктами управління фінансовою системою України.

3.3