Висновки до глави 1

1. Адміністративне право в країнах сталої демократії принципово відрізняється від традиційного з радян­ських часів його розуміння у нас як «права, що забезпе­чує державноорганізований примус».

2. Адміністративно-процесуальні норми, насамперед ті, які стосуються адміністративної юстиції, виконують сьогодні «сервісну» міжгалузеву функцію в правовій системі України. Ними забезпечується функціонування на засадах верховенства права та законності переважної більшості загальних та галузевих управлінських відно­син, зумовлених реалізацією своїх повноважень відпо­відними органами виконавчої влади, органами місце­вого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами. Саме такий підхід закріплено в ч. 1 ст. 2 та де­яких інших нормах КАС України при визначенні за до­помогою словосполучення «права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб в пу­блічно-правовій сфері» об’єкта правозахисної діяльно­сті адміністративних судів в Україні. Це відповідає існу­ючим у провідних країнах світу підходам, які полягають в допустимості оскарження до органів адміністративної юстиції (судів, трибуналів тощо) правомірності форм управлінської діяльності будь-яких публічно-владних суб’єктів (як органів й посадових осіб державної вико­навчої влади, так і муніципального й інших форм сус­пільного управління).

3. Застосовуючи в ч. 1 ст. 2 КАС України термін «право» з метою позначення відповідної можливості фізичної або юридичної особи, що захищається в адмі­ністративному судочинстві, законодавець мав на увазі не об’єктивне, а суб’єктивне право зазначених учасни­ків публічно-правових відносин.

4. У німецькому адміністративному праві домінує «те­орія стандартів безпеки», зміст якої полягає в тому, що за безпеку (екологічну, громадську тощо) громадян дбає держава, а не вони самі. Тому за загальним пра­вилом інтереси приватних осіб, які виникають у зв’яз­ку з реалізацією суб’єктивних публічних прав третіми особами, в німецькому адміністративному судочинстві не захищаються. У свою чергу це робить неможливим подання «популярних» позовів (для захисту «групових» (суспільних) інтересів) та для захисту прав, що ще не виникли (індивідуальних інтересів). Концепція суб’єк­тивного публічного права виконує у ФРН функцію «процесуального фільтра» доступу до правосуддя в ад­міністративних справах.

5. Особливістю німецької моделі адміністративної юс­тиції на відміну від національної є й те, що захист у ній основних (конституційних) прав особи, як прави­ло, не допускається. У ній вирішуються лише спори з правовідносин, врегульованих адміністративним пра­вом. Громадянин у ФРН може оскаржувати рішення Федерального адміністративного суду до Федерального конституційного суду, якщо він вважає, що його основ­ні права порушені відповідним судовим актом вищого суду в системі адміністративної юрисдикції. Схожа мо­дель судового захисту прав особи в публічно-владній сфері реалізована й в Австрії. На відміну від цих країн Європи інституту конституційної скарги в Україні не існує.

6. У процесі інтеграційних процесів в Європі, дії acquis communautaire, в країнах—членах ЄС відбуваєть­ся поступова «європеїзація» права на судовий захист в адміністративно-правовій сфері. З огляду на практичну імплементацію Конвенції ООН про доступ до інформа­ції, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкіл­ля, прийнятої 25 червня 1998 р., у країнах германської системи права, де превалює концепція «суб’єктивного публічного права» (Австрія, Естонія, Латвія, Литва, Ні­меччина тощо), було визнано допустимим звернення до адміністративних судів неурядових організацій, які

відповідають критеріям цієї Конвенції, з метою захисту інтересів громадськості на безпечне навколишнє при­родне середовище, тобто не тільки для гарантування порушених суб’єктивних публічних прав.

7. Модель «об’єктивного» судового контролю за пу­блічною адміністрацією, за якою захисту підлягають не лише суб’єктивні публічні права особи, а і її законні інтереси, а основною метою діяльності органів адмі­ністративної юстиції є забезпечення законності в ді­яльності суб’єктів публічного управління, історично розвинулась у французькому адміністративному праві. Сьогодні вона застосовується, крім Франції, ще й в Іта­лії, Іспанії, Португалії, Бельгії, Люксембурзі, Македо­нії, Угорщині, Чорногорії, Словенії та у низці інших держав Європи, у багатьох рисах в судовій системі ЄС, Мексиці тощо.

8. У Франції ще в 1872 р. було утворено Трибунал з питань конфліктів, покликаний вирішувати спори сто­совно компетенції між різними органами адміністра­тивної юстиції. Таку юрисдикційну інституцію варто передбачити й в Україні. Оскільки сьогодні у вітчиз­няному судочинстві мають місце випадки прийняття протилежних за змістом рішень у спорах із спірною підвідомчістю судами в адміністративних, цивільних і господарських справах.

9. В Італії систему органів адміністративної юсти­ції складають Державна рада, окружні та регіональ­ні суди, що мають характер «квазісудових» органів (крім правосуддя у сфері управління, виконують ще й консультативно-дорадчі функції для відповідних рівнів публічної адміністрації). Можливість судового захисту приватними особами не лише своїх прав, а й законних інтересів у публічно-правовій сфері закрі- плена на конституційному рівні. В результаті реформ 1998—2000 рр. судді адміністративних судів у цій країні отримали право також ухвалювати рішення про ком­пенсування позивачу збитків, завданих незаконною управлінською діяльністю.

10. В Іспанії до компетенції адміністративних судів входить перевірка законності й індивідуальних, і нор­мативно-правових управлінських актів (навіть з мо­тивів виникнення сумнівів у їх правомірності чи від­повідності при виданні принципам пропорційності та обґрунтованості), а також адміністративних дій та без­діяльності. Право ініціювати судовий розгляд адміні­стративно-правового спору мають будь-які фізичні або юридичні особи, які мають право чи законний інтерес. Крім того, цим правом володіють і корпорації, асоціа­ції, спілки та групи осіб, які мають законне право на права або інтереси групи. Допускаються й позови гро­мадян при виконанні «популярних дій» (позови «на­родної дії»), коли закон спеціально встановлює таку можливість (у питаннях міського планування, захисту навколишнього середовища тощо).

11. У Португалії судовий контроль за дотриманням адміністрацією принципів належного урядування має «негативний» характер. Адміністративні суди не мають права втручатися у сферу «вільного розсуду» суб’єктів владних повноважень, приймати рішення, якими вирі­шувати безпосередньо конкретні управлінські питання. Система адміністративної юстиції у цій країні в цілому призначена для забезпечення законності управління.

12. У Мексиці допускається оскарження до адмі­ністративних судів рішень, дій, бездіяльності адмі­ністрації передусім тільки особисто заінтересовани­ми особами. Однак мексиканськими вченими також підтримуються ідеї солідарізму, що панують в інших державах Латинської Америки (Бразилія, Панама, Ве­несуела та ін.) й передбачають необхідність існування можливості захисту в адміністративній юстиції не лише колективних інтересів приватних осіб (певної групи або частини суспільства, організацій), а й «дифузних» інтересів (невизначеної кількості людей, які не мають певного правового зв’язку між собою). Йдеться про надання права на адміністративне оскарження захис­никам усіх працюючих, споживачів, навколишнього природного середовища, політичних поглядів тощо. Однак така конструкція доступу до правосуддя в ад­міністративних справах є неприйнятною для України, незважаючи на те, що за статтею 1 Конституції наша держава визначена як соціальна. Адже у разі запро­вадження можливості захисту в національному адмі­ністративному судочинстві «дифузних» інтересів воно перетвориться з правової значною мірою на політичну інституцію.

13. Достатньо слушний підхід, за яким відбувається послідовне пониження в рівні та ступені захисту з боку закону таких об’єктів забезпечення в діяльності орга­нів адміністративної юстиції як «суб’єктивні права», «законні інтереси» і «простий (дифузний) інтерес», об­ґрунтовано в аргентинському адміністративному праві.

14. Згідно з моделлю адміністративної юстиції, яка сформувалася в країнах загального права (Велика Бри­танія, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія, Індія, Сінгапур), функцію остаточної інстанції розгляду ад­міністративно-правових спорів виконують загальні (неадміністративні суди) в порядку цивільних проце­дур, і саме вони вирішують, «чи допускати в кожному конкретному випадку оскарження приватною особою рішень, дій, бездіяльності суб’єктів адміністрування та чи є для цього достатні підстави».

15. У системі загального права для захисту приват­ними особами різних аспектів порушення свого влас­ного правового стану застосовується концепція «при­родної справедливості», що передбачає з’ясування при цьому судом питання про те, чи діяла адміністрація згідно з усталеними нормами моралі і застосовувала рівні стандарти по відношенню до кожної людини. Першочергове значення має передусім забезпечення права особи «захистити свою точку зору перед судом». Практично в усіх країнах цієї правової сім’ї застосо­вується доктрина «відсильного захисту», відповідно до якої суди приймають скарги на рішення, дії, бездіяль­ність органів адміністративної влади лише, головним чином, після того, як відповідні скарги будуть розгля­нуті спеціальними адміністративними трибуналами, комісіями або суддями в управлінських питаннях, що працюють при окремих відомствах («квазісудовими» суб’єктами адміністративної юстиції). Тобто існує сво­єрідна «двоступенева» модель адміністративної юрис­дикції, яка дозволяє суттєво розвантажувати суди від розгляду значної кількості спорів з адміністративних (управлінських) правовідносин.

16. У Великій Британії особа може звернутися до трибуналу або суду, покладаючись на ЄКПЛ або За­кон про права людини 1998 р., якщо доведе, що є (або може стати) «жертвою незаконних дій». З огляду на наявність такого широкого об’єкта забезпечення ор­ганами адміністративної юстиції в судовій практиці сформовано доктрину судового захисту не тільки прав та охоронюваних законом інтересів приватних осіб, а також їх «законних очікувань» (своєрідного різнови­ду законних праводомагань, задоволення яких особа очікує від адміністративних органів, ґрунтуючи це на урядовій політиці або попередній практиці вирішен­ня аналогічних управлінських справ). Така конструк­ція правового захисту допускається судами тоді, коли адміністративні рішення є очевидно несправедливими, не відповідають усталеній урядовій політиці.

17. У побудові своєї правової системи Австралія ба­гато в чому запозичила досвід Англії. Але в практиці її органів адміністративної юстиції доктрини «законних очікувань» як підстави для судового захисту прав осо­би (щонайменше з точки зору матеріальної (фактичної) несправедливості в ході вирішення публічних справ) не сприйнято. Значний вплив на сферу судової юрисдикції у цій країні справили писані положення Конституції, в основі яких знаходиться принцип поділу державної влади. Останній в інтерпретації судів виключає із сфери їх перегляду мотиви, якими керувався урядовий орган при прийнятті рішень. Акти адміністрації в Австралії підлягають оцінці головним чином з позицій дотри­мання при їх виданні «процесуальної справедливості», статутних норм щодо процедур вирішення індивідуаль- ноконкретних справ. Дозволяється захист в діяльності органів адміністративної юрисдикції лише особистих (індивідуальних) інтересів особи. Для здійснення захи­сту внаслідок порушень у роботі адміністрації інтересів багатьох громадян (колективних інтересів) в Австралії як на рівні Співдружності, так і штатів розвинуто роз­галужену систему омбудсменів.

18. У США поняття «суб’єктивних прав особи» че­рез існування переважно системи прецедентного права також не вживається, а доступ до адміністративної юс­тиції надається особі, яка «постраждала» від дій адмі­ністрації, має «достатній (і причому значний) інтерес у справі». Стаття III Конституції США розтлумачена судами таким чином, що для того, щоб позивач отри­мав доступ до федеральних судів, він має довести, що зазнав «травми насправді». Разом з тим у певних ви­падках в цій державі допускається оскарження третіми особами та асоціаціями прав на екологічну безпеку і навколишнє природне середовище. Але Верховним Су­дом сформовано доктрину, що при цьому має існувати прямий причинно-наслідковий зв’язок між діями ад­міністрації та заподіянням позивачу особистої суттєвої шкоди від них. Попередній (до звернення до судів за­гального права) розгляд спорів громадян та юридичних осіб з агентствами (їх посадовими особами) в рамках простих і неформалізованих процедур проводиться суд­дями з адміністративних справ (ALJ), що залучаються відповідними урядовими агентствами.

19. Федеральне адміністративно-процесуальне зако­нодавство в Канаді відсутнє. Первісний розгляд спорів приватних осіб з урядовими агентствами здійснюють різноманітні адміністративні трибунали, які утворю­ються на основі законів у відповідних сферах управлін­ня. Деякі з них мають свої процедурні правила. Статтею 28 Закону Канади про суди гарантується можливість оскарження до Федерального суду рішень переважної більшості трибуналів, які діють на основі законодавства федерації.

20. На увагу заслуговує сприйняття ціннісних власти­востей доктрини судового контролю за діяльністю адмі­ністрації у таких найбільш економічно розвинутих дер­жавах Південно-Східної Азії, як Сінгапур та Малайзія, де інститут адміністративної юстиції відіграє ключову роль у забезпеченні ефективного державного управлін­ня. У Малайзії допускається оскарження патріотично налаштованими особами та неурядовими організаціями порушень суспільного інтересу в діяльності адміністра­тивних органів, а в Сінгапурі — ні, адже вважається, що ця держава вже має «добре управління».

21. Провідну роль у формуванні адміністративного права ЄС, насамперед з позицій визначення головних засад процедур реалізації публічної адміністрації та до­тримання при цьому прав приватних осіб, належить Суду Європейського Союзу. Процедури діяльності цьо­го Суду (усіх 3 судів) визначаються Протоколом № 3 до Договору TFEU. Якщо у національного суду дер- жави-члена виникає сумнів у правильності розуміння нормативно-правового акта ЄС (договорів, протоколів до них, регламентів тощо), то він має право звернутися до CJEU з преюдиційним запитом з метою отриман­ня відповідного тлумачення його норм. Функцію кон­ституційного суду CJEU виконує і у разі надходження звернень про інтерпретацію «первинного» і «вторинно­го» acquis communautaire від інституцій ЄС, а також при вирішенні питань відповідності TEU і TFEU міжна­родно-правових договорів, які планується укласти ЄС з третіми країнами. Але цей суд не може скасовувати й переглядати рішення національних судів держав-чле­нів, які вступили в законну силу, а також надавати їм правову оцінку.

22. Приватні особи (фізичні та юридичні) можуть за­хищати свої права та законні інтереси, які випливають з права ЄС, від їх порушень в публічно-правових відно­синах при виконанні повноважень інституціями ЄС, їх посадовими особами чи у разі їх бездіяльності, в тому числі такої, що призвела до настання для них збитків, у спосіб передусім звернення до GCEU, який при цьо­му в істотному ступені є органом адміністративної юс­тиції на рівні ЄС. CJEU є судом для привілейованих заявників (держав-членів, відповідних органів ЄС). До категорії справ, які розглядаються GCEU за звернен­нями приватних осіб, належать і справи за позовами про відшкодування збитків, завданих незастосуванням, неналежним або неправильним застосуванням норм права ЄС, насамперед, проте не виключно інституція­ми і службовцями ЄС (ст. 268 TFEU). Наділення цих осіб правом на подання такого позову є значною мірою компенсуванням тієї «слабкої» позиції, яку вони мають у системі перегляду законності нормативно-правових актів ЄС.

23. Таким чином, у світі з точки зору об’єкта право­вого захисту (у разі допущення публічною адміністра­цією неправомірних рішень, дій чи бездіяльності) іс­нує три моделі адміністративної юстиції: «суб’єктивна» (німецька), «об’єктивна» (французька або «інтерес-мо- дель») і призначена для забезпечення природної спра­ведливості (у країнах загальної системи права).

У КАС України визначено «інтерес-модель» судового захисту у публічно-правових відносинах персоніфікова­ного типу («порушені права, свободи або законні інте­реси фізичних осіб; права і законні інтереси юридичних осіб). Це дозволяє характеризувати її з функціональної точки зору як наближену до французької (хоча організа­ційно вона й представлена, як у Німеччині, спеціально утвореними незалежними адміністративними судами), а також до системи судового захисту, передбаченого до­говорами ЄС. Зазначене обумовлює чималу складність (об’єктність) поставлених перед національними адміні­стративними судами правозахисник завдань, і як наслі­док є причиною значного перевантаження справами. Разом з тим такий підхід відкриває для приватних осіб (фізичних, юридичних) широкі можливості ефективно­го й неупередженого захисту їх прав, свобод та закон­них інтересів у відносинах з органами публічної влади України, у відносинах управлінського типу. Він слугує запорукою, інституційною гарантією побудови розви­нутого громадянського суспільства і правової держави на вітчизняних теренах. У триваючих процесах держав­ного будівництва, практичного запровадження Кодексу адміністративних процедур вказана національна модель адміністративної юстиції загалом процесуально буде здатна забезпечити відповідальне виконання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядуван­ня їх обов’язків перед громадянами, змусити суб’єктів владних повноважень керуватися в їх роботі європей­ськими принципами «доброго управління».