Сутність і класифікація функцій управління фінансовою системою України

Як ми зазначали в попередньому підрозділі цього наукового дослідження, одним із структурних елементів адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою України є функції, за допомогою яких він практично проявляється.

Етимологічно слово «функція» походить із латинської мови від «functio», що в ті часи використовувалося в значенні виконання, завершення^[344]). Із семантичного сенсу досліджуване поняття розкривається в багатьох значеннях: явище, яке залежить від іншого явища, є формою його виявлення та змінюється відповідно до його змін; робота кого-, чого-небудь, обов’язок, коло діяльності когось, чогось; призначення, роль чого-небудь^[345]); повинність, місія; специфічна діяльність організму людини, тварин, рослин, їх органів, тканин і клітин; величина, яка змінюється зі зміною незалежної змінної величини (аргументу)^[346]); відправлення членами тіла своїх дій; позначення дій над кількістю^[347]). Зазначимо, що категорія «функція» активно використовується в соціології. У такому розумінні функція є роллю, яку визначає соціальний інститут для задоволення потреб інтересів громадської чи іншої (більш високого рівня) організації. Крім того, в соціології категорію «функція» розкривають як залежність, що спостерігається між різними соціальними процесами в рамках певної суспільної системи^[348]).

У контексті досліджуваного питання зазначимо, що категорія «функція» введена в науковий обіг Г. Лейбніцем. У подальшому інтерес до «функції» як однієї з фундаментальних наукових категорій зростав у міру поширення в різних галузях науки функціональних методів дослідження. У найбільш розгорнутій формі функціональний підхід до теорії пізнання був реалізований Кассирером, який вважав, що рух пізнання спрямований не на вивчення

субстанції ізольованих об’єктів, а на вивчення взаємовідношень між об’єктами, тобто на встановлення функцій, що дозволяють здійснювати закономірний перехід у ряді об’єктів від одного до іншого^[351]). У сучасній теорії держави та права прийнято виокремлювати функції держави та функції права^{[352] [353]). Так, досліджуючи теоретичні проблеми зобов’язання відшкодування шкоди за цивільним законодавством України, Т. С. Ківалова дійшла висновку стосовно того, що функції права необхідно розглядати як окрему юридичну категорію, що має свої особливості, до яких, зокрема, належить те, що вони: є відображенням сутності права, оскільки через них пізнається сутність права та його зв’язки із суспільством; є основними напрямками впливу права на суспільні відносини, в яких конкретизується й набуває певної цілеспрямованості правове регулювання; відображають найістотніші риси права та спрямовані на виконання основних завдань, що постають перед правом; визначають основні напрямки активного впливу права на суспільні відносини з метою їх упорядкування; мають об’єктивний характер, оскільки зумовлені певними суспільними чинниками353). У своєму дослідженні, присвяченому правовим аспектам економічної культури юриста,}

О. Д. Несімко зазначає, що функції права насамперед визначають природу права, його соціальне призначення, історичну мету та роль права в житті будь - якої держави, адже воно активно впливає на всі сторони життєдіяльності суспільства як один із регуляторів суспільних відносин^[354]).

Зазначимо, що з урахуванням того, що управління фінансовою системою здійснюється уповноваженими державою суб’єктами, найбільший інтерес у контексті досліджуваного питання для нас становить така категорія, як «функції держави». Так, як цілком слушно під час дослідження теоретичних проблем контрольної функції Парламенту України зауважує О. О. Майданник, у сучасній правовій науці дослідження функцій органів державної влади здійснюється у взаємозв’язку з розглядом функцій держави^[362]). При цьому в науково-правових колах наголошують на тому, що необхідно відрізняти функції органів держави від функцій самої держави. Функції держави є основними напрямами її діяльності, якими зумовлена робота всього державного апарату, тобто всієї системи органів держави, а функції окремого органу - це основні сторони його соціального призначення як відносно відокремленої частини апарату (механізму) держави, що виражається і конкретизується в його компетенції та закріплених за ним правах та обов’язках із здійснення єдиної системи функцій держави^[363]). Крім того, досліджуючи особливості правового статусу Верховного Суду України в системі судової влади, В. В. Сердюк зазначає, що функції держави не підлягають ототожненню з функціями її окремих органів або організацій, оскільки хоч і є в переважній своїй більшості значущими для життя суспільства та держави, але мають порівняно з функціями всієї держави більш локальний характер^[364]) У контексті вищенаведеного зауважимо, що в юридичній літературі немає єдності думок щодо категорії «функції держави», проте більшість учених схиляються до думки, що функції держави - це основні напрями її діяльності, в яких відображаються та конкретизуються завдання та мета держави, проявляються її сутність і зміст, а також соціальне призначення в соціально неоднорідному суспільстві^[365]).

Досліджуючи функції управління фінансовою системою України, не можна оминути увагою визначення сутності такої категорії, як «функції управління» або ж «функції державного управління». Так, авторський колектив навчального посібника «Земельне право» функції управління визначає як відносно відокремлені напрями управлінської діяльності, які дають можливість впливати на об’єкт управління з метою вирішення поставленого завдання, це також напрями управлінської діяльності, що мають правовстановлювальне, правозабезпечувальне чи правоохоронний характер^[372]). На думку В. Я. Малиновського, яку він висловлює у своєму навчальному посібнику «Державне управління», функції управління необхідно розглядати як складові змісту управлінської діяльності, що характеризуються певною самостійністю, однорідністю, складністю та стабільністю владно- організувального впливу суб’єкта управління, спрямованого на забезпечення життєво значущих потреб об’єкта управління^[373]). З точки зору авторського колективу підручника «Адміністративне право України» функції управління - це відносно самостійні й однорідні частини змісту управлінської діяльності, в яких виражається владно-організувальний вплив суб’єкта управління на об’єкт^[374]). Авторський колектив підручника «Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики» звертає увагу на те, що функції управління - це види владних, цілеорганізувальних і регулювальних впливів держави та її органів на суспільні процеси^[375]). З аналізу вищенаведених визначень сутності поняття «функції управління» можна зробити висновок, що за допомогою їх реалізації відбувається владний вплив на об’єкт управління суб’єктом таких правовідносин. При цьому конкретно взяті функції управління можна охарактеризувати як такі, що мають цілеспрямований, однорідний характер.

У дослідженні, присвяченому особливостям управління діяльністю спеціальних підрозділів Міністерства внутрішніх справ України по боротьбі з організованою злочинністю, В. Л. Грохольський зазначає, що функції управління доцільно розглядати як найбільш стійку та постійну категорію, зазвичай, закріплюється в нормативних актах. У функціях проявляються як цілі, так і завдання управління, а також через них впливають на об’єкт управління^[376]). Крім того, в науково-правових колах функцію державного управління розглядають як частину управлінської діяльності держави, яку здійснюють на підставі закону чи іншого правового акта органи виконавчої влади властивими їм методами для виконання завдань державного управління^[377]). У вищенаведених випадках визначення сутності функцій управління акцентовано на тому, що такі функції насамперед походять й ґрунтуються на нормативних приписах, деталізуються в положеннях чинного національного законодавства, зокрема на підзаконному нормативно-правовому рівні.

Також увагу необхідно звернути на характерні ознаки функцій державного управління, серед яких В. Я. Малиновський називає такі: обумовлені цілями (завданнями) управління; мають об’єктивний характер; є складовими змісту державно-управлінської діяльності; є відносно самостійними та однорідними; безпосередньо виражають владно- організувальну сутність виконавчої влади; реалізуються в процесі державно- управлінських відносин (взаємодія суб’єкта та об’єкта); спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об’єкта управління^[378]). Таким чином, аналіз вищенаведених позицій дав можливість дійти висновку стосовно того, що функції управління фінансовою системою України є визначеними на нормативно-правовому рівні напрямками діяльності уповноважених державою суб’єктів, за допомогою реалізації яких відбувається владний регулювальний вплив на суспільні відносини, що виникають (розвиваються, видозмінюються, припиняються) у межах фінансової системи України, внаслідок чого виконуються завдання та досягається кінцева мета управління в цій сфері.

Установивши сутність функцій управління фінансовою системою України, здається можливим перейти до вирішення такого наукового завдання цього дослідження - визначення основних функцій у даній сфері управління. Зазначимо, що в науково-правових колах називають чималу кількість функцій державного управління, більшість з яких практично проявляється і під час здійснення діяльності з управління фінансовою системою. Розглянемо найбільш характерні для управління фінансовою системою України функції. При цьому для більш зручного сприйняття вищенаведених функцій проаналізуємо їх, класифікуючи за відповідними критеріями. Так, функції управління фінансовою системою України можуть бути класифіковані з урахуванням такого критерію, як їх вплив відповідно до адміністративно- територіального поділу України. Іншими словами, вищенаведені функції будуть проявлятися на різних адміністративно-територіальних рівнях. У своєму дослідженні, присвяченому організаційно-правовим аспектам адміністративно-територіального устрою, В. П. Новик цілком слушно зауважує, що адміністративно-територіальний устрій є основою існування та функціонування всіх без винятку систем^[379]). Зазначимо, що категорія «адміністративно-територіальний устрій» походить від більш широкої за значенням категорії «територіальний устрій». Авторський колектив шеститомної юридичної енциклопедії зазначає, що територіальний устрій - це передбачена законами територіальна організація держави з метою забезпечення найбільш оптимального вирішення завдань і здійснення функцій суспільства та держави. Здійснюється зазвичай шляхом поділу території держави на частини - територіальні одиниці, які є просторовою основою для утворення та діяльності відповідних органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Учені підкреслюють те, що на сьогодні прийнято

розрізняти два основні види територіального устрою: політико-

територіальний, який є розмежуванням територій між державними утвореннями всередині держави, що характерно здебільшого для федеративних держав; адміністративно-територіальний - внутрішній поділ території держави на частини^[380]). Завдяки аналізу положень чинного національного законодавства видається можливим стверджувати, що стосовно нашої держави доречно застосовувати саме категорію «адміністративно- територіальний устрій», яку вищезгадані вчені розкривають як територіальну організацію держави з поділом її на складові частини - адміністративно- територіальні одиниці, відповідно до яких функціонує система місцевих органів влади й управління^[381]). Більш розширене визначення вищенаведеної категорії надають М. Федчишин і В. Фрончко в їх спільному дослідженні «Новий адміністративно-територіальний устрій України і місцеве самоврядування. Характер взаємозв’язку». На думку вчених, адміністративно- територіальний устрій необхідно розглядати як сукупність територіальних утворень із системою державних органів і місцевого самоврядування, яка функціонує в їх межах. Вищезазначеним підкреслюється, що адміністративно- територіальний устрій - це внутрішньоузгоджене об’єднання адміністративно- територіальних одиниць з упорядкованою структурою. Внаслідок такого об’єднання забезпечується необхідна організаційна єдність, створюється певна система адміністративно-територіального устрою, де кожна адміністративно- територіальна одиниця охоплює певний територіальний колектив, інтереси якого виражають відповідні представницькі органи^[382]). У контексті вищенаведених позицій необхідно зазначити, що поняття «адміністративно- територіальний устрій» не отримало свого законодавчого закріплення, хоч і дуже часто використовується в положеннях чинного національного законодавства. Зокрема, відповідно до ст. 133 Конституції України, систему адміністративно-територіального устрою України становлять: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища та села. При цьому, в ч. 2 ст. 133 вищенаведеного нормативно-правового акта зазначено, що до складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ і Севастополь^[383]). Окремо необхідно підкреслити той факт, що на сьогодні на нормативно-територіальному рівні питання, пов’язані із функціонуванням такого важливого інституту як адміністративно-територіальний устрій, урегульовано на рівні Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 року № 1654-Х, яким затверджено Положення «Про порядок вирішення питань адміністративно- територіальною устрою Української РСР»^[384]), який й досі залишається чинним. На нашу думку, вищенаведена ситуація є недопустимою й на сьогодні негайного оновлення потребує законодавство, що визначає правові засади адміністративно-територіального устрою України. Водночас необхідно зазначити, що в рамках проведення реформи з децентралізації Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України було розроблено проект Закону України «Про засади та порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України» від 28 січня 2016 року, який повинен визначити засади адміністративно - територіального устрою України, рівні адміністративно-територіальних одиниць, систему адміністративно-територіальних одиниць, інших територіальних утворень, повноваження органів державної влади й органів місцевого самоврядування з питань адміністративно-територіального устрою, порядок утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж адміністративно - територіальних одиниць. При цьому, як зазначено в ст. 1 вищенаведеного законопроекту, адміністративно-територіальний устрій України - це обумовлена географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними й іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з розмежуванням її території на складові частини - адміністративно- територіальні одиниці, з метою забезпечення населення необхідним рівнем публічних послуг, раціональної системи управління соціально-економічними процесами, збалансованого розвитку всієї території держави^[385])' Вважаємо, що прийняття вищенаведеного законопроекту позитивно вплине як на проведення реформи з децентралізації в цілому, так і на правові аспекти функціонування системи управління фінансовою системою України, оскільки на законодавчому рівні своє нормативно-правове врегулювання отримують питання, пов’язанні з реалізацією функцій вищенаведеної діяльності на різних рівнях адміністративно-територіального устрою держави. Отже, залежно від адміністративно-територіального устрою держави функції управління фінансовою системою України можна класифікувати на: загальнодержавні, тобто такі, що реалізуються на всій території України; регіональні, реалізація яких відбувається в межах однієї чи декількох областей; та місцеві (локальні), що діють у межах окремо взятого району, міста, району в місті, селища або села.

Крім того, функції управління фінансовою системою України можуть бути класифіковані за їх дією в просторі на зовнішні та внутрішні. Внутрішні функції управління фінансовою системою України забезпечують внутрішню фінансову політику нашої держави. Серед таких функцій у науково-правових колах називають: політичну, економічну, фіскальну (оподаткування та фінансовий контроль), соціальну, інформаційну, правоохоронну; правозахисну^[386]). У свою чергу, за допомогою реалізації зовнішніх функцій управління фінансовою системою забезпечуються формування та реалізація зовнішньої політики в даній сфері. Серед зовнішніх функцій управління фінансовою системою, як приклад, можна назвати: дипломатичну функцію - встановлення та підтримка дипломатичних відносин з іншими державами відповідно до загальноприйнятих норм і принципів міжнародного права; економічну функцію - встановлення та підтримка торгівельно-економічних відносин з іншими державами; розвиток ділового партнерства та співробітництва в економічній сфері з усіма державами незалежно від їх соціального ладу та рівня розвитку; інтеграція у світову економіку тощо^[387]). Функції управління фінансовою системою, окрім іншого, можуть бути класифіковані й залежно від структурних складових даної системи, в рамках яких вони реалізуються. Зазначимо, що структуру фінансової системи ми розглянули в підрозділі 1.3 цього наукового дослідження. З урахуванням проведеного дослідження серед вищенаведених функцій можна назвати: функції, що реалізуються в межах управління податковою системою; функції, що реалізуються в межах управління бюджетною системою; функції у сфері управління загальнообов’язковим державним страхуванням; функції управління банківською системою (банківського кредитування); функції у сфері управління фінансами підприємств. Окрім вищенаведеного, функції управління фінансовою системою України можуть бути класифіковані залежно від суб’єктів, уповноважених на їх реалізацію. Зазначимо, що в підрозділі 2.1 ми охарактеризували суб’єки управління фінансовою системою України, а також подали їх класифікацію. А тому залежно від суб’єктів управління фінансовою системою України функції їх діяльності можуть бути такими: функції, що реалізуються загальнодержавними суб’єктами управління фінансовою системою України (вищими органами державної влади - Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України; функції міністерств та інших центральних органів виконавчої влади); функції правоохоронних і контролювальних суб’єктів; функції суб’єктів управління фінансовою системою України на локальному (місцевому) рівні.

Як і будь-яка діяльність із здійснення управління відповідної сфери суспільного життя, управління фінансовою системою України може бути здійснено за допомогою загальних (основних) і спеціальних функцій. Досліджуючи правові проблеми фінансового контролю в Україні, Л. А. Савченко зауважує, що загальні функції управління - це універсальні види (напрями) діяльності суб’єктів. Ці функції мають певні особливості, відрізняються одна від одної за об’ємом і межами свого існування, за безпосередньою метою, змістом, процедурами операцій, принципами, формою, структурою. Вчена наголошує, що вищенаведені функції по-іншому називають основними, а це означає, що без них не може бути процесу управління^[388]). Як приклад таких функцій можна назвати: інформаційну, правоохоронну, правозахисну, економічну, соціальну тощо. У свою чергу, спеціальні функції - функції; властиві тому чи іншому суб’єкту управління, формуються на основі загальних, набирають специфічних рис,

характеризуючи особливості конкретного суб’єкта чи об’єкта^[389]). Так, у рамках здійснення управління фінансовою системою України така загальна функція управління, як контроль, з урахуванням особливостей завдань, що вирішуються за її допомогою в зазначеній сфері, реалізується вже як фінансовий контроль.

Як випливає із аналізу вищенаведених позицій, деякі з функцій управління фінансовою системою України можуть підпадати відразу під декілька критеріїв їх класифікації. Яскравим прикладом вищенаведених функцій буде вже згадувана функція фінансового контролю. Ця функція є, як зазначалося вище, спеціальною функцією управління фінансовою системою. Крім того, фінансовий контроль тією чи іншою мірою реалізується всіма без винятку суб’єктами управління фінансовою системою України. Більше того, фінансовий контроль можна розглянути в рамках функцій управління фінансовою системою, дія яких спрямована на недопущення порушень фінансової дисципліни, настання (подолання) протиправних наслідків у цій сфері. Фінансовий контроль, як відомо, в науково-правових колах розглядається і як окрема стадія фінансової діяльності держави. А тому вважаємо за необхідне більш детально охарактеризувати вищенаведену функцію управління фінансовою системою. Так, із точки зору етимології, слово «контроль» своїми коріннями походить від французького словосполучення «contre-role», що може бути переведено як список, що має дублікат для перевірки^[390]). У сучасній українській мові слово «контроль» використовується для позначення: перевірки відповідності контрольованого об’єкта встановленим вимогам; перевірки, обліку діяльності кого-, чого- небудь, нагляду за кимось, чимось^[391]). У теорії держави та права контроль розглядають як одну з найважливіших функцій державного управління^{[392] [393]). Як зауважує відомий учений-адміністративіст В. Б. Авер’янов у своїй монографії «Функції й організаційна структура органу державного управління», управлінське значення контролю полягає в декількох аспектах. По-перше, контроль є інформацією стосовно перебігу процесу управління. По-друге, контроль - фактор оптимізації й кореляції інших функцій управління. По- третє, контроль - джерело прийняття рішення393). Крім того, в науково- правових колах звертають увагу на те, що зміст контролю у сфері державного}

управління полягає в спостереженні за відповідністю діяльності керованого об’єкта тим приписам, які він отримав від керувального суб’єкта, за виконанням прийнятих рішень. Контроль є конкретним самостійним видом роботи. У процесі контролю отримують відомості про правомірність або неправомірність діяльності органу чи посадової особи, її доцільність. Контроль не лише дає можливість коригувати управлінську діяльність, а й допомагає передбачити перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного результату^[394]). Характеризуючи сутність фінансового контролю, необхідно зазначити, що він здійснюється на всіх стадіях фінансової

діяльності держави: під час формування, розподілу й використання

централізованих і децентралізованих фондів коштів. При цьому варто відзначити той факт, що ускладнення фінансової діяльності в період переходу до ринкових відносин спричинює значне розширення фінансового контролю. Фінансовому контролю підлягають усі підприємства, організації, установи будь-якої форми власності та будь-яких організаційно-правових форм діяльності. Зрозуміло, якщо державні органи здійснюють контроль приватних підприємств, об’єднань, то перевіряють правильність сплати податків та інших обов’язкових платежів, що ж до контролю за діяльністю публічних органів, то перевіряють не лише кошти, а й матеріальні засоби, дотримання законності у сфері діяльності юридичної особи, підтримання правопорядку^[395]). Як зазначає Л. К. Воронова в своєму підручнику «Фінансове право України», фінансовий контроль не можна визначити однозначно. З одного боку, це складне явище, оскільки він є складовою частиною державного управління й інструментом реалізації політики держави, а з іншого боку, фінансовий контроль є управлінською діяльністю зі своїми методами, формами. Саме завдяки проведенню фінансового контролю виявляються недоліки не лише в конкретній установі. Вони є свідченням недосконалості чинного національного законодавства або правозастосовної практики, тому фінансовий контроль, забезпечуючи «зворотний зв’язок», допомагає усунути недоліки та сприяє прийняттю досконаліших управлінських рішень^[396]). Зазначимо, що найбільш повно сутність фінансового контролю можна розкрити через основні завдання, на виконання яких спрямована реалізація даної функції управління фінансовою системою України, а саме: перевірка своєчасності та повноти виконання контрольованими суб’єктами фінансових зобов’язань перед державою й органами місцевого самоврядування; перевірка виконання органами державної влади й органами місцевого самоврядування покладених на них функцій із формування, розподілу (перерозподілу) та використання публічних грошових фондів; перевірка дотримання вимог чинного законодавства й інших нормативно-правових актів щодо збереження коштів і матеріальних активів, порядку здійснення фінансових операцій і розрахунків, а також їх змісту; перевірка правильності й ефективності використання публічних грошових ресурсів; виявлення порушень фінансової дисципліни та примушення до їх усунення; попередження порушень законності у сфері фінансової діяльності, забезпечення відшкодування завданого матеріального збитку, виявлення винних осіб і притягнення їх до відповідальності; перевірка правильності здійснення валютних операцій, ведення бухгалтерського обліку та складання звітності; виявлення резервів зростання фінансових ресурсів, з’ясування внутрішнього потенціалу підвищення ефективності виробничої діяльності, найбільш ощадливого використання наявних матеріальних і грошових фондів^[397]). Окремо необхідно відзначити той факт, що фінансовий контроль у сучасних умовах переходу до ринкових відносин скеровано на розвиток суспільного та приватного виробництва, він охоплює виробничу й невиробничу сфери, втілюється завдяки діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування^[398]). Державний фінансовий контроль є різновидом державного контролю за фінансовою та господарською діяльністю суб’єктів господарювання^[399]). Але фінансовий контроль на відміну від інших видів контролю за господарською діяльністю провадиться за відносинами, пов’язаними з формуванням (наприклад, за внесками обов’язкових платежів), цільовим розподілом й ефективним використанням фондів коштів^[400]). Фінансовий контроль є частиною загальнодержавного контролю. При цьому йому властиві всі риси державного контролю, який одночасно може бути однією з функцій управління та його стадією, елементом керівництва та засобом забезпечення законності. Значення фінансового контролю визначається характером фінансової діяльності держави^[401]). Вищенаведені позиції свідчать про важливість і першорядність функції фінансового контролю серед інших функцій управління фінансовою системою України. Водночас, як цілком слушно зауважує авторський колектив підручника «Фінансове право», контрольна функція виникає з розподільної та пов’язана з нею. Вона передбачає здійснення перевірки дотримання суб’єктами господарювання порядку акумулювання та використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів суспільного призначення та виконання фінансових зобов’язань перед державою. Через фінансове законодавство держава регламентує та регулює процес нарахування, отримання, зміни та відміни платежів у бюджет і позабюджетні фонди, фінансову діяльність усіх суб’єктів господарювання^[402]). Отже, здається можливим стверджувати про взаємозв’язаний і взаємообумовлювальний характер контрольної та розподільчої функцій управління фінансовою системою Україна. Так, М. П. Кучерявенко в підручнику «Фінансове право»

цілком слушно зауважує на тому, що контролювальна функція органічно пов’язана з розподільною. Вони фактично існують як єдиний механізм. Зокрема, розподіляючи грошові фонди, держава одночасно контролює їх розміри, співвідношення, пропорції. Контролювальною функцією відстежується весь процес розподілу та руху грошових ресурсів. Диференціація контролю за стадіями дозволяє ухвалити необхідне рішення, скоректувати на проміжних етапах рух грошових фондів й уточнити, поліпшити процес розподілу^[403]). Об’єктами дії розподільної функції грошова форма вартості валового суспільного продукту та частина національного багатства. При цьому можна стверджувати, що на підставі розподільної функції управління фінансовою системою України: здійснюється заміщення вартості спожитих засобів виробництва й утворення первинних доходів у вигляді прибутку, нарахувань на соціальне страхування, створення резервних і страхових фондів; забезпечуються загальнодержавні потреби, формуються ресурси на утримання та розвиток невиробничої сфери, здійснюється внутрішньогалузевий, міжгалузевий і міжрегіональний розподіл національного доходу^[404]). Як зауважує А. В. Цимбалюк, суть розподільної функції - розподіляти вартість валового суспільного продукту й тим самим забезпечити кожного суб’єкта господарювання необхідними йому фінансовими ресурсами^[405]). Розподільна функція гарантує забезпечення державою суб’єктів відносин необхідними грошовими ресурсами, підтримання суспільних пропорцій. Вищенаведена функція здійснюється в процесі первинного та вторинного розподілів. У першому випадку утворюються первинні фонди базового рівня (доходи фізичних осіб, прибуток підприємств та організацій, тощо), сукупність яких і формує національний дохід держави. Однак на вищезазначеному етапі створюється лише передумова формування державних грошових фондів, розміри яких остаточно визначаться лише після сплати податків, обов’язкових зборів і платежів. Останні процеси й становлять зміст вторинного розподілу чи перерозподілу. Цьому етапу властиві певні особливості, пов’язані з формуванням так званих вторинних доходів держави^[406]). Таким чином, серед спеціальних функцій управління фінансовою системою України можна назвати функцію фінансового контролю та розподільну функцію. Звичайно управлінню фінансової системи властива не лише наявність вищенаведених спеціальних функцій. Так, у науково-правових колах називають також перерозподільну, стимулювальну, дестимулювальну, накопичувальну та інші функції^[407]). Зокрема, зазначається, що стимулювальна функція спрямована на підвищення ефективності виробництва, на створення достатніх умов для проведення режиму економії, підвищення продуктивності праці й якості продукції. Будь-яке порушення вищенаведеної функції негайно підриває економічну та соціальну стабільність суспільства, провокує економічно невиправдане зростання цін, спад виробництва й інфляцію^[408]). Водночас необхідно погодитися з позицією стосовно того, що всі з вищенаведених функцій фактично є окремими сторонами реалізації розподільної функції, деякі особливості її здійснення^[409]).

Досліджуючи фінансовий контроль як спеціальну функцію управління фінансовою системою, вище ми зазначали, що цю функцію можна також розглядати з точки зору такого критерію класифікації, як недопущення порушень фінансової дисципліни, настання або ж подолання протиправних наслідків у даній сфері. У цьому разі мова йде про охоронно-захисні функції управління фінансовою системою. Так, як зазначає Н. П. Матюхіна в термінологічному словнику з управління персоналом органів внутрішніх справ, охоронно-захисна функція проявляється в тому, що уповноважені на її здійснення суб’єкти використовують весь арсенал правових норм для захисту прав та інтересів осіб, застосовують заходи державного примусу й реалізації юридичної відповідальності щодо суб’єктів таких правовідносин, які допускають прямі або опосередковані протиправні впливи на відповідних осіб^[410]). Серед охоронно-захисних функцій управління фінансовою системою України можна назвати правоохоронну та правозахисну функції. Розглянемо більш детально вищенаведені функції управління фінансовою системою України.

Так, досліджуючи правоохоронну функцію управління фінансовою системою України, варто зазначити, що семантично слово «охорона» тлумачать як дію за значенням охороняти, тобто: оберігати від небезпеки кого-, що-небудь, забезпечувати від загрози нападу, замаху тощо; стояти на варті біля кого-, чого-небудь; вартувати, стерегти; забезпечувати, гарантувати недоторканність кого-, чого-небудь; оберігати від руйнування, знищення, завдання шкоди; захищати від кого-небудь^[411]). Як цілком слушно зазначає К. В. Тарасенко під час дослідження особливостей конституційно-правового статусу Ради національної безпеки й оборони України, правоохоронна - це найбільш важлива й інтегрувальна форма, оскільки це вид діяльності, що полягає в організації охорони права, яке охоплює всі правовідносини, на які поширюється сфера її компетенції^[412]). У своєму дослідженні, присвяченому теоретико-правовим і методологічним аспектам правоохоронної діяльності, В. Г. Фатхутдінов наголошує на тому, що така діяльність є виключно соціальною. При цьому зрозуміти природу та сутність правоохоронної діяльності можливо лише в контексті тієї соціальної реальності, в межах якої вона формується, функціонує та розвивається. У широкому значенні природа та сутність правоохоронної діяльності визначаються як природою та сутністю самої людини, так і способом сумісної життєдіяльності людей. Об’єктивна необхідність соціальної діяльності, конкретно-історичною формою якої є діяльність правоохоронна, обумовлена як природою самої людини, так і природою, способом спільної життєдіяльності суспільства. Таким чином, вчений підсумовує, що існують дві основні групи причин, які детермінують соціальну необхідність цієї діяльності, а отже, й діяльності правоохоронної: 1) причини, пов’язані з тривалим і складним процесом становлення (соціалізації) людини (особистості); 2) причини, обумовлені способом спільної життєдіяльності людей^[413]). Із вищенаведеної позиції можна дійти висновку стосовно того, що правоохоронна діяльність пронизує все суспільне життя, врегульоване правом для недопущення настання протиправної поведінки, що позитивно впливає на розвиток відповідних суспільних відносин.

В юридичній енциклопедичній літературі правоохоронну діяльність визначають як систему заходів, спрямованих на забезпечення виконання Конституції, законів та інших нормативно-правових актів держави. Правоохоронна діяльність є засобом зміцнення законності й правопорядку, забезпечення конституційних прав громадян^[414]). Крім того, під час дослідження змісту та тенденцій розвитку економічних функцій сучасної держави О. Г. Варич звертає увагу на те, що правоохоронна є державною діяльністю, проявляється в контролі та нагляді за дотриманням і виконанням правових норм, а також у застосуванні до порушників примусових заходів^[415]). У науково-правових колах правоохоронну діяльність розглядають також у широкому й вузькому розумінні. Зокрема, у своєму дослідженні, присвяченому визначенню організаційно-правових засад участі органів внутрішніх справ України в міжнародній правоохоронній діяльності, О. І. Леженіна звертає увагу на те, що в широкому розумінні правоохоронна діяльність становить діяльність усіх державних органів, які забезпечують дотримання прав і свобод громадян, їх реалізацію, законність та правопорядок; у вузькому - діяльність спеціально уповноважених органів з охорони права від порушень, що здійснюється у встановленій законом формі. Крім того, досліджуючи теоретико-правові засади правоохоронної діяльності в Україні, А. М. Кучук зазначає, що до ознак правоохоронної діяльності можна віднести: спрямованість на охорону прав і свобод громадян, законності та правопорядку, всіх урегульованих правом суспільних відносин; реалізується на підставі та відповідно до закону й переважно у відповідній процесуальній формі; при її здійсненні застосовуються, як правило, правові засоби; здійснюється спеціально уповноваженими суб’єктами на професійній основі^[416]). Отже, правоохоронна діяльність у широкому сенсі здійснюється всіма державними органами для недопущення настання протиправних наслідків в охоронюваних правом сферах суспільного життя. Із цього приводу зазначимо, що в підрозділі

2.3 наукового дослідження ми дослідили сутність правоохоронних органів як суб’єктів управління фінансовою системою України. При цьому необхідно відзначити той факт, що правоохоронна діяльність зазначених суб’єктів у межах управління фінансовою системою України буде реалізовуватися саме за допомогою правоохоронної функції.

Так, визначаючи сутність, суб’єктів і засобів забезпечення правоохоронної діяльності, В. М. Дубінчак звертає увагу на те, що правоохоронна функція гарантує функціонування суспільних відносин, урегульованих правом^[417]). Із точки зору фахівців із теорії держави та права правоохоронна функція - це діяльність із забезпечення охорони конституційного ладу, прав і свобод громадян, законності та правопорядку, встановлених і регламентованих правом суспільних відносин^[418]). Більше того, на думку Т. О. Пікулі, висловленої у своєму дослідженні особливостей теоретико-правових питань функціонування правоохоронних органів у механізмі держави, правоохоронна функція - це напрям діяльності держави, спрямований на виконання завдань з охорони правопорядку (передбаченого та закріпленого в правових нормах порядку суспільних відносин)^[419]). Узагальнюючи позиції вчених-правознавців у своєму дослідженні, присвяченому аналізу змісту й особливостей реалізації правоохоронної функції української держави, П. В. Онопенко звертає увагу на те, що найбільш істотними ознаками правоохоронної функції держави є такі: правова охорона є не будь-яким, а саме основним напрямком діяльності держави, без якого неможливо обійтися на всіх етапах її існування; в правоохоронній функції виражається найбільш глибинне та стійке в державі - її сутність; здійснюючи правоохоронну функцію, держава вирішує завдання, що стоять перед нею, насамперед із правової охорони та правового управління суспільством; правоохоронна функція, як і кожна функція держави, - поняття управлінське; правоохоронна функція реалізується у відповідних (переважно правових) формах (правотворча діяльність, правовиконавча діяльність і правоохоронна діяльність) та особливими, характерними для державної влади, методами (переконання, заохочення, примус)^[420]). Отже, правоохоронна діяльність держави (уповноважених нею суб’єктів) у межах управління фінансовою системою України реалізується за допомогою правоохоронної функції, яка, в свою чергу, проявляється у конкретних, визначених на нормативно-правовому рівні методах. Зазначимо, що методи управління фінансовою системою України, зокрема ті, що реалізуються в рамках виконання правоохоронної функції, будуть досліджені в підрозділі 2.4.

Якщо ж вже настали неправомірні наслідки в разі вчинення правопорушень у сфері управління фінансовою системою України, уповноважені державою суб’єкти реалізують правозахисну функцію. Варто відзначити той факт, що в науково-правових колах правозахисну функцію часто ототожнюють із функцією правоохоронною або ж вважають її складовою частиною останньої. Зокрема, О. Тюріна в своєму дослідженні, присвяченому питанням теоретичного осмислення та нормативного визначення правоохоронних органів, наводить визначення правоохоронної (правозахисної) діяльності як будь-якої діяльності, спрямованої на забезпечення прав і свобод людини обсягом, визначеним та закріпленим у міжнародно-правових документах^[421]). Ототожнення правоохоронної та правозахисної функції може бути наслідком майже однакового тлумачення слів «охорона» та «захист». Вище ми наводили семантичний сенс слова «охорона». Із цього сенсу слово «захист» авторський колектив великого тлумачного словника сучасної української мови розглядає як дію за значенням захищати, тобто: обороняти, охороняти кого-, чого-небудь від нападу, замаху, удару, ворожих, небезпечних, тощо дій; пильно стежити за недоторканістю чого-небудь і багато робити для цього; боронити, обстоювати погляди, права, інтереси, честь кого-небудь; прилюдно обстоювати, боронити твердження, судження тощо, висунуті в дипломатичній роботі, проекті тощо^[422]). З аналізу вищенаведеного тлумачення слова «захист» можна дійти висновку стосовно його синонімічної подібності до слова «охорона». Водночас можна стверджувати, що охорони потребують правовідносини, які ще не зазнали правопорушень. У свою чергу, правозахист спрямований на відновлення стану, що існував до правопорушення. Так, необхідно погодитися з Ю. С. Педько, який у своєму дослідженні, присвяченому становленню та правовому регулюванню адміністративної юстиції в Україні, наголошує на тому, що правоохоронна діяльність - це діяльність із підтримання законності в загальнодержавних масштабах, яка передбачає наявність сукупності передбачених нормами права взаємозв’язаних заходів щодо попередження можливих порушень прав і свобод громадян, а також заходів, що сприяють «нормальному процесу реалізації особами» своїх конституційних прав, а правозахист - це діяльність, що виникає, коли вже порушені права та свободи особи або «створені перепони» на шляху здійснення суб’єктом своїх прав^[423]). Правозахисна функція, як наголошує О. Ф. Скакун, - це забезпечення захисту основних прав і свобод людини та громадянина^[424]). Крім того, в контексті досліджуваного питання необхідно навести позицію О. В. Синеокого, який у навчальному посібнику «Загальнотеоретичні проблеми адвокатології» зауважує, що «правозахист» і «правовий захист», незважаючи на близьку співзвучність, за змістом є різними поняттями. Правозахист - це захист прав, а правовий захист - захист правовими (юридичними) способами. У першому випадку захист прав припускає декілька компонентів: такі права повинні відноситися до загальнолюдських, як правило, закріплених у конституційному полі, і за великим рахунком не викликати особливих сумнівів, тобто в гуманістичному значенні бути безперечними. Таким чином, подібні ситуації всередині або в зовнішньому прояві припускають соціальні конфлікти, які можуть мати правовий механізм свого вирішення, але такий механізм може бути й відсутній; у випадках відсутності правового механізму можуть застосовуватися неправові засоби, нормативно не регламентовані^[425]).

Зазначимо, що правоохоронна функція в межах управління фінансовою системою України повсякденно реалізується уповноваженими державою на її здійснення суб’єктами. Реалізація правозахисної функції відбувається зазвичай за ініціативи особи, права й інтереси якої зазнали протиправних порушень. У межах правозахисної функції відновлення прав, свобод та інтересів особи може відбуватися в адміністративному (позасудовому) й судовому порядках. Як установлено в ст. 55 Конституції України, кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права та свободи від порушень і протиправних посягань^[426]). При цьому, якщо вести мову про позасудову реалізацію правозахисної функції управління фінансовою системою України, варто зазначити, що питання її практичної реалізації врегульовано, зокрема, на рівні Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року. Як установлено в ст. 1 вищенаведеного нормативно-правового акта, громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення^[427]). Водночас, на нашу думку, найбільш ефективним способом реалізації правозахисної функції управління фінансовою системою України є передбачена чинним національним законодавством України можливість судового захисту порушених (оспорюваних) прав, свобод та інтересів осіб. У підрозділі 2.3 цього наукового дослідження ми проаналізували діяльність судів як суб’єктів управління фінансовою системою України. Зокрема, наголошено на особливій важливості діяльності таких із визначених суб’єктів як органи адміністративної юстиції - адміністративні суди. Як зауважує авторський колектив настільної книги судді «Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики», правозахисна функція передбачає вжиття органом адміністративної юстиції заходів, що захищають порушені адміністративним органом права, свободи чи інтереси особи. Таким способом усувають перешкоди у реалізації особою її правових можливостей. Суд забезпечує в разі необхідності вжиття примусових заходів до органу публічної адміністрації, якщо той не виконав чи неналежно виконав свій обов’язок щодо конкретної особи. Захищаючи права конкретної особи- позивача, суд одночасно здійснює охорону режиму законності в цілому. Притягнення до відповідальності адміністративного органу за порушення прав певної особи зменшує ймовірність того, що цей самий або інший адміністративний орган вчинить подібне порушення закону повторно^[428]). Отже, як окремі функції управління фінансовою системою України можна розглядати правоохоронну та правозахисну функції.

Таким чином, аналіз вищенаведених позицій дав можливість дійти таких висновків. Сутність управління фінансовою системою України може бути розкрита за допомогою дослідження таких загальних теоретико -правових категорій, як «функції права», «функції держави» та «функції управління». З урахуванням сутності вищенаведених категорій, а також специфіки управління фінансовою системою України, функції такого управління ми визначили як закріплені на нормативно-правовому рівні напрямки діяльності уповноважених державою суб’єктів, за допомогою реалізації яких відбувається владний регулювальний вплив на суспільні відносини, що виникають (розвиваються, видозмінюються, припиняються) в межах фінансової системи України, внаслідок чого виконуються завдання та досягається кінцева мета

управління в даній сфері. Для більш зручного сприйняття конкретних функцій управління фінансовою системою України ми запропонували такі критерії їх класифікації: 1) залежно від адміністративно-територіального устрою

держави: загальнодержавні, регіональні, місцеві (локальні); 2) за дією в просторі: зовнішні та внутрішні; 3) залежно від структурних складових фінансової системи, в рамках яких вони реалізуються: функції, що реалізуються в межах управління податковою системою; функції, що реалізуються в межах управління бюджетною системою; функції у сфері управління загальнообов’язковим державним страхуванням; функції управління банківською системою (банківського кредитування); функції у сфері управління фінансами підприємств; 4) залежно від суб’єктів, уповноважених на їх реалізацію: функції, що реалізуються

загальнодержавними суб’єктами управління фінансовою системою України; функції правоохоронних і контролювальних суб’єктів; функції суб’єктів управління фінансовою системою України на локальному (місцевому) рівні; 5) загальні (інформаційна; економічна; соціальна, тощо) та спеціальні (фінансовий контроль, розподільча) функції; 6) функції, спрямовані на недопущення порушень фінансової дисципліни, настання (подолання) протиправних наслідків у цій сфері: правоохоронна та правозахисна. Зазначимо, що окремо взяті функції управління фінансовою системою України (наприклад, фінансовий контроль) можуть підпадати відразу під декілька критеріїв класифікації. При цьому вищенаведений перелік як критеріїв класифікації функцій управління фінансовою системою, так й окремо взятих функцій не претендує на абсолютність і може бути доповнений й уточнений унаслідок проведення інших наукових досліджень.

3.3