Виконання судових рішень як завершальна стадія захисту в адміністративному судочинстві прав, свобод та законних інтересів

Для забезпечення захисту й поновлення порушених прав, свобод або законних інтересів приватних осіб у сфері публічно-правових відносин, у відносинах із суб’єктами владних повноважень прийняття такого, що відповідає вимогам верховенства права і законності, судового рішення компетентним адміністративним су­дом в рамках існуючих судових процедур недостатньо.

Комітет по правам людини, утворений відповідно до ст. 28 Міжнародного пакту про громадянські і політич­ні права, у пунктах 7.4 та 7.5 думки за повідомленням № 823/1998 від 25 березня 2005 р. Р. Черніна проти Чеської Республіки (Czernin v. Czech Republic) визна­чив, що адміністративні органи повинні діяти відповід­но з обов’язковими для них рішеннями національних судів. їх відмова виконувати судові рішення, бездіяль­ність або надмірні затримки при цьому становлять по­рушення права особи на ефективні засоби правового захисту, гарантованого п. 1 ст. 14 в сукупності з п. 3 ст. 2 вказаного міжнародно-правового документа [491].

З огляду на наведене завершальною стадією адміні­стративного судочинства є виконання судових рішень. У КАС України після розділу IV про порядок перегляду судових рішень законодавець цілком логічно передба­чив наступний розділ V, присвячений процесуальним питанням спрямованої на їхню реалізацію діяльності суду та інших уповноважених суб’єктів.

Про те, що виконавче провадження є завершальною стадією судового провадження, вказано в ст.

Як передбачено у ч. 1. ст. 255 КАС України, поста­нова або ухвала суду, яка набрала законної сили, є обов’язковою для усіх осіб, що беруть участь у справі, їх правонаступників, а також для всіх органів, підпри­ємств, установ та організацій, посадових і службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України. Питання часу набрання законної сили рішеннями судів в адміністративних справах різ­них інстанцій врегульовані у ст. 254 цього Кодексу.

Варто зазначити, що в ряді випадків постанови ад­міністративного суду підлягають негайному виконанню (одразу після прийняття, до набрання законної сили). Це обумовлюється необхідністю оперативного забезпе­чення захисту, відновлення життєво важливих для гро­мадян їх прав чи законних інтересів, інтересів держа­ви [477, с. 651]. Закон визначає два види підстав для негайного виконання постанов суду (обов’язкові і фа­культативні). До перших належать ті, за існування яких суд безумовно має прийняти рішення про негайне ви­конання постанови, а до других — за яких застосування цього є правом суду, залежить від його розсуду.

Так, у ч. 1 ст. 256 КАС України встановлено, що не­гайно виконуються постанови суду про: • присудження виплати пенсій, інших періодичних платежів з держав­ного бюджету України або позабюджетних державних фондів, заробітної плати, іншого грошового утримання у відносинах публічної служби — у межах суми стяг­нення за один місяць; • поновлення на публічно-служ­бовій посаді; • припинення повноважень посадової особи у разі порушення нею вимог щодо несумісно­сті; • уточнення списку виборців; • обмеження чи їх усунення в реалізації права на мирні зібрання; • на­кладення арешту на активи, що пов’язані з фінансу­ванням тероризму та стосуються фінансових операцій, зупинених відповідно до рішення, прийнятого на під­ставі резолюцій Ради Безпеки ООН, зняття арешту з таких активів та надання доступу до них; • повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих ви­робництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об’єктів, споруд, цехів, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів про­типожежного захисту, надання послуг, якщо це загро­жує життю та/або здоров’ю людей; • в адміністратив­них справах, передбачених пунктами 1, 3, 4, 5, 6 ч.

Згідно з ч. 2 ст. 256 КАС України суд, який прийняв постанову, за заявою осіб, які беруть участь у справі, або з власної ініціативи може ухвалою в порядку пись­мового провадження або зазначаючи про це в поста­нові звернути останню до негайного виконання у разі: • стягнення всієї суми боргу при присудженні пенсії, інших періодичних платежів з Державного бюджету України або позабюджетних державних фондів, заро­бітної плати, іншого грошового утримання у відносинах публічної служби; • тимчасової заборони (зупинення) окремих видів або всієї діяльності, примусового роз­пуску (ліквідації) об’єднання громадян; • вирішення справ, визначених ст. 183-3 цього Кодексу (за звернен­нями органів доходів і зборів); • прийняття рішення про примусове видворення іноземця чи особи без гро­мадянства.

Крім постанов, негайно виконуються й деякі види ухвал адміністративних судів, наприклад, з питань забезпечен­ня адміністративного позову (ч. 5 ст. 118), вжиття заходів процесуального примусу (ч. 2 ст. 268 КАС України).

За положеннями ст. 257 у разі необхідності суд може в самому рішенні визначити спосіб, строки і порядок його виконання так само, як і покласти на суб’єктів владних повноважень відповідний обов’язок щодо за­безпечення цього. Судове рішення, яке набрало закон­ної сили або яке належить виконати негайно, підлягає виконанню. Коли відповідач добровільно не вчиняє дій на реалізацію рішення суду, застосовуються процедури примусового виконання, встановлені Законом України «Про виконавче провадження».

За кожним судовим рішенням, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно, за заявою осіб, на користь яких воно ухвалено, чи прокурора, який здійснював у цій справі представництво інтересів громадянина або держави в суді, видається один ви­конавчий лист. Якщо судове рішення ухвалено на ко­ристь кількох позивачів чи проти кількох відповідачів, суд має право видати кілька таких документів, точно зазначивши, яку частину судового рішення треба вико­нати за кожним з них.

Виконавчий лист видається судом першої інстанції. Але якщо за результатами перегляду справи суд апеля­ційної чи касаційної інстанції залишить прийняте по суті позовних вимог рішення без змін, ухвалить нове судове рішення по суті чи змінить судове рішення, то вказаний документ може бути виданий й судами цих інстанцій за умови, що заява особи про видачу вико­навчого листа надійде до моменту повернення адміні­стративної справи до місцевого суду.

Проблеми із своєчасним і повним виконанням су­дових рішень в адміністративних справах існують не тільки в Україні, а й у багатьох державах Європи [215, с. 82]. Жак Вігьє пише, навіть у Франції при наявності виконавчого напису рішення органів адміністративної юстиції виконуються не всі [54, с. 154]. Ураховуючи по­ширеність зазначеної проблеми на європейському про­сторі, Комітет міністрів Ради Європи 9 вересня 2003 р. прийняв навіть спеціальну Рекомендацію Rec (2003)16 державам-членам про виконання адміністративних та судових рішень у галузі адміністративного права. У роз­ділі II цього документа визначено, що учасники Ради Європи повинні забезпечити на національних рівнях, щоб адміністративні органи виконували судові рішен­ня в розумний строк. Для випадків невиконання по­винні існувати процедури забезпечення виконання, в тому числі і шляхом застосування судових заборон та штрафів. Адміністративні органи мають сплачувати певну суму грошових коштів у зв’язку з невиконанням. Відсотки, що підлягають виплаті з їх боку у такому випадку не повинні бути менше тих, які б сплачувала приватна особа в схожій ситуації [493].

Як не прикро, але на жаль, необхідно, зауважити, що в Україні, за даними Мінюсту, виконується приблизно тільки 30% рішень судів [494]. Тому не дивно, що май­же у половині рішень, які приймаються ЄСПЛ проти нашої держави, встановлюється порушення права осо­би на судовий захист, гарантованого ст.

Найбільш гострим і нагальним в нашій державі є блок їитань, їов’язаних з виконанням рішень адмі­ністративних судів у сїравах із соціальних їравовід- носин (з їриводу обчислення, їризначення, їерера- хунку, здійснення, надання, одержання їенсійних виїлат, соціальних виїлат неїрацездатним громадя­нам, виїлат за загальнообов’язковим державним со­ціальним страхуванням, виїлат та їільг дітям війни, інших соціальних виїлат, доїлат, соціальних їослуг, доїомоги, захисту, їільг (ї. 4 ч. 1 ст. 18 КАС Укра­їни) та в інших, виконання їостанов в яких їеред- бачає необхідність здійснення відїовідних їлатежів з державного бюджету. На їарламентських слухан­нях «Про стан виконання судових рішень в Україні», які відбулися 22 травня 2013 р., Голова Верховного Суду України Я.М. Романюк зауважив, що їроблема невиконання рішень судів значною мірою є наслід­ком незбалансованості законодавства. У державному бюджеті систематично не їередбачаються кошти для виїлат, бюджетне фінансування яких гарантовано за­конодавчо (комїенсацій, їільг, надбавок тощо), а та­кож діють мораторії на їримусову реалізацію майна, що унеможливлює виконання щодо їевних категорій їідїриємств державної форми власності [497]. Наїри- клад, їротягом останніх 5 років в адміністративних судах їеребувала значна кількість сїрав, викликаних нездійсненням державою виїлат, їередбачених Зако­ном України «Про дітей війни» [498].

Заїровадити в національному законодавстві ефек­тивний механізм забезїечення виконання остаточних судових рішень зобов’язав ЄСПЛ Україну в їілотному рішенні у сїраві за заявою Юрія Миколайовича Іва­нова від 15 жовтня 2009 р.

Проте не було вирішено усіх питань погашення іс­нуючої заборгованості за судовими рішеннями, від­повідальність за виконання яких несе держава [499]. У 2013 р. з державного бюджету мало бути сплачено за виконавчими документами заборгованість на суму близько 16,6 млрд грн. Ураховуючи відсутність мож­ливості профінансувати ці виплати, 19 вересня 2013 р. було прийнято Закон України № 583-VII «Про внесен­ня змін до деяких законів України щодо виконання судових рішень», який передбачив розстрочення по­гашення існуючої заборгованості за судовими рішен­нями проти держави. Однак станом на липень 2014 р. заборгованість за рішеннями судів із спорів з приводу проведення соціальних виплат зросла вже до 47 млрд грн. Наразі пріоритет у виконанні надається стягувачам за раніш прийнятими постановами, а також найстар­шим за віком [500]. Отже, проблема із своєчасним і повним виконанням рішень адміністративних судів, які потребують проведення відповідних виплат з бюджету, залишається невирішеною в Україні і сьогодні.

Натомість труднощі з виконанням судових рішень практично виникають і в адміністративних справах не- майнового характеру. Так, у справах за позовами про скасування (незаконність) та про присудження (при­мус) після набрання законної сили постановою суду для досягнення мети правового захисту головну роль відіграють дії суб’єкта владних повноважень, спрямова­ні на добровільне і повне її виконання. Якщо останній ігнорує вердикт суду, то вирішальне значення тут має механізм забезпечення примусової реалізації визнаних судом обґрунтованими, правомірними відповідних ви­мог позивача (наприклад про примус органу влади до прийняття належного акта). Власне визнання судом владного управлінського рішення, дії чи бездіяльності неправомірними, незаконними (без виконання його по­станови) може розглядатися як елемент лише моральної і психологічної компенсації (сатисфакції) «постражда- лій» особі, однак не матеріального (фактичного) понов­лення у порушених суб’єктивних правах, свободах.

Наприклад, за чинними положеннями ч. 8 ст. 171 КАС України за наслідками розгляду позовів про неза­конність (при оскарженні нормативно-правових актів органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень) адміністратив­ний суд може суто визнати відповідний акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту з вищою юридичною силою (повністю або в окремій частині). Скасувати його у цьому випадку (на виконання рішен­ня суду) має сам відповідний суб’єкт влади з метою за­безпечення поновлення законності, порушених суб’єк­тивних прав позивача. Суд приймати рішення про це не може, адже вчинення вказаного належить до компе­тенції органів (посадових осіб) управління.

Проаналізувавши судову практику, наявність існу­вання суттєвих проблем з виконанням судових рішень, постановлених за результатами вирішення позовів про присудження (примус), відзначає В.Г. Перепелюк. Зо­крема, у цьому контексті науковцем називаються спра­ви, в яких судом приймається рішення про зобов’язання відповідача—суб’єкта владних повноважень: 1) прийня­ти індивідуальний акт зі змістом, що визначений поста­новою суду; 2) повторно розглянути звернення особи; 4) вчинити певну дію [501, с. 55].

З урахуванням того, що проблеми з реалізацією су­дових рішень в адміністративних справах за позовами про законність, про присудження (зобов’язання) тощо є хронічними, законодавець на відміну від законів щодо процедур інших форм судочинства передбачив у КАС України спеціальні засоби судового контролю за процесом виконання. Зокрема, в ч. 1 ст. 267 Кодексу встановлено, що суд, який ухвалив судове рішення, має право зобов’язати суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалено рішення, подати в установле­ний строк звіт про виконання. За положеннями ч. 2 цієї статті за наслідками розгляду зазначеного звіту або у разі його неподання суддя може своєю ухвалою вста­новити новий строк для подання цього документа, а також накласти на керівника суб’єкта владних повнова­жень, відповідального за виконання постанови, штраф у розмірі від 10 до 30 мінімальних заробітних плат. При цьому половина суми штрафу стягується на користь по­зивача, а інша — до державного бюджету України (ч. 4 ст. 267 КАС України).

Разом з тим ефективність застосування в адміністра­тивному судочинстві інституту звітування суб’єктом владних повноважень за виконання судового рішен­ня і накладання на нього у зв’язку з протиправною бездіяльністю в таких процедурах штрафу знижуєть­ся нечіткою визначеністю у КАС України можливості його вжиття в провадженні з виконання за ініціативою позивача у разі невідновлення його прав або законних інтересів.

Так, 9 січня 2013 р. Вищим адміністративним судом України було складено лист № 28/12/13-13, в якому на підставі аналізу положень абз. 7 п. 4 ч. 1 ст. 163, абз. 5 п. 4 ч. 1 ст. 207 КАС України (згідно з якими в резолю­тивній частині постанови суду першої чи апеляційної інстанцій зазначається встановлений судом строк для подання суб’єктом владних повноважень—відповідачем до суду першої інстанції звіту про виконання постано­ви, якщо вона вимагає вчинення певних дій) надано роз’яснення адміністративним судам, що відповідно до ч. 1 ст. 267 цього Кодексу суд першої або апеляційної інстанції може встановити судовий контроль за вико­нанням його рішення суб’єктом владних повноважень— відповідачем у справі лише під час прийняття постано­ви, тобто під час вирішення спору, а не в процедурах виконання, коли відповідний обов’язок не дотриму­ється. І як наслідок — у листі підсумовано, що у разі звернення позивача із заявою про подання суб’єктом владних повноважень звіту про виконання судового рі­шення після прийняття постанови у справі суд ухвалою має відмовляти в її задоволенні. О. Пасенюк пише, що інститут звіту не дає змоги захистити права позивача, порушені неналежним виконанням. У ньому домінує засада офіційності (ініціатива щодо його запроваджен­ня, покладання на відповідача відповідного обов’язку належить виключно суду). Позивач тут є пасивним ко­ристувачем послуги суду [502, с. 40—47].

Хоча такий підхід до розуміння положень ч. 1 ст. 267 КАС України, на наш погляд, є достатньо спірним, суди на практиці в цілому дотримуються його, сліду­ючи роз’ясненням вищого спеціалізованого суду. Тому не можемо обійти увагою пропозиції О.Р. Івасина про необхідність внесення змін до відповідних положень названої статті з метою чіткого унормування права по­зивача подавати до суду, який прийняв постанову (не на користь суб’єкта владних повноважень), заяву про зобов’язання відповідача надавати звіт про її виконан­ня та накладання судом на його керівника, винного в невиконанні, штрафу [503]. Підтримуємо цього автора в наведеній думці, яка передбачає доповнення Кодексу нормою про вказане процесуальне право позивача.

Наразі чинними приписами ст. 267 КАС України пе­редбачено можливість ініціювання позивачем у справі у процедурах виконання судового рішення застосування такого спеціального засобу судового контролю, як по­дання до суду першої інстанції заяви про визнання про­типравними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єк­том владних повноважень—відповідачем на виконання постанови або порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду (частини 9 і 10 цієї статті).

Згідно з законом у вказаній заяві мають зазначатися: 1) найменування адміністративного суду, до якого вона подається; 2) ім’я (найменування) позивача, його по­штова адреса, номер засобу зв’язку, адреса електронної пошти (за наявності); 3) ім’я (найменування) відповіда­ча, посада і місце служби посадової чи службової осо­би, поштова адреса, а також номери засобів зв’язку цих осіб, адреси їхньої електронної пошти (якщо такі відо­мі); 4) ім’я (найменування) третіх осіб, які брали участь у справі, їх поштові адреси, номери засобів зв’язку, адреси електронної пошти (якщо такі відомі); 5) но­мер адміністративної справи; 6) відомості про набрання постановою законної сили та про наявність відкрито­го касаційного провадження; 7) інформація про день отримання виконавчого листа та пред’явлення його до виконання, а також про хід виконавчого провадження;

8) документ про сплату судового збору, крім випадків, коли його не належить сплачувати за подання відповід­ної заяви; 9) перелік документів та інших матеріалів, які додаються.

До заяви мають бути додані докази її надсилання реко­мендованим поштовим відправленням з повідомленням про вручення відповідачам і третім особам не раніше 7 робочих днів до дня подання до суду. На підтверджен­ня обставин, якими обґрунтовуються вимоги заяви, по­зивач також має зазначити у ній докази, про які йому відомо і які можуть бути використані судом. Заява під­писується позивачем або його представником із вка­зівкою на день вчинення цього. Якщо вона подається представником, то у ній мають бути зазначені його ім’я, поштова адреса, а також номер засобу зв’язку, адреса електронної пошти (якщо такі є). У такому випадку до заяви має бути долучено довіреність чи інший документ, що підтверджує повноваження цієї особи.

Заява про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень—відповіда- ча на виконання постанови суду, порушення при цьому прав позивача може бути подана протягом 10 днів з дня, коли позивач дізнався про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, але не пізніше дня завершення строку пред’явлення виконавчого листа до виконання, виданого за відповідною постановою суду.

Коли суд дійде висновку про відповідність заяви вказаним вище вимогам, він має розглянути та вирі­шити її в порядку письмового провадження чи в судо­вому засіданні (на його розсуд) протягом 10 днів з дня отримання. Неприбуття в судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду. У разі невідповідності заяви переліченим ви­могам він приймає в порядку письмового проваджен­ня ухвалу про її повернення заявнику. Остання може бути оскаржена.

За відсутності ознак протиправності у відповідних рі­шеннях, діях чи бездіяльності суб’єкта владних повно- важень—відповідача та порушення ними прав, свобод, інтересів особи-позивача суд залишає заяву без задово­лення, а за їх існування — приймає одну із постанов, що передбачені в ч. 2 ст. 162 КАС України (про визнання протиправним рішення суб’єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності, ска­сування чи визнання нечинним відповідного рішення (його окремих положень); про поворот виконання із за­значенням способу здійснення; про зобов’язання вчи­нити певні дії чи утриматися від цього; про стягнення коштів тощо).

Для захисту позивачем своїх прав, свобод або закон­них інтересів, порушених у процесі виконання поста­нови суду, коли це є наслідком рішень, дій чи бездіяль­ності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби, згідно зі ст. 181 КАС України може застосовуватися й загальний засіб судово­го контролю за виконанням судових рішень (існуючий у всіх позовних формах судочинства).

Так, у цій статті передбачено, що учасники вико­навчого провадження (крім державного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої по­садової особи державної виконавчої служби порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб. Позовну за­яву може бути подано до суду: • у строк в 10 днів з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнати­ся про порушення її прав, свобод чи інтересів; • у строк в 3 дні з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи ін­тересів, у разі оскарження постанови про відкладення провадження виконавчих дій. Такі справи підлягають вирішенню судом протягом 10 днів з дня відкриття провадження.

Органам публічного управління, посадовим особам в Україні тільки поступово прививається культура безу­мовно виконувати постанови адміністративних судів. Натомість реалізація адміністрацією судових рішень у справах про визнання правових актів недійсними та за установчими позовами, як правило, відзначає Ю.М. Старілов, не викликає ніяких проблем у ФРН. Публічна адміністрація, поважаючи рішення суду, своєчасно і послідовно виконує його. Посадові особи у випадку порушення службових обов’язків, які зумо­вили у процесі виконання акта правосуддя накладання на орган управління штрафних санкцій, відповідають перед таким органом в порядку регресу [433, с. 167].

Аналізуючи загальні доповіді VIII Конгресу Міжна­родної асоціації вищих органів адміністративної юсти­ції «Виконання рішень адміністративного суду» (Ма­дрид, 2004 р.), можна з’ясувати, що одним із найбільш поширених у провідних державах світу способів забез­печення виконання постанов адміністративних судів у разі їх протиправного невиконання є притягнення до відповідальності винних осіб (органів) шляхом застосу­вання до них штрафів (астрентів) [504].

Як зазначалося вище, у КАС України також визначе­но повноваження адміністративного суду в разі неви­конання його постанови накласти на керівника суб’єк­та владних повноважень, відповідального за це, штраф у розмірі від 10 до 30 мінімальних заробітних плат з можливістю його наступних застосувань в подвійному розмірі, якщо судове рішення і далі не виконується (ча­стини 2 і 8 ст. 267). Натомість навіть існування такої норми не гарантує повної виконуваності постанов ад­міністративних судів в Україні, зокрема, в справах, в яких відповідачем у зв’язку із здійсненням у відповід­них правовідносинах владних управлінських функцій є колегіальний орган влади (наприклад Верховна Рада України, Національна рада з питань телебачення і раді­омовлення, місцева рада тощо). Адже виконати судове рішення у них можливо тільки спільним голосуванням депутатів, членів, інших посадових осіб на засіданні вказаного органу. Між тим, їхньої відповідальності за неприйняття відповідного рішення не існує, а закон визначає можливість застосування штрафної санкції лише до керівника вказаного органу влади.

До того ж накладання штрафу є можливим не завж­ди, а за роз’ясненнями Вищого адміністративного суду України, тільки у разі визначення судом при прийнятті постанови по суті справи обов’язку відповідача подати звіт про виконання, тобто якщо він заздалегідь перед­бачатиме ймовірність протиправного ухилення від цьо­го. Якщо під час вирішення справи по суті суд інститут звіту прямо не передбачить, то застосовувати заходи забезпечення виконання, передбачені частинами 1—3 ст. 267 КАС України, до відповідача на стадії, унормо­ваній у розділі V цього Кодексу, він вже не може.

Із метою удосконалення національного механізму за­безпечення повного виконання постанов адміністратив­них судів колегіальними органами влади можна вико­ристати зарубіжний досвід законодавчого регулювання. Йдеться насамперед про положення ст. L. 911-5 КАС Франції, в якій передбачено право Державної ради у разі невиконання рішення органу адміністративної юстиції для забезпечення його виконання накласти беззасте­режно у виконавчому провадженні астрент (штраф) не на керівника, а на юридичну особу публічного або при­ватного права, яка здійснює управлінські повноважен­ня (незалежно від покладання обов’язку відшкодувати завдані збитки). У §172 VwGO містяться також подібні правила. А саме, встановлюється, що винну у невико­нанні рішення суду установу орган правосуддя спочатку попереджає про можливість накладання на неї штрафу в розмірі до 10 000 євро, а у разі протиправного ухилен­ня — він його накладає та стягує. Вжиття цих заходів може повторюватися без обмеження будь-яку кількість разів. Застосування штрафів для забезпечення виконан­ня рішень адміністративних судів до будь-якого боржни­ка (в тому числі і до органів влади) передбачено також і в ст. 120 АПК Азербайджану, ст. 98 АПК Естонії, ст. 370 Адміністративно-процесуального закону Латвії.

Ураховуючи наведене, в частинах 1 і 2 ст. 267 КАС України доречно визначити повноваження судді в ад­міністративних справах накладати штраф не тільки на керівника суб’єкта владних повноважень, винного у невиконанні постанови суду, а і на відповідний орган влади, зокрема і колегіальний. Тут також варто чітко передбачити право ініціювати розгляд питання про зві­тування суб’єктом владних повноважень про стан вико­нання постанови суду, і як наслідок невиконання — на­кладання штрафу, позивача (приватної особи), а також застосування цих засобів забезпечення виконання у разі виявлення відповідних обставин на стадії виконан­ня, а не ймовірного передбачення цього при прийнятті судового рішення по суті справи.

У главі 5 «Судові рішення» розділу III КАС України (з метою забезпечення реального поновлення порушених прав, свобод або інтересів приватних осіб у справах за позовами про законність, примус), на наш погляд, слід урегулювати повноваження адміністративного суду при прийнятті постанов за зазначеними видами позовів, ви­значати у них конкретний строк вчинення відповіда­чем—суб’єктом владних повноважень належного, а за нездійснення цього — приймати рішення, яким би без­посередньо упорядковувалося відповідне спірне управ­лінське питання. Іншими словами, у разі невидання суб’єктом владних повноважень, зокрема колегіаль­ним, на виконання постанови суду необхідного адмі­ністративного акта суд повинен отримати компетенцію приймати рішення в рамках прямого адміністративного правозастосування.

Так, наведений спосіб уникнення протиправної без­діяльності адміністрації у справах за вказаними вида­ми позовів урегульовано в ч. 5 §42 Закону Австрійської Республіки «Про організацію, компетенцію і прова­дження в адміністративному суді». Тут, зокрема, унор­мовано право суду зобов’язати адміністративну уста­нову прийняти впродовж строку, який не перевищує восьми тижнів, рішення з метою забезпечення задо­волення вимог скарги на управлінську бездіяльність, а якщо вона не виконує приписаного — самому поста­новити рішення по справі, керуючись належним уста­нові адміністративним розсудом. Таке саме положення міститься і в ст. 254 Адміністративно-процесуального закону Латвії.

Ще одним доречним для запровадження в Украї­ні засобом забезпечення виконання постанов суду за адміністративними позовами про примус (зобов’язан­ня) можна розглядати замісне виконання, застосування якого, зокрема, має місце в ст. 369 зазначеного закону Латвії. А саме, тут визначено, що якщо на адресата по­кладається обов’язок вчинити певну дію, яку у фак­тичному або правовому відношенні може здійснити й інший суб’єкт публічного права або приватна особа, то суд може прийняти рішення про покладання відповід­ного обов’язку на останніх, тобто змінити боржника. Застосування у процедурах реалізації рішень адміні­стративних судів в Україні такого засобу, виходячи з доктринальних положень адміністративно-правової на­уки, є цілком можливим. Адже у механізмі виконавчої влади, а за певних умов й місцевого самоврядування не виключається прийняття вищестоящим органом (по­садовою особою) рішень в межах компетенції об’єкта управління.

Можна запропонувати передбачити і в нашій дер­жаві процедури нарахування та стягнення пені за прострочення виконання відповідачем—суб’єктом владних повноважень майнового за характером зо­бов’язання, визначеного у постанові суду. На доціль­ності цього вказується в зазначеній вище Рекомендації Rec (2003)16 про виконання адміністративних та су­дових рішень у галузі адміністративного права, де, зо­крема, йдеться про те, що слушним є створення такої процедури забезпечення виконання рішень судів, за якої адміністративні органи несли б відповідальність на рівні з приватними особами за ухилення від вико­нання, сплачуючи у зв’язку з цим відповідні суми як компенсацію завданих збитків.

Поліпшити виконання судових рішень в адміністра­тивних справах в Україні може й реформування ор­ганізаційної структури органів, відповідальних за це, покладання відповідних функцій на виконавців, які б працювали при судах [505], а не в системі Мінюсту.

Так, у різних країнах світу існують різні підходи до суб’єктів, відповідальних за виконання рішень органів адміністративної юстиції. У Фінляндії їх роботу спря­мовує і контролює Міністр юстиції. У Бельгії, Люксем­бурзі при Державній раді утворено спеціальний орган з питань нагляду за виконанням. В Італії суддя ком­петентний призначити спеціального відповідального за виконанням рішення комісара, в тому числі з числа приватно практикуючих юристів або державних служ­бовців (за його вибором). В Англії та Уельсі рішення судів в адміністративних справах реалізують судові при­стави, зокрема і приватні (але останні можуть за загаль­ним правилом стягувати лише майнову шкоду, завдану неналежним управлінням). У Конго, Кот-Д’Івуарі суд­дею направляється спеціальний запит до Президента, який визначає адміністративний орган чи особу, відпо­відальну за виконання. Важливу роль у виконанні рі­шень в адміністративному судовому процесі у зарубіж­них країнах зараз відіграють й процедури примирення, чим займаються спеціальні посередники (медіатори) (Австрія, Бельгія, Греція, Іспанія, Малі, Марокко, Фін­ляндія, Швеція, Швейцарія тощо) [504].

Але, як відзначається в Керівництві з моніторин­гу адміністративної юстиції, опублікованому в 2013 р. Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини, у багатьох системах, де виконання рішень адміністра­тивних судів покладається на органи виконавчої влади, існують суттєві проблеми з цим через відсутність їхньої незалежності, оскільки призначення їх керівників на посади входить до компетенції уряду, проти якого й приймаються судові рішення. Це у свою чергу стримує їх від активності у виконанні постанов органів адміні­стративної юстиції через те, що вони перебувають під загрозою звільнення чи застосування дисциплінарних санкцій [506, с. 93—96]. У зв’язку з цим логічною є пе­редача функцій виконання рішень в адміністративних справах в Україні судовим виконавцям, службу яких доречно утворити в структурі Державної судової адміні­страції, що є підзвітною та підконтрольною Раді суддів України.

Подібну думку висловлює і В.Г. Перепелюк. Учений пише, що будучи посадовими особами, які не здійсню­ють правосуддя, а забезпечують реалізацію його резуль­татів, державні виконавці мають перебувати в структу­рі органу, який організаційно забезпечує судочинство (в умовах України — в структурі ДСА) [215, с. 107]. Так, такий організаційний підхід до примусового виконання рішень адміністративних судів реалізовано у ст. 359 Ад­міністративно-процесуального закону Латвії, де перед­бачено діяльність судових виконавців.

Отже, є підстави підсумувати, що в КАС України ре­алізовано чимало відомих адміністративному судовому процесу провідних держав Європи слушних підходів до забезпечення виконання остаточних рішень органів адміністративної юстиції. Зокрема, у Кодексі містяться положення, за якими є можливим застосування штра­фів до посадових осіб—суб’єктів владних повноважень, які не виконують постанови суду, а також ініціювання дисциплінарної відповідальності щодо порушників ви­мог законності — посадових осіб (шляхом прийняття судами першої, апеляційної та касаційної інстанцій ок­ремих ухвал і направлення їх суб’єктам, повноважним вирішувати відповідні питання), звернення позивачами із заявами до суду для розгляду питання визнання не­правомірними рішень, дій, бездіяльності відповідача— суб’єкта влади у процедурах виконання, оскарження бездіяльності державних виконавців тощо.

Разом з тим положення розділу V КАС України не­обхідно удосконалити, визначивши можливість на­кладання штрафів (астрентів) не тільки на посадових осіб-керівників, а і на самі органи влади (зокрема, ко­легіальні) — відповідачів в адміністративних справах, а також право ініціювати їх застосування на стадії вико­нання — позивача, на користь якого прийнято рішення суду. Варто передбачити тут й такий засіб забезпечен­ня реалізації судових постанов, як замісне виконання (право суду покладати обов’язок з виконання на іншо­го повноважного суб’єкта владних повноважень). Крім того, слушним є і наділення адміністративних судів повноваженням повного судового правозастосування, приймати у разі систематичного, неодноразового ухи­лення від виконання постанов у справах за позовами про незаконність, про зобов’язання рішення, яким би вирішувалося питання, яке мало бути врегульова­ним адміністративним органом (посадовою особою). Виходячи з вимог принципу поділу державної влади, рішення адміністративних судів мають виконуватися судовими виконавцями — працівниками ДСА України. Доречним розглядається й розвиток процедур прими­рення (медіації) у провадженні з виконання в адміні­стративному судочинстві.