Види прав і свобод фізичних осіб за нормативно-правовими актами України, які захищаються в адміністративному судочинстві

Національна модель адміністративного судочинства виходить на відміну від німецької та австрійської із за­безпечення як власне «суб’єктивних публічних прав» (в широкому розумінні прав, визначених в поточних за­конах і в підзаконних правових актах в сфері діяльності публічної адміністрації), так і основоположних прав та свобод особи (встановлених на конституційно-правово­му рівні).

З огляду на вищенаведене нагально їостає їитання з’ясування хоча б у загальному видів тих їрав і свобод особи, їередбачених Конституцією та законами Укра­їни, а також виданими на їх основі їідзаконними нор- мативно-їравовими актами, які можуть в разі їх їору­шення в їублічно-їравових відносинах бути їредметом ефективного захисту в адміністративних судах, оскільки із цим значною мірою їов’язано їитання судової юрис­дикції відїовідних сїорів громадян з органами влади, і як наслідок — їошук комїетентного суду для захисту індивідуальних їрав та свобод.

Варто зазначити, що одним із їерших теоретичну сїробу класифікувати суб’єктивні їублічні їрава як складові статусу особи в їублічно-владних відносинах у вітчизняній юридичній науці зробив у 1924 р. у своєму дослідженні «Общая теория їрав на основе советско­го законодательства» Я.М.

У свою чергу особисто-публічні права Я.М. Магази- нер поділяв на негативні (status negativus) та позитивні (status positivus) права. Негативними правами дослідник вважав певні межі особистої свободи, що потребують утримання держави від втручання у сферу їх реалізації: 1) право внутрішньої свободи (зокрема, совісті); 2) сво­боди зовнішнього самовизначення (наприклад, у виборі роду заняття чи місця проживання); 3) право на спіл­кування з іншими (наприклад, право спілок чи право на страйк). До позитивних, за визначенням Я.М. Мага- зинера, належать права громадянина на сприятливі дії держави на його користь (наприклад, право на освіту, надання медичної допомоги тощо). Всі позитивні права ним поділялися на три групи: права, пов’язані з ко­ристуванням публічними речами — дорогами, річками, лісами, полями, бібліотеками, музеями, які належать державі (публічно-речові права); право на землю (пра­во громадянина вимагати собі з державного земельного фонду наділ землі для забезпечення себе та своєї сім’ї); право на соціальне забезпечення [197, с. 202—205].

Запропонований у 20-ті роки минулого століття Я.М. Магазинером підхід до класифікації суб’єктивних публічних прав особи, фактично певним чином зазнав­ши модифікації, застосовується і в сучасній адміністра­тивно-правовій літературі, зокрема при проведенні ти­пізації прав громадян у сфері державного управління.

Очевидно, що в контексті допустимості захисту в по­рядку адміністративного судочинства в Україні не лише основних «позитивного» матеріально-правового харак­теру прав особи (політичних, економічних, соціальних, культурних), а й «юрисдикційних», в тому числі адмі­ністративно-процесуальних за їх змістом (наприклад, прав, пов’язаних з оскарженням законності рішень, дій, бездіяльності, вчинених щодо особи представни­ками адміністративної влади в рамках провадження у справах про адміністративні правопорушення) (п. 2 ч. 1 ст. 18 КАС України), ця класифікація прав громадян в адміністративно-правовій сфері має чимале практичне значення.

Не викликає сумніву, на наш погляд, що значну ча­стину суб’єктивних прав, які є об’єктом захисту в ад­міністративному судочинстві України, становлять права фізичних та юридичних осіб у сфері реалізації виконавчої влади та «внутрішньоорганізаційних» проявів управління в апаратах всіх видів органів державної влади (в тому числі законодавчої та судової), тобто як суб’єктів адмі­ністративного права.

Вищезазначене пояснюється тим, що адміністратив­но-правовий статус особи в сучасній галузевій юри­дичній літературі розуміється, як правило, у значен­ні «комплексу конкретно визначених суб’єктивних прав та обов’язків, які закріплені за відповідним суб’єк­том нормами адміністративного права» [199, с.

М.А. Бояринцева, враховуючи складність та комп­лексність категорії «публічне», її більш широкий зміст, ніж «адміністративне», з метою позначення правоздат­ності особи в адміністративно-правовій сфері небез­підставно, на нашу думку, застосовує поняття «суб’єк­тивне адміністративне право громадянина». Під ним вчена пропонує розуміти «закріплену в адміністратив­но-правових нормах можливість здійснювати у вста­новлених ними межах конкретні дії, реальність яких гарантується зобов’язаннями суб’єктів, що мають сто­совно громадян певні обов’язки, а також можливість вимагати від зазначених суб’єктів здійснення необхід­них дій з метою користування соціальними благами для задоволення особистих або суспільних інтересів» [202, с.

За допомогою категорії «суб’єктивне адміністративне право», на нашу думку, можна більш точно відокреми­ти індивідуальні правові можливості фізичних осіб від їх прав у інших, аніж адміністративно-правова сферах публічного права (наприклад, у сфері реалізації грома­дянами влади безпосередньо (виборчі та референдуми права) чи у відносинах з органами місцевого самовря­дування (їх посадовими та службовими особами), що також становить предмет юрисдикції адміністратив­них судів в Україні (ч. 2 ст. 17 КАС України). Тому зазначене поняття в контексті визначення адміністра­тивно-правового статусу особи розглядається нами як більш точне, ніж запропоноване О.Ю. Синявською — «суб’єктивні публічні права приватних осіб». А саме, ця вчена визначає вказані суб’єктивні права як «права, що використовуються громадянами у сфері державного управління, регулюють відносини приватних осіб з дер­жавою, є складовим елементом їх адміністративно-пра­вового статусу і реалізуються під час відносин з органа­ми виконавчої влади» [203].

Вважаємо, що правильніше буде застосовувати ка­тегорію «суб’єктивні публічні права приватних осіб» для позначення об’єкта захисту (принаймні провідної його частини) в адміністративному судочинстві зага­лом, тобто у випадку їх порушень чи обмежень як у діяльності органів виконавчої влади (адміністративних органів), так й інших суб’єктів владних повноважень (наприклад, виборчих комісій, національних регулято­рів, органів місцевого самоврядування тощо).

На необхідності проведення в методологічному плані розмежування між публічними та адміністративними суб’єктивними правами в контексті вирішення питан­ня щодо меж предмета адміністративно-правового спо­ру наголошує й О.Б. Зеленцов. Зокрема, він пише, що «поняття «адміністративне суб’єктивне право» найчас­тіше пояснюється як суб’єктивне право, яке виникає з адміністративних правовідносин, тобто відносин, вре­гульованих нормами адміністративного права... Публіч­не суб’єктивне право, безперечно, поняття більш ши­роке.

Адміністративне право регулює широке коло держав­но-управлінських відносин, які виникають у різних сферах владної організації суспільного життя. Тому суб’єктивні адміністративні права фізичних осіб, буду­чи складовими правового статусу цих найбільш числен­них суб’єктів даної галузі права, є надзвичайно різно­манітними. У літературі неодноразово робилися спроби здійснити їх класифікацію з метою хоча б загального упорядкування [206].

З метою формування єдиної (несуперечливої) прак­тики судового захисту в адміністративному судочинстві прав і свобод фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин, на наш погляд, найбільш значущою є наявна в юридичній літературі їх класифікація в адміністратив­но-правовій сфері за змістом, що переважає і в консти­туційному праві [207, с. 139]. Так, визначні вітчизняні представники науки адміністративного права В.К. Ко­лпаков і О.В. Кузьменко виділяють три групи адміні­стративно-правових прав громадян: соціально-еконо­мічні, політичні та особисті [208, с. 155, 156].

Більш комплексна класифікація суб’єктивних адміні­стративних прав фізичних осіб за їх змістом пропону­ється в монографії «Державне управління: проблеми ад­міністративно-правової теорії та практики», що вийшла друком у 2003 р. за загальною редакцією В.Б. Авер’я- нова. Зокрема, при цьому виділені такі групи вказаних суб’єктивних прав: 1) особисті (громадянські) — право на вибір місця проживання, безпечне довкілля, пра­во на житло тощо; 2) політичні — право створювати громадські об’єднання, свобода демонстрацій і зборів, право на інформацію, право брати участь у державному управлінні тощо; 3) економічні — право на власність, на працю, на підприємницьку діяльність тощо; 4) соці­альні — право на вибір виду діяльності, безпечні умо­ви праці, гарантовані мінімальні розміри оплати праці тощо; 5) культурні — право на збереження національної самобутності, використання та участь у духовних над­баннях людства тощо [209, с. 181]. Аналогічний підхід до поділу прав фізичних осіб у сфері виконавчої вла­ди пропонувала в своїй дисертаційній праці І.В. Бойко [210, с. 11, 12].

Суб’єктивні адміністративні права становлять у сво­їй більшості конкретизовані, деталізовані та розвинуті в законодавчих і в підзаконних адміністративно-право­вих нормативних актах стосовно певних управлінських сфер і суб’єктів права особи, визначені в Конституції України. Перелік останніх відповідає сучасним загаль­нолюдським цінностям та визначеному основними між­народно-правовими актами статусу людини [211, с. 18].

Разом з тим до вищенаведеної думки не можна не до­дати того, що в адміністративному судочинстві можуть захищатися лише суб’єктивні права особи, визначені як міжнародними, так і національними нормативно-пра­вовими актами, порушені чи обмежені у публічно-пра­вових відносинах при реалізації своїх владних управлін­ських функцій відповідними органами державної або муніципальної влади, їхніми посадовими або службо­вими особами, та за умови, що для їх захисту не існує іншої судової юрисдикції. Так, по-перше, очевидно, що значну частину своїх основних прав фізичні особи здат­ні реалізувати без участі апарату публічної влади, в ме­жах відносин громадянського суспільства (насамперед економічні (майнові) права, а також так звані «негатив­ні права», які за своєю суттю є свободами). І по-дру­ге, ряд належних їм особистих прав громадяни мають можливість поновлювати суто в цивільному або в кри­мінальному судочинстві. Наприклад, у порядку цивіль­ної процесуальної форми в Україні захищаються кон­ституційні права особи на повагу до її честі та гідності (ст. 28 Основного Закону), а в порядку кримінальної юстиції — права, пов’язані з неприпустимістю втру­чання в таємницю особистого життя (оскарження дій правоохоронних органів щодо незаконного, на думку особи, проведення обшуку в житлі, виїмки її поштової та іншої кореспонденції, зняття інформації з каналів зв’язку (ст. ст. 30—32 Конституції) тощо.

Загалом в сучасній юридичній літературі домінує точ­ка зору, що в правовій державі, невід’ємним атрибутом якої є адміністративна юстиція [212, с. 46—48], права і свободи особи є свого роду обмеженнями, «кордонами» державної влади, межею її втручання в громадянське суспільство, приватне життя. Так, О.В. Зайчук пише, що «складні зв’язки між державою та індивідами, а та­кож між індивідами і державою фіксуються в юридич­ній формі прав, свобод та обов’язків» [213, с. 9, 47]. «Права людини, — відзначає О.Ю. Тодика, — покла­ли край всевладдю держави. Налагодження партнер­ства між громадянином і владою, що випливає із засад прав людини, запобігає політичним і соціальним ка- таклізмам...Тому тільки взаємний зв’язок цих компо­нентів свідчить про реальність демократичної держави» [214, с. 71-73].

З урахуванням наведеного можна зробити висновок, що будь-які суб’єктивні права особи, враховуючи їх закріпленість законодавством, яке охороняється меха­нізмом державного примусу, гіпотетично є публічними. Проте не всі вони є «суб’єктивними публічними пра­вами» з позиції їх розгляду в адміністративному праві та судочинстві. О.Д. Крупчан та В.Г. Перепелюк, зо­крема, зауважують, що «приватне право за загальним правилом не може бути безпосереднім об’єктом захи­сту з боку адміністративних судів (за винятком права на відшкодування збитків, завданих протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень згідно з ч. 2 ст. 21 КАС України). Для того, щоб отримати захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності органу влади, приватна особа має довести, що на ній лежить певний публічно-правовий обов’язок, і цей обов’язок має бути виконаний саме стосовно неї» [215, с. 66, 67].

До зазначеної думки варто додати ще одне принципо­ве доповнення, яке може слугувати важливим критері­єм при вирішенні питань належності до розгляду адмі­ністративними судами того чи іншого спору про право. Воно полягає у тому, що, на нашу думку, не можна не проводити відмінностей між правами особи, які набу- ваються внаслідок їх визначення законодавством (ста­тутними або абсолютними), та правами, які виникають суто у зв’язку із вступом в конкретні правовідносини (відносними). Відносні суб’єктивні права, а саме — у сфері приватних правовідносин, можуть і не виникати внаслідок встановлення відповідних можливостей осо­би в нормах права, а із засад вільного договору, дис­позитивного «мікрорегулювання». Цілком очевидно, що такі суб’єктивні права (які виникають винятково із умов цивільної угоди), не можуть бути об’єктом захисту в адміністративному судочинстві, а саме — в тому ви­падку, коли вони з’являються у фізичної особи внаслі­док конкретних відносин з приводу реалізації від імені держави чи територіальної громади повноважень влас­ника відповідно певним органом державної влади або місцевого самоврядування, їх посадовою особою.

Натомість не можна принципово заперечувати допу­стимості захисту в порядку адміністративного судочин­ства статутних суб’єктивних приватноправових прав особи, зокрема, у випадку їх порушень чи обмежень з боку суб’єктів влади, при перевищенні ними меж на­даної законом компетенції або порядку реалізації по­вноважень (наприклад, непроведения у встановлений законом строк державної реєстрації транспортного за­собу, об’єкта нерухомості, безпідставного застосування реквізиції чи іншого вилучення майна тощо). У зв’язку з цим погоджуємося з думкою P.O. Куйбіди про те, що «адміністративні суди мають захищати не лише публіч­ні, а й приватні (цивільні) права особи, якщо їх по­рушення мало місце в публічно-правових відносинах» [216]. Разом з тим сучасна теорія публічного управління виходить з максимального обмеження адміністративно­го втручання в приватну, насамперед економічну сферу, передбачає заміну прямого адміністрування економіч­них відносин на їх регулювання в інтересах суспіль­ства. А це у свою чергу обумовлює те, що спори про порушені суб’єктами владних повноважень суб’єктив­ні приватні права теоретично можуть бути винятками із загальних правил предмета правозахисної діяльності адміністративних судів в Україні. Однак поточна дер­жавно-правова практика в Україні поки що засвідчує передчасність такого висновку.

Натомість цілком очевидно, що юрисдикція адміні­стративної юстиції не може стосуватися суб’єктивних приватних прав, які виникають при реалізації власни­ком (у тому числі державою) або уповноваженою ним особою в межах загальних приписів цивільного зако- нодавства, в диспозитивному порядку, на засадах сво­боди договору повноважень щодо відповідного майна, а також прав з відносин надання послуг згідно з ци­вільно-правовою угодою [217] (наприклад, у зв’язку з неналежним виконанням договорів про охорону майна або особи громадян підрозділами міліції охорони).

Безперечно, до суб’єктивних публічних прав, які під­лягають захисту в адміністративному судочинстві Укра­їни, можна віднести політичні права, до яких належать і ті, які називаються в адміністративно-правовій теорії правами на участь в державному управлінні та соці­ально-політичну активність [198, с. 60]. Адже ці права безпосередньо пов’язані з участю громадян у держав­но-політичних процесах, формуванні органів держав­ної влади та місцевого самоврядування, вирішенні сус­пільно значимих публічних справ, тобто як суб’єктів саме публічно-правових відносин. Зазначені права ви­значаються суто публічно-правовими нормами (кон­ституційного та адміністративно-правового характеру) і стосуються лише громадян України, є елементами їх особливого політико-правового зв’язку з державою як вищою формою реалізації суверенної влади в україн­ському громадянському суспільстві. О.В. Тарновський свого часу достатньо точно (виходячи з їх суті) називав ці суб’єктивні публічні права «правами на участь у вла­ді» [218, с. 488, 489].

Суб’єктивні політичні права, як правило, є активни­ми можливостями відповідної особи, суб’єкта відносин з формування органів влади (status activeus) [219, с. 36]. Вони історично належать до першого «покоління» прав і свобод людини й громадянина [220, с. 36—39], юри­дично оформилися разом з основоположними природ­ними (громадянськими) правами особи під час бур­жуазних революцій наприкінці XVIII—в XIX століттях (виборчі права, право петицій (на звернення та скарги), на участь в управлінні державними справами та ін.). Разом з тим частина основних політичних прав грома­дян України мають характер свобод (status negatives), їх реалізація вимагає утримання публічної влади від втру­чання у відповідну сферу індивідуального застосування (свобода на об’єднання в політичні партії та громад­ські організації; свобода мітингів, зборів, демонстрацій; свобода слова, поглядів, переконань тощо).

В.Ф. Погорілко та В.Л. Федоренко у підручнику з конституційного права України запропонували свого часу дефініцію політичних прав і свобод як конститу­ційно визначеної міри можливої політичної поведін­ки особи, насамперед щодо участі в безпосередньому народовладді, здійсненні державної влади і місцевого самоврядування, в яких вона виступає насамперед як громадянин України, учасник суспільно-владних від­носин [221, с. 131].

Згідно з положеннями Конституції України до групи політичних прав і свобод громадян України належать: 1) право на об’єднання в політичні партії та громадські організації (ст. 36); 2) право на громадянство (ст. 4, 25, 26); 3) свобода слова, думки, поглядів та переконань (ст. 34); 4) свобода збирання, зберігання, використання і поширення інформації (ст. 34); 5) свобода мітингів, зборів, походів і демонстрацій (ст. 39); 5) право обирати і бути обраним (ст. 38); 7) право брати участь в управ­лінні державними справами, приймати рішення шля­хом голосування на всеукраїнському і місцевому рефе­рендумах (ст. 38); 8) право направляти індивідуальні та колективні письмові звернення або особисто звертати­ся до органів державної влади, органів місцевого само­врядування, їх посадових і службових осіб, отримувати на них обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40); 9) право на відшкодування шкоди, зав­даної незаконними рішеннями, діями та бездіяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (ст. 32, 62); 10) пра­во на оскарження рішень, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень (ст. 55).

В адміністративному праві конституційні політичні права громадян набувають механізмів практичної реа­лізації. Зокрема, право на об’єднання в політичні пар­тії та громадські організації забезпечується створенням адміністративним законодавством спеціальних органів державної реєстрації відповідних волевиявлень (праг­нень) громадян; право на звернення та отримання ін­формації від органів державної влади і місцевого са­моврядування гарантується створенням законодавчих процедур розгляду цих звернень, в тому числі запро­вадженням спеціального порядку надання інформації згідно з Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 р. № 2939-VI; право на участь в управлінні державними справами конкретизу­ється в інституті державної служби і служби в органах місцевого самоврядування. При цьому адміністративне судочинство є спеціальним правовим незалежним ме­ханізмом реалізації основного права кожної особи на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, поса­дових і службових осіб.

За КАС України в адміністративному судовому процесі можуть захищатися практично всі порушені чи обмеже­ні суб’єктивні політичні права та свободи громадян. Так, згідно з Кодексом до юрисдикції адміністративних судів належить вирішення спорів з приводу прийняття грома­дян на публічну службу, її проходження та звільнення з неї (п. 2 ч. 2 ст. 17); з правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом і процесом референдуму (п. 6 ч. 2 ст. 17); про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів діяльності, всієї діяльності, примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян (п. 1 і 2 ч. 4 ст. 50); про усунення обмежень в реалізації права на мирні зі­брання (ст. 183); вимоги про відшкодування шкоди, зав­даної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльніс­тю суб’єкта владних повноважень (якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-пра­вовий спір) (ч. 2 ст. 21). Крім того, згідно з загальним приписом, встановленим у п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України, громадянин може звернутися до адміністративного суду для оскарження будь-якого рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень (в тому числі пов’язаних з неналежним розглядом звернень та інформаційних за­питів), якщо він вважає, що ними порушені чи обмежені його права, свободи або законні інтереси.

Найбільш складний та численний об’єкт захисту в ад­міністративному судочинстві становлять соціальні права громадян, передусім на соціальне та пенсійне забезпе­чення, захист у випадку безробіття (ст. 46 Основного Закону України). Оскільки встановлення цих прав від­бувається на реалізацію соціальної функції держави та практично забезпечується діяльністю відповідних упов­новажених органів виконавчої влади (соціального за­хисту, страхування, пенсійного фонду тощо) (без них їх здійснення є неможливим) [198, с. 60], то їх захист без всякого сумніву має відбуватися в адміністративній юстиції.

Конституційний Суд України в Рішенні від 9 ве­ресня 2010 р. № 19-рп/2010 визнав неконституційни­ми положення Закону України від 18 лютого 2010 р. № 1691 VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами», якими передбачалося пере- дання справ із соціальних правовідносин з юрисдик­ції адміністративних до цивільних судів і подальший їх розгляд в порядку цивільного судочинства. При цьому орган конституційної юрисдикції визначив, що «адмі­ністративне судочинство як спеціалізований вид судо­вої діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості лю­дини для здійснення права на судовий захист від про­типравних рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів влад­них повноважень» (підп. 3.2 п. 3 мотивувальної частини цього Рішення) [222].

Наразі до юрисдикції адміністративних судів належать усі справи щодо спорів фізичних осіб із суб’єктами влад­них повноважень з приводу обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсій­них виплат, соціальних виплат непрацездатним гро­мадянам, виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг (п. 4 ч. 1 ст. 18 КАС України).

Однією з гарантій права громадян на соціальну до­помогу (захист), як небезпідставно відзначає М.А. Бо­яринцева, є встановлення державою, виходячи із засад соціальної справедливості та гуманності, системи пільг, які інколи виступають як окреме спеціальне суб’єктив­не право відповідного носія адміністративно-правового статусу [202, с. 188]. Ураховуючи загалом невисокий рі­вень життя значної частини населення та проголошен­ня України в ст. 1 Конституції соціальною державою, чинним національним законодавством визначається до­статньо широкий перелік пільг різним категоріям осіб. Підставами для виникнення права на пільги сьогодні є: а) навчання (студенти, учні, аспіранти); б) виконання певних обов’язків (службовці, військові); в) вік (молодь, неповнолітні, особи похилого віку); г) фізичний стан особи (інваліди, хворі); ґ) заслуги (ті, хто мають звання героїв, ветеранів праці та інші); д) надзвичайні ситуації (потерпілі від Чорнобильської катастрофи); е) майновий стан (малозабезпечені); є) сімейний стан (сироти, оди­нокі, багатодітні); ж) відсутність можливості реалізува­ти певні права та їх домагання (безробітні, біженці). За своїм характером пільги полягають в наданні грошової допомоги (субсидії, компенсації); безоплатного або ча­стково оплачуваного користування (транспортом, об’єк­тами культури); наданні першочергового права (на вступ до навчальних закладів поза конкурсом; на прийом від­повідною посадовою особою); наданні спеціальних по­слуг (медичних, інформаційних тощо) [202, с. 188].

Існуючі ресурси держави об’єктивно не дозволяють задовольняти в повному обсязі фінансування всього масиву чинних соціальних пільг, доплат і виплат. Чи­мало з них встановлені та діють ще з радянських часів (як елемент механізму соціалістичної системи). Отже, перелік та види цих пільг потребують кардинально­го реформування, переходу до забезпечення надання адресної допомоги та компенсацій з боку держави тіль­ки для дійсно соціально незахищених, непрацездатних та тих, які мають значні заслуги перед Батьківщиною, громадян. Але поки держава лише поступово рухається цим шляхом. Так, згідно з даними судової статисти­ки в 2013 р. 39% (33383) адміністративних справ, які перебували в провадженні місцевих загальних судів, та 31% (58117) — окружних адміністративних судів, були зі спорів з приводу реалізації публічної політики у сферах зайнятості та соціального захисту громадян [223].

Щодо особистих (громадянських) основоположних прав і свобод особи, то враховуючи їх виняткову со­ціальну цінність й нерозривну пов’язаність з особою, набуття від народження та неможливість скасування або припинення, для захисту цих індивідуальних кон­ституційних гарантій і можливостей застосовуються всі існуючі форми правосуддя в Україні (не лише адміні­стративна судова). Так, права: на життя (ст. 27 Основ­ного Закону); на свободу та особисту недоторканність (ст. 29); на недоторканність житла, неприпустимість незаконного вторгнення або проникнення до нього (ст. 30); на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції (ст. 31); на непри­пустимість втручання в особисте і сімейне життя (ст. 32) — захищаються в кримінальному провадженні. Для здійснення судового контролю за їх дотриманням КПК України (п. 18 ч. 1 ст. 3) передбачає запровадження ро­боти в місцевих (районних, міських, міськрайонних) судах слідчих суддів (обираються зборами суддів з числа суддів таких судів). Функції слідчого судді, який здійс­нює розгляд клопотань щодо проведення негласних слідчих (роз0укових) дій, виконує голова чи за його визначенням ін0ий суддя апеляційного суду області, міста Києва (ст. 247 цього Кодексу). У разі пору0ен- ня права фізичної особи на повагу до її гідності (ст. 28 Конституції України) вона має звертатися до судів ци­вільної юрисдикції (постанова Пленуму Верховного Суду України від 27 лютого 2009 р. № 1 «Про судову практику у справах про захист гідності та честі фізичної особи, а також ділової репутації фізичної та юридичної особи») [224].

Разом з тим об’єкт адміністративного судового захисту становлять окремі особисті (громадянські) права особи в разі вступу нею у відносини з власне публічною адмі­ністрацією, яка виконує владні управлінські функції на основі законодавства. Але до цієї групи забезпечуваних адміністративною юстицією належать, головним чином громадянські свободи, належна реалізація яких потре­бує утримання від втручання в цей процес представ­ників влади, а саме: свобода пересування, вільного ви­бору місця проживання, вільного зали0ення території України та повернення (для громадян) (ст. 33 Консти­туції). Зазначені права (свободи), зокрема, можуть по­рушуватися у процесі діяльності Державної міграційної служби, Державної прикордонної служби, органів МВС тощо. їх рі0ення, дії, бездіяльність, вчинені у пору- 0ення вимог законів України «Про свободу пересуван­ня та вільний вибір місця проживання в Україні», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» та ін0их, можуть бути предметом оскарження заінтересованими особами до адміністра­тивних судів.

Крім того, адміністративному судовому захисту під­лягає й свобода світогляду і віросповідання (ст. 35 Ос­новного Закону) (наприклад, коли органи фіскальної служби незаконно не проставляють у паспорті особі, яка через свої релігійні або інші переконання відмов­ляється від прийняття ідентифікаційного номера, від­мітку про право здійснювати фінансові операції без такого номера (ст. 70 ПК України); або органи держав­ної реєстрації не реєструють статус релігійної громади чи неправомірно скасовують його реєстрацію тощо). Допустимим згідно з п. 2 ч. 1 ст. 18 КАС України є і оскарження до адміністративних судів порушення права на свободу та особисту недоторканність (ст. 29 Конституції), зокрема, коли йдеться про визнання про­типравним адміністративного затримання, доставления чи особистого огляду особи в рамках провадження у справах про адміністративні правопорушення (стат­ті 259, 261, 264 КпАП).

Приватний, а не публічний характер мають визна­чені Конституцією та розвинуті в чинному законодав­стві економічні права і свободи людини та громадянина (право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності (ст. 41); право кожного на підприємницьку діяльність (ст. 42). Разом з тим за певних умов реалізація цих суб’єктивних прав неможлива без сприяння цьому з боку виконавчих органів держави чи місцевого само­врядування, що робиться в інтересах як самих цих осіб, так і суспільства, правопорядку в цілому. Так, з метою забезпечення законності в сфері економічних відносин держава (через відповідні органи) здійснює реєстрацію прав на об’єкти нерухомості, транспортні засоби, зе­мельні ділянки, інші об’єкти власності, підприємниць­ку діяльність, її ліцензування тощо. Чи навпаки в про­цесі вирішення публічних справ можуть обмежуватися чи припинитися права щодо приватної власності (на­приклад, реквізиція землі чи об’єкта нерухомості для проведення будівництва суспільно значимої транспорт­ної споруди або шляху з наданням відповідного відшко­дування та ін.). В усіх цих випадках, коли особа вступає в процесі реалізації зазначених економічних прав у від­носини з апаратом публічної влади або представники останнього обмежують відповідні економічні грома­дянські права або свободи, їх носій може звертатися за їхнім захистом та відновленням до адміністративного суду (наприклад, з метою зобов’язання: державного ре­єстратора провести реєстрацію підприємницької діяль­ності, органу місцевого самоврядування — видати акт на право користування земельною ділянкою, суб’єкта владних повноважень — утриматися від вчинення дій, які порушують право власності особи, тощо).

Можливості судового адміністративного захисту по­ширюються й на культурні (духовні) права людини і громадянина (право на освіту — ст. 53; на свободу лі­тературної, художньої, наукової і технічної творчості — ст. 54 Конституції), коли їх порушення чи обмежен­ня відбувається в діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових і службо­вих осіб, інших суб’єктів при реалізації ними владних управлінських функцій.

Способами дій апарату публічної влади щодо створен­ня умов для реалізації громадянами своїх культурних прав є: 1) фінансування (держава фінансує культуру з державного бюджету або через місцеві бюджети за раху­нок міжбюджетних трансфертів); 2) створення держав­них і комунальних закладів культури та освіти, у тому числі позашкільної, підтримка створення недержавних (ст. 21 Основ законодавства України про культуру); 3) забезпечення матеріальної бази для зазначених закла­дів (ст. 27 цих Основ законодавства); 4) реєстрація: під­приємств культури; благодійних фондів; творчих спілок; неприбуткових організацій; видавців; виготовлювачів і розповсюджувачів видавничої продукції, авторських і суміжних прав; об’єктів культурної спадщини; виробни­ків, розповсюджувачів і демонстраторів фільмів тощо; 5) видача ліцензій та дозволів згідно із законодавством про дозвільну систему; 6) виконання функцій державного архітектурного нагляду; 7) здійснення митного контролю дотримання порядку вивезення, ввезення та повернен­ня культурних цінностей, архівних документів, об’єктів інтелектуальної власності; 8) створення спеціальних ор­ганів контролю за дотриманням авторських та/або су­міжних прав тощо [225, с. 21—30].

А.В. Ільін називає культурні та соціальні права, ре­алізація яких передбачає їх фінансування з бюджету, суб’єктивними публічними правами громадян на по­слуги з боку держави, «правами на відповідні позитивні дії компетентних державних органів в інтересах особи» [226, с. 142, 156].

Варто відзначити, що в процесі свого оновлення ад­міністративне право України сприйняло європейську адміністративно-правову доктрину «публічних управ­лінських послуг» як окремий відмінний від класичного владного управління сучасний напрям та завдання ді­яльності апарату публічної влади, який виходить сьо­годні на перший план. Так, В.П. Тимощук у зв’язку з цим пише, що «вітчизняне адміністративне право ре­гулює діяльність з надання адміністративних послуг, тобто діяльність органів публічної адміністрації (орга­нів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування), в ході якої здійснюються різного роду реєстрації і видачі ліцензій, призначення державної со­ціальної допомоги чи пенсій, вирішуються інші заяви, з якими приватні (фізичні та юридичні) особи зверта­ються до зазначених органів» [199, с. 300].

Разом з тим, оскільки «поняття «адміністративної по­слуги» загалом має те саме змістовне навантаження, що і «послуги» в приватноправовому розумінні: діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійсню­ється за зверненням (проханням) особи» [199, с. 300], то цей адміністративно-правовий інститут не стосуєть­ся лише задоволення відповідними органами управ­ління суто соціальних і культурних суб’єктивних прав (коли це передбачено законодавством). Він пов’язаний з відповідними обов’язками держави зі сприяння й за­безпечення реалізації також відповідних економічних та особистих прав приватних осіб, що полягає, як вже відзначалося, зокрема, у здійсненні уповноваженими суб’єктами апарату публічної влади різноманітних реє­страційних дій щодо об’єктів власності, підприємниць­кої діяльності, місця проживання, видачі документів, які посвідчують особу та відповідні правові стани, тощо.

З метою урегулювання інституту адміністративних по­слуг Верховного Радою 6 вересня 2012 р. прийнято За­кон України «Про адміністративні послуги» № 5203-VI, яким визначено правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання їм послуг адміністративного характеру суб’єкта­ми владних повноважень.

Діяльність з надання публічних послуг в німецькій літературі з адміністративного права називається «по­зитивним державним управлінням», а з владної органі­зації публічної адміністрації суспільного життя — «втру- чальним» [227]. Одним з перших необхідність виділення управління з надання публічних послуг, відмінного від владного (зобов’язуючого), обґрунтував Ернст Фор- стхофф, який у 1938 р. опублікував працю «Публічна адміністрація як суб’єкт, що надає публічні послуги» («Die Verwaltung als Leistungs⅛4ger>>), друге видання якої вийшло у світ у 1959 р. [228, с. 24—27]. Е. Форстхофф писав, що «у XX столітті відповідальність за «життє­ве забезпечення» особи лягла на суб’єктів політичної влади (державу і партії) і набула публічного характеру. Держава, керуючись принципом соціальної справедли­вості і рівності, зобов’язана гарантувати забезпечення потреб окремої людини, зокрема, раціональне співвід­ношення заробітної плати і вартості послуг, здійсню­вати управління потребами, виробництвом та обміном, надавати послуги, необхідні сучасній людині, яка веде міське життя». Вчений відзначав, що «йдеться не тіль­ки про залежність людини від найпростіших послуг — забезпечення водою, газом, електроенергією, а й від

послуг, що задовольняють більш «високі» потреби: громадського транспорту, поштового, телефонного і телеграфного зв’язку, а також гарантування санітарно- епідеміологічної безпеки, соціального захисту населен­ня (людей похилого віку, інвалідів, хворих, непрацез­датних)» [229, с. 180, 181].

Питання про правовий захист громадянина при наданні публічних послуг має надзвичайно велике значення та залишається невирішеним остаточно і в німецькій науці адміністративного права. Зокрема, в адміністративно-правовій літературі цієї країни, — відзначає А.Ф. Васильєва, — зустрічаються думки про те, що захист прав громадян у сфері позитивного дер­жавного управління не може відбуватися за зразком захисту в сфері владної дії (бездіяльності), індивіду­ального акта управління. Це пояснюється тим, що по­зитивне державне управління не здійснюється лише у формі адміністративного акта (допустимість оскар­ження правомірності якого вважається традиційною), але і у формі адміністративного та цивільно-правового договору. Проблема захисту суб’єктивних публічних прав (в адміністративному судочинстві) стає ще більш актуальною у зв’язку з переданням суб’єктам приват­ного права окремих державних функцій (наприклад, вивіз побутового сміття приватним підприємством). У німецькому адміністративному праві активне вико­ристання державою форм приватного права отримало назву «біг у приватне право» («Flucht ins Privatrect»). Для того, щоб цьому запобігти шляхом створення юридичних осіб та передання їм функцій із забезпе­чення публічних послуг, у практиці роботи адміністра­тивних судів визнається право пред’являти в судовому порядку вимоги безпосередньо до публічно-правових утворень з метою отримання доступу до публічних послуг (наприклад, з метою реалізації права на про­ведення публічного заходу), та ці спори вважаються публічно-правовими [229, с. 184].

Зазначена проблема (допустимості оскарження в ад­міністративному судочинстві) рішень, дій, бездіяльно­сті державних та приватних підприємств, які фактично надають публічні послуги, стосується і правозасто- совної практики України. Адже інколи вказані носії державних функцій допускають суттєві зловживання виключним правом на надання таких послуг — зави­щують їх вартість чи не надають вчасно або належним чином (наприклад, у сфері прийняття заяв на видачу закордонних паспортів, реєстрації прав на об’єкти ін­телектуальної власності, земельні ділянки, доступу до відомостей державних реєстрів, оформлення книжок міжнародних перевізників тощо). У зв’язку з цим, при вирішенні питання судової юрисдикції таких спорів, на наш погляд, варто виходити із змісту ч. 1 ст. 2 та п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України, згідно з якими під суб’єк­том владних повноважень оскарження рішень, дій або бездіяльності якого через порушення ним прав, свобод або інтересів фізичних осіб, прав і законних інтере­сів юридичних осіб у сфері публічно-правових відно­син, розуміються й інші суб’єкти (організації, посадові особи), що виконують владні управлінські функції на основі законодавства в порядку делегування повнова­жень. Тобто такими суб’єктами можуть бути і державні, і приватні підприємства, які виконують за відповідним уповноваженням функції надання громадянам чи юри­дичним особам публічних послуг.

Не лише в Україні, а і в країні, в якій адміністра­тивна юстиція існує майже 200 років (Німеччині), іс­нує проблема визначення меж юрисдикції адміністра­тивних судів, а саме, коли йдеться про спірні випадки відносин публічної адміністрації з приватними особами у сфері господарювання, з приводу об’єктів прав влас­ності. Разом з тим у Німеччині ця проблема внаслідок більш глибокого концептуального розвитку адміністра­тивного права є менш складною, ніж у нашій державі. Це пов’язано з тим, що, як відзначає Р.С. Мельник, у систему адміністративного німецького права (до його Особливої частини) входять в тому числі такі підгалу- зі, як: публічне будівельне право (передбачає узгодження інтересів індивідуальних забудовників і громадськості щодо забудови територій, отримання відповідних доз­волів на забудову тощо); адміністративно-господарське право (регулює питання державного управління еконо­мікою, оподаткування та іншого регулювання діяльно­сті суб’єктів господарювання); право охорони навколиш­нього природного середовища (природоохоронне, водне право, право поводження з відходами, охорони пові­тря та ін.); соціальне право (право соціального забезпе­чення, в тому числі підтримки освіти, стимулювання зайнятості, медичного страхування та ін.); комунальне право (регулює порядок виконання завдань органами комунальних громад перед місцевими жителями та інші питання, які виникають в діяльності цих публічних утворень) [230, с. 49—57].

Тобто входження до адміністративного права як окре­мих комплексів правових норм (підгалузей, інститутів) щодо різних аспектів регулювання суб’єктами публічної влади господарської діяльності та отримання прав на будівництво, користування об’єктами природного сере­довища тощо суттєво знімає в Німеччині проблематику належності тій чи іншій формі судового захисту відпо­відних прав та інтересів приватних осіб у відносинах із такими суб’єктами влади. Тим більше, що в цій країні існує спеціалізація і в самій системі адміністративної юстиції. Зокрема, є загальні адміністративні суди, суди з питань соціального забезпечення, фінансові (подат­кові) суди, суди з трудових спорів [231].

Порівняно новий для вітчизняної правової системи блок суб’єктивних прав, які поряд з власне адміністра­тивними (виходячи із змісту ч. 1 ст. 2 КАС України) підлягають захисту в адміністративному судовому по­рядку, становлять права, які випливають з конститу­ційного права громадян — жителів села чи добровіль­ного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140 Основного Закону) (право на місце­ве самоврядування). Ці права мають головним чином політичний характер, а отже, є за їх природою публіч­но-правовими.

О.В. Батанов достатньо обґрунтовано (з огляду на їх характер) запропонував поділяти визначені законодав­ством про місцеве самоврядування суб’єктивні права і свободи у муніципальній сфері на індивідуальні та ко­лективні (членів територіальних громад) права і свобо­ди [202, с. 105—114]. Індивідуальними муніципальними є, зокрема, такі права громадян: • брати участь у місце­вому самоврядуванні; • вільно обирати і бути обрани­ми до органів місцевого самоврядування; • бути ініці­аторами місцевого референдуму та брати участь у його проведенні; • на індивідуальні та колективні звернення до органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб; • на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування; • на одержання повної і достовірної інформації про діяльність органів місцевого самовряду­вання та їх посадових осіб тощо.

До групи колективних належать права членів тери­торіальних громад: • самостійно вирішувати питан­ня місцевого значення в межах Конституції і законів України; • на здійснення влади як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування; • на місце­вий референдум з метою вирішення питань місцевого значення; • на місцеві вибори, в тому числі депута­тів місцевих рад та виборних посадових осіб місцевого самоврядування; • ініціювати створення органів са­моорганізації населення; • ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, що належить до відання місцевого самоврядування; • про­водити загальні збори громадян за місцем проживан­ня; • проводити громадські слухання, зустрічатися з депутатами місцевих рад та посадовими особами місце­вого самоврядування, вносити під час них пропозиції щодо питань місцевого значення; • на володіння, ко­ристування і розпорядження комунальною власністю; • на фінансову самостійність, формування, затвер­дження і виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків та зборів, на розпорядження місце­вими фінансами та ін. [202, с. 114—119].

Не лише зазначені вище права, пов’язані власне з реалізацією громадянами можливостей місцевої демо­кратії, а й громадянські, економічні, культурні права та свободи особи підлягають забезпеченню в діяльно­сті органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів і посадових осіб як частини публічної адміні­страції, коли відповідний обов’язок покладається на останніх законодавством. Адже, наприклад, на базово­му рівні місцевого самоврядування (село, селище, місто (крім міста Києва) держава не має своїх виконавчих структур, і тому в порядку реалізації делегованих по­вноважень її функції по відношенню до забезпечення прав приватних осіб здійснюють виконкоми місцевих рад (статті 27—38 Закону України «Про місцеве само­врядування»). Тому якщо у процесі муніципального управління органи місцевого самоврядування неналеж­но виконують свої законодавчо або статутами територі­альних громад визначені функції зі сприяння реалізації прав громадян або порушують чи обмежують відповід­ні права і свободи приватних осіб (наприклад, під час проведення виконкомами міських чи районних у місті рад реєстрації підприємницької діяльності; прийняття рішень, якими зачіпаються права приватної власності, вирішуються питання функціонування комунальних за­кладів освіти, охорони здоров’я, музеїв, розміщення за­кладів торгівлі, побутових послуг, надання дозволів на будівництво тощо), то їх рішення, дії або бездіяльність з цього приводу підлягають оскарженню до адміністра­тивної юстиції.

Питання з’ясування природи суб’єктивних прав особи (чи є вони адміністративними, чи муніципальними) у публічно-правових відносинах має не лише теоретичне, а й практичне значення (з точки зору забезпечення опе­ративності їх судового захисту). Зокрема, з урахуванням вимог принципу забезпечення доступу до правосуддя згідно з КАС України (статті 18, 19) порушені права фізичних осіб (у тому числі й колективні) в діяльності органів місцевого самоврядування підлягають захисту більш наближеними до членів територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення загальними місце­вими судами (районними, міськими, міськрайонними), а в роботі органів виконавчої влади — окружними адмі­ністративними судами, які розташовуються в містах об­ласного значення (для оскарження дій та бездіяльності посадових і службових осіб місцевих органів виконав­чої влади встановлена альтернативна предметна підсуд­ність; належним судом за вибором позивача може бути як місцевий загальний, так і окружний адміністратив­ний суд за місцезнаходженням відповідача). Крім того, порушені суб’єктивні права чи інтереси фізичної особи в нормативно-правових актах вищого та центральних органів виконавчої влади, Національного банку, іншо­го суб’єкта владних повноважень, сфера компетенції якого поширюється на всю територію України, в рі­шеннях Антимонопольного комітету з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних за­купівель, в діяльності закордонного дипломатичного або консульського представництва (його посадової або службової особи), при прийнятті рішень про анулюван­ня реєстраційного свідоцтва політичної партії, її забо­рону (примусовий розпуск, ліквідацію) підлягають за законом (ч. 3 ст. 19 КАС України) захисту тільки ок­ружним адміністративним судом, територіальна юрис­дикція якого поширюється на місто Київ.

Встановлення державою в законодавстві (як в кон­ституційному, адміністративному, муніципальному, так і в цивільному, іншому приватноправовому) конкрет­них суб’єктивних прав і свобод фізичних осіб передба­чає виникнення в апарату публічної влади відповідних обов’язків. Якщо це суб’єктивне право, то його реаліза­ція головним чином вимагає сприяння цьому публічно­го механізму, якщо свобода — то утримання останнього від втручання у сферу її реалізації людиною. Разом з тим зазначене, як правило, стосується прав і свобод, що мають характер суб’єктивних публічних прав (вре­гульованих публічно-правовими нормами та тих, які реалізуються в публічно-владній сфері). Оскільки біль­шість суб’єктивних цивільних прав мають характер свобод (в розумінні публічного права), їх застосування вимагає у більшості випадків утримання органів влади від втручання у процес індивідуального волевиявлення, диспозитивні відносини між учасниками договору (сво­бода укладання цивільно-правових угод). Між тим, і у цій сфері реалізація особою своїх цивільних прав може потребувати сприяння з боку влади (наприклад, ство­рення механізму державної реєстрації відповідних прав на об’єкти приватної нерухомої та рухомої власності, духовні нематеріальні права тощо).

Таким чином, національна концепція адміністратив­ного судового захисту виходить із забезпеченості ним як публічних, так і приватних (визначених відповідно публічним та приватним правом) суб’єктивних прав і свобод фізичних осіб, коли допускається їх порушен­ня або обмеження в публічно-правових відносинах суб’єктами владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС Укра­їни). В адміністративному судочинстві захищаються більшість політичних, соціальних прав і свобод грома­дян України, а також чимале коло економічних, особи­стих й духовних суб’єктивних правових можливостей людини, визначених нормативно-правовими актами України, реалізація яких відбувається у відносинах з публічною адміністрацією або які зазнають обмежень (порушень) в роботі останньої чи її посадових чи служ­бових осіб [232, с. 161—173]. Це свідчить про те, що адміністративна юстиція виступає в Україні як спе­ціальний незалежний правовий інститут, покликаний урегульовувати, неупереджено розв’язувати спори між державою та громадянським суспільством (його кон­кретними членами). Зазначене, між тим, не виключає виконання адміністративними судами й функції гаран­та законності під час державного регулювання еконо­міки, неприпустимості необгрунтованого втручання публічної адміністрації у сферу вільного ринкового го­сподарювання, про що йтиметься далі у монографії.

2.3.