Висновки до глави 4

1. Початковою стадією в процедурах гарантування пра­ва на судовий захист у вищестоящих судових інстанціях в адміністративному судочинстві є апеляційний пере­гляд. Згідно з чинними положеннями КАС України він є звичайним способом виправлення помилок у практиці місцевих адміністративних судів, допускається, крім ви­падків, передбачених цим Кодексом (ч.

2. Загальні (універсальні) ознаки апеляції в цілому дістали реалізацію й в апеляційному провадженні в адміністративних справах. Разом з тим тут вона має й свої специфічні, галузеві особливості, зумовлені дією в адміністративному судочинстві принципу офіційності, покликаного забезпечувати ефективний захист «слаб­кої» (невладної) сторони адміністративно-правового спору. На відміну від судів у цивільних й у господар­ських справах органи адміністративної юстиції в Укра­їні вправі досліджувати й за власною ініціативою (не лише за клопотанням осіб, які беруть участь у спра­ві) докази, які не оцінювалися судом першої інстанції, якщо визнають обґрунтованим їх ненадання або безпід­ставним відхилення вказаним судом.

3. В основу чинних положень КАС України про апеляційний перегляд покладено модель повної апе­ляції. В апеляційних судів немає повноважень щодо направлення справ на новий розгляд по суті до міс-

цевих судів. На них покладено обов’язок повноцін­но здійснювати функцію апеляційної інстанції, за по­треби проводити новий розгляд по суті відповідного публічно-правового спору (з можливістю повторного дослідження доказів, в тому числі і тих, які з поважних причин не були надані суду першої інстанції). Апеля­ційне провадження передбачає перегляд справи більш досвідченим й кваліфікованим складом суду. Наведе­не дозволяє забезпечувати більш фахове застосування норм матеріального та (або) процесуального права до спірних фактичних відносин, і як наслідок — досяга­ти ефективного захисту порушених прав, свобод або інтересів у публічно-правових відносинах на засадах законності і верховенства права, коли цього не було досягнуто в суді першої інстанції.

4. Процедури реалізації права на апеляційне оскар­ження, які встановлювалися в ст. 186 КАС України до 30 липня 2010 р., були більш сприятливими для учас­ників судочинства. Вони дозволяли (з огляду на біль­шу тривалість строків на оскарження) ґрунтовніше, об- міркованіше готувати апеляційні скарги. Крім того, до вказаного часу діючі правила про строки апеляційного оскарження загалом відповідали традиційним підходам до врегулювання даних питань, які застосовуються в законодавстві про адміністративне судочинство зару­біжних держав. Тому доречно їх відновити. При цьому щонайменше строк на оскарження постанови місцево­го суду можна встановити у 20 днів, а ухвали — 10 днів.

5. Через значне перевантаження адміністративних судів апеляційної інстанції визначені у ст. 195-1 КАС України строки розгляду ними апеляційних скарг не в кожній справі практично дотримуються. Шляхом ви­ходу з цієї ситуації розглядається збільшення штатної чисельності суддів у вказаних судах. Збільшувати строк розгляду ними апеляційних скарг до меж, які встанов­лені в ст. 102 ГПК та в ст. 303-1 ЦПК України (2 мі­сяці з дня постановления ухвали про відкриття прова­дження (у разі перегляду рішень місцевих судів) та 15 днів — при перегляді ухвал), в справах адміністративної юрисдикції з огляду на потреби оперативного захисту прав приватних осіб («слабкої» сторони) у відносинах із суб’єктами владних повноважень, не є правильним.

6. З метою гарантування особам права брати участь у розгляді їх справ в суді апеляційної інстанції варто від­новити дію норм, які визначалися у ч. 1 ст. 197 КАС України до набрання чинності Законом № 2453-VI, та передбачали допустимість апеляційного перегляду адмі­ністративної справи в порядку письмового провадження лише за умови, що всі особи, які беруть участь у спра­ві, заявлять клопотання про здійснення цього за їхньої відсутності. Оскільки за чинних положень п. 1 ч. 1 цієї статті, якщо одна з осіб наполягає на наданні пояснень в судовому засіданні, а інша сторона процесу чи третя особа (їх представник тощо) не заявить (в тому числі свідомо) клопотання про розгляд справи за їх участю, то однак це відбуватиметься в письмовому провадженні.

7. З частини 1 ст. 186 КАС України варто виключити положення, за яким особа, подаючи апеляційну скар­гу через суд першої інстанції, що ухвалив оскаржува­не рішення, має надіслати її копію й до відповідного апеляційного суду. Така норма обумовлює зайві витра­ти для учасників судочинства на виготовлення копій апеляційної скарги, її направлення до суду апеляційної інстанції (поштою або кур’єром тощо). Адже все рівно в апеляційному суді автоматизованому розподілу між суддями для їх розгляду згідно з ч. 1 ст. 189 Кодексу підлягають тільки отримані з місцевих судів адміністра­тивні справи за поданими апеляційними скаргами че­рез суди першої інстанції.

8. Зі змісту норм ст. 211 КАС України можна зробити висновок, що касація в національному адміністратив­ному судочинстві є ординарним (звичайним) способом виправлення помилок, допущених у рішеннях нижче- стоящих судів. Вона не є «стрибковою», адже перед­бачає перегляд рішень місцевих адміністративних судів лише після надання їм оцінки апеляційними судами. Цей інститут запроваджений законодавцем задля забез­печення правильного застосування норм матеріального або процесуального права, тобто гарантування закон­ного вирішення публічно-правових спорів адміністра­тивними судами. Вищий адміністративний суд України не проводить повторно дослідження доказів, не з’ясо­вує фактичних обставин у справах (крім випадків, коли є судом першої інстанції за положеннями статті 20 КАС України). Це загалом відповідає підходам до розуміння суті та функцій інституту судової касації, традиційно відомим юридичній науці.

9. Наразі в адміністративному судочинстві України за­стосовується німецька модель касації (передбачає право суду касаційної інстанції у разі повного і правильного встановлення фактичних обставин у справі судами попе­редніх інстанцій ухвалити нове (власне) рішення по суті спору).

10. Ураховуючи поширену зарубіжну практику пра­вового регулювання, варто відновити строк на касацій­не оскарження, який передбачався в ч. 2 ст. 212 КАС України до 30 липня 2010 р., зокрема, тривалістю в 1 місяць (а не 20 днів, як на сьогодні) з дня набрання за­конної сили рішенням суду апеляційної інстанції, його складання в повному обсязі.

11. Слушним з точки зору утвердження конституцій­них засад про право на судовий захист розглядається удосконалення існуючого порядку прийняття каса­ційних скарг до розгляду, запровадження колегіальної форми прийняття ухвали про відмову у відкритті прова­дження з підстави, що скарга є необгрунтованою та ви­кладені у ній доводи не викликають необхідності пере­вірки матеріалів справи (п. 5 ч. 5 ст. 214 КАС України). Вказане гарантуватиме неупередженість і професійність рішень, які при цьому приймаються.

12. Верховний Суд України (у випадку перегляду ад­міністративних справ з підстав, передбачених пункта­ми 1 і 2 ст. 237 КАС України) є судом ревізійної інстан­ції, а здійснюване ним у таких випадках провадження є екстраординарним (винятковим). Перегляд з підстави, встановленої в п. 3 ст. 237, містить одночасно ознаки як апеляційного, так і касаційного, у цілому відпові­даючи критеріям звичайного (ординарного) способу виправлення помилок у практиці нижчестоящих судів.

13. Основним завданням правосуддя в адміністратив­них справах, яке здійснюється найвищим судовим ор­ганом у системі судів загальної юрисдикції в Україні, є забезпечення єдності правозастосування в усій наці­ональній системі адміністративної юстиції. Способом його вирішення на сьогодні є перегляд рішень Вищого адміністративного суду України у зв’язку з допущенням при їх прийнятті неоднакового застосування (у тому числі в порівнянні з рішеннями Вищого господарсько­го суду України, Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ) одних і тих самих норм матеріального права в подібних правовід­носинах (п. 1 ст. 237 КАС України).

14. Постанови Верховного Суду України, прийняті у випадку перегляду адміністративних справ з підстави неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, допустимо розглядати ін- терпретаційними переконливими прецедентами, фор­мою загальновживаного, усталеного судового тлума­чення законів (jurisprudence constante). На відміну від англійського («класичного») судового прецеденту, вони не підміняють закони, право, а визначають порядок їх однакового застосування у судочинстві та в адміністра­тивній практиці (у наступному в подібних фактичних ситуаціях).

15. До кола проблемних питань національної прак­тики судочинства належить те, що на сьогодні не існує ефективного механізму контролю за дотриманням су­дами і суб’єктами владних повноважень правових по­зицій Верховного Суду України, сформульованих під час розгляду конкретних адміністративних справ, при усуненні неоднакового застосування норм права судом (судами) касаційної інстанції. Шляхом вирішення на­веденої проблеми може бути доповнення КАС Укра­їни такою новою підставою для перегляду справи (на додаток до існуючих) в апеляційному, в касаційному порядках та у провадженні у Верховному Суді України, як прийняття оскарженого судового рішення усупереч обов’язковій правовій позиції щодо застосування однієї і тієї самої норми права у подібних правовідносинах, визначеній найвищим судовим органом в системі судів загальної юрисдикції (згідно з ч.

16. На відміну від чинних правил апеляційного та ка­саційного оскарження у ч. 1 ст. 236 КАС України право подавати заяви про перегляд судових рішень Верхов­ним Судом України з підстав, встановлених пунктами 1 і 3 ст. 237, не надано особам, які не брали участі у спра­ві, але щодо яких судом попередньої інстанції вирішено питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки. За вказаними особами у такому випадку слід визначити вказане процесуальне право, адже не можна виключати ймовірності порушення їх прав або інтересів при роз­гляді справ Вищим адміністративним судом України як в касаційному порядку, так і по першій інстанції. Для цього необхідно внести відповідні зміни до зазначених положень Кодексу.

17. Недостатньо обґрунтованим є встановлене в п. 4 ч. 2 ст. 240-1 КАС України положення щодо обов’язку судді-доповідача під час підготовки справи до розгляду в будь-якому випадку доручати фахівцям Науково-кон­сультативної ради при Верховному Суді України підго­тувати науковий висновок щодо норми матеріального права, яка неоднаково застосована судом (судами) каса­ційної інстанції в подібних правовідносинах. Такий під­хід, по-перше, не враховує того, що Верховним Судом України вже могли розглядатися раніше аналогічні спра­ви та сформовано правову позицію щодо правильного застосування відповідної норми права, а отже, потреби в отриманні наукового висновку немає. По-друге, не можна не враховувати, що члени Ради виконують свої обов’язки на громадських засадах, а тому об’єктивно, бу­дучи зайнятими за місцем роботи, не можуть готувати висновки у кожній справі адміністративної юрисдикції. У зв’язку з цим пропонуємо внести зміни до п. 4 ч. 2 ст. 240-1, якими визначити прийняття суддею-допові­дачем у такому випадку рішення про доручення членам Науково-консультативної ради підготувати науковий ви­сновок у справі, коли він визнає це за необхідне, а не в кожному випадку. Крім того, враховуючи те, що надання наукового висновку у справі є по суті різновидом право­вої експертизи, варто нормативно вирішити питання про оплату з бюджету роботи членів Ради.

18. З метою уможливлення повноцінного виконання Верховним Судом України своєї конституційної функ­ції найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції, забезпечення єдиної практики правозасто- сування усіма національними адміністративними суда­ми до глави 3 розділу IV КАС України доречно вне­сти зміни про можливість перегляду Верховним Судом України судових рішень в адміністративних справах до­датково із підстави неоднакового застосування в подіб­них правовідносинах судом (судами) касаційної інстан­ції норм процесуального права, а також щодо подання учасниками судочинства заяв про перегляд безпосеред­ньо до Верховного Суду України (з підстав, передбаче­них пунктами 1 і 2 ст. 237), скасувавши процедуру до­пуску справ до провадження Вищим адміністративним судом України.

19. КАС України пропонується доповнити новою ст. 244-3, в якій визначити, що виявивши під час пе­регляду справи допущення грубого порушення закону під час здійснення судочинства суддями судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій або при виконанні своїх управлінських функцій суб’єктами владних повно­важень, окрему ухвалу може постановити й Верховний Суд України. Цю ухвалу у відповідних випадках можна буде направляти й до Вищої ради юстиції, Вищої квалі­фікаційної комісії суддів України чи до вищестоящого суб’єкта владних повноважень (для розгляду питання щодо відповідальності винної особи, вжиття заходів за­для усунення причин та умов, що сприяли порушенням закону). Урегулювання вказаного сприятиме підви­щенню рівня дотримання законів при виконанні своїх обов’язків не лише представниками апарату публічного управління, а й суддями усіх інстанцій при розгляді та вирішенні ними справ адміністративної юрисдикції.

20. Несвоєчасне і неповне виконання судових рі­шень становить одну з найбільш гострих проблем су­часної правової системи України. Майже у половині рішень, які приймаються ЄСПЛ проти нашої держави, встановлюється порушення права особи на судовий захист, гарантованого ст. 6 Конвенції, саме у зв’яз­ку з цим. Найбільш проблематичним в нашій держа­ві є виконання постанов в адміністративних справах із соціальних правовідносин та в інших, в яких існує необхідність здійснення відповідних платежів з дер­жавного бюджету. Причиною цього є те, що в держав­ному бюджеті систематично не передбачаються кошти для виплат, бюджетне фінансування яких гарантовано законодавчо (компенсацій, пільг, надбавок тощо), що обумовлює численні позови суб’єктів права на них до адміністративних судів.

21. Існують труднощі з виконанням судових рішень й за адміністративними позовами немайнового харак­теру. Так, у справах, в яких заявляються вимоги про скасування (незаконність) та про присудження (при­мус), після набрання законної сили постановою суду для досягнення мети правового захисту головну роль відіграють дії суб’єкта владних повноважень, спрямо­вані на добровільне і повне її виконання. Якщо остан­ній ігнорує вердикт суду, то вирішальне значення тут відводиться механізму забезпечення примусової реалі­зації визнаних судом обґрунтованими, правомірними відповідних вимог позивача (наприклад про примус органу влади до прийняття належного акта).

22. На відміну від положень ЦПК та ГПК України законодавець передбачив у КАС України спеціальні засоби судового контролю за виконанням судових рі­шень, до яких, зокрема, належить покладання судом на суб’єкт владних повноважень обов’язку подати звіт про виконання постанови та його право накласти на зазначеного учасника судочинства штраф у разі не­подання вказаного документа або неналежного ви­конання (частини 1—3 ст. 267 КАС України). Однак ефективність застосування цього інституту знижуєть­ся нечіткою визначеністю можливості його вжиття на стадії виконання, в тому числі за ініціативою позивача (у разі невідновлення його прав або законних інтере­сів). Іншим спеціальним засобом судового контролю є подання позивачем до суду першої інстанції заяви про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльно­сті, вчинених суб’єктом владних повноважень—відпо- відачем на виконання постанови або порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду (ча­стини 9 і 10 ст. 267).

23. У частинах 1 і 2 ст. 267 КАС України доречно ви­значити повноваження судді в адміністративних спра­вах накладати штраф не тільки на керівника суб’єкта владних повноважень, винного у невиконанні поста­нови суду, а і на відповідний орган влади, у тому чис­лі і колегіальний. Тут також варто чітко передбачи­ти право ініціювати розгляд питання про звітування суб’єктом владних повноважень про стан виконання постанови суду, і як наслідок невиконання — накла­дання штрафу, позивача (приватної особи).

24. Для захисту позивачем своїх прав, свобод або законних інтересів, порушених у процесі виконання постанови суду, коли це є наслідком рішень, дій чи бездіяльності уповноваженого державою суб’єкта при­мусового виконання, може застосовуватися й загаль­ний засіб судового контролю за виконанням (існуючий у всіх позовних формах судочинства). У ст. 181 КАС України передбачено, що учасники виконавчого про­вадження (крім державного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають пра­во звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або без­діяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби порушено їхні пра­ва, свободи чи інтереси, а також якщо законом не вста­новлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб.

25. У главі 5 «Судові рішення» розділу III КАС Укра­їни (з метою забезпечення дійсного поновлення по­рушених прав, свобод або інтересів приватних осіб у справах за позовами про законність, примус) пропо­нується передбачити повноваження адміністративного суду при прийнятті постанов за зазначеними видами позовів визначати у них конкретний строк вчинення відповідачем—суб’єктом владних повноважень належ­ного, а за нездійснення цього — приймати рішення, яким би безпосередньо упорядковувалося відповідне спірне управлінське питання. Тобто у разі невидання суб’єктом владних повноважень, зокрема колегіальним, на виконання постанови суду необхідного адміністра­тивного акта, суду варто надати компетенцією прийма­ти рішення в рамках прямого адміністративного право- застосування.

26. З огляду на ієрархічну залежність посадових осіб державної виконавчої служби від Кабінету Міністрів та Міністерства юстиції як відповідно вищого і цен­трального органу в системі виконавчої влади, проти суб’єктів якої переважно приймаються рішення адмі­ністративними судами, функції виконання рішень ор­ганів адміністративної юстиції в Україні концептуально доречно було б передати судовим виконавцям, служ­бу яких можна утворити в структурі Державної судової адміністрації, що є підзвітною та підконтрольною Раді суддів України.