Судовий захист прав і свобод приватних осіб у відносинах з публічною адміністрацією, гарантованих ЄКПЛ

Законом України від 17 липня 1997 р. № 475/97-ВР Верховною Радою України було ратифіковано ЄКПЛ, Перший протокол та протоколи № 2, 4, 7 та 11 до неї. З того часу цей міжнародно-правовий документ став частиною національного законодавства та повинен без­посередньо застосовуватися національними судами усіх юрисдикцій, в тому числі адміністративної, при здійс­ненні судочинства, захисту прав і свобод особи.

Конвенційна система захисту прав людини і осново­положних свобод побудована на принципі субсидіар- ності, закріпленому в ст. 1 ЄКПЛ, за яким саме Високі Договірні Сторони мають гарантувати кожній людині, яка знаходиться на їх території, права і свободи, визна­чені у цьому міжнародно-правовому документі. Тобто Європейський суд з прав людини є лише додатковим до національних судів інститутом захисту конвенційних прав і свобод приватних осіб. Останні мають нести в утвердженні верховенства права основний тягар. Таке положення повною мірою узгоджується з нормами ч. 4 ст. 55 Конституції України, згідно з якими кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися з метою відновлення сво­їх прав та свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

12 травня 2004 р. Комітет міністрів Ради Європи на своїй 114 сесії ухвалив Рекомендацію Rec (2004)6 дер­жавам-членам щодо вдосконалення національних заходів захисту. У цій Рекомендації з посиланням на допоміжний характер наглядового механізму, створеного Конвенці­єю (ст.

1) здійснювати постійний контроль у світлі преце- дентної практики ЄСПЛ над тим, щоб внутрішні засо­би правового захисту існували для всіх, хто скаржиться на порушення Конвенції, і щоб ці засоби були ефек­тивними, могли обумовлювати прийняття рішення по суті скарги та адекватну компенсацію, якщо будь-які порушення будуть встановлені;

2) здійснювати огляд рішень суду, які вказують на структурні або загальні недоліки в національному зако­нодавстві або практиці з точки зору ефективності існу­ючих національних заходів захисту, і при необхідності передбачити такі засоби, щоб уникнути повторних та­кого роду судових рішень;

3) приділяти особливу увагу у зв’язку з вищезазначе­ним, щоб існували ефективні засоби правового захисту у випадках подання скарг на надмірну тривалість судо­вого розгляду [142].

Отже, адміністративні суди України при розгляді справ у сфері публічно-правових відносин, віднесених до їх компетенції, по-перше, є національною частиною кон­венційного механізму захисту прав і свобод особи, ви­значених ЄКПЛ (мають безпосередньо гарантувати права та основоположні свободи, передбачені цим міжнарод­но-правовим документом, у тому числі шляхом «первин­ного» розгляду скарг приватних осіб на порушення цих прав і свобод), а по-друге, з урахуванням практики ЄСПЛ та виходячи із принципу верховенства права, впроваджу­вати у судочинство стандарти судового захисту як спра­ведливі і неупереджені суди, утворені на основі закону (ст. 6 Конвенції), й при захисті прав та свобод людини, визначених законами і підзаконними актами України у різних сферах управління (зокрема, в першу чергу кон­ституційних, адміністративно-правових, у сфері реаліза­ції місцевого самоврядування тощо) [143, с.

Варто відзначити, що конвенційна система, в тому числі і на національному рівні адміністративного су­дочинства, може стосуватися захисту у публічно-влад­них відносинах гарантованих у ній прав та свобод лише приватних заявників (органи публічної влади не можуть захищати свої прерогативи у ЄСПЛ). Оскільки у ст. 34 Конвенції передбачена можливість подання до Суду лише індивідуальних заяв про порушення Високою До­говірною Стороною прав і свобод фізичних осіб, унор­мованих у ЄКПЛ або в протоколах до неї. Опосеред­ковано судовий захист цих суб’єктивних прав і свобод також може ініціюватися неурядовими організаціями, групами осіб та юридичними особами приватного пра­ва. Допускається розгляд Судом й спорів між державами про порушення положень Конвенції (ст. 33 ЄКПЛ). Од­нак органи влади у будь-якому випадку не є суб’єктами права на звернення в процедурах судочинства ЄСПЛ.

Крім того, за конвенційною системою захисту під­лягають тільки права людини і основоположні свобо­ди, які прямо визначені Конвенцією та протоколами до неї. Законні інтереси особи та права і свободи, не передбачені цим міжнародно-правовим документом та протоколами до нього, у цьому механізмі захищатися не можуть. Це у свою чергу дає підстави для виснов­ку, що за конвенційною системою, в тому числі і на національному рівні адміністративного судочинства, визначена модель індивідуального суб’єктивно-пра­вового захисту, в основі якої знаходяться відповідним чином гарантовані (на міжнародно-правовому рівні) тільки основоположні права і свободи приватних осіб, дотримання та забезпечення реалізації яких становлять основний зміст та спрямованість діяльності будь-якої сучасної правової держави (ст. 3 Конституції України). Тобто ця система є обмеженою у плані допустимості захисту в ній «вторинних» (похідних) прав та законних інтересів особи. Це може здійснюватися суто на націо­нальному рівні в рамках чинного матеріального і про­цесуального законодавства і механізму судової влади.

До категорії публічно-правових за їх природою, захист яких на національному рівні має здійснюватися в по­рядку адміністративного судочинства, на наш погляд, можна віднести такі конвенційні права людини, які ма­ють переважно характер свобод (потребують утримання від втручання у сферу їх реалізації з боку держави): на свободу думки, совісті та релігії (ст.

Крім того, національні адміністративні суди згідно з прецедентною практикою ЄСПЛ повинні виступати як незалежний і безсторонній суд, утворений відповідно до закону, при визначенні державою (зокрема, в особі органів виконавчої влади, які не є суб’єктами кримі­нальної юрисдикції) й загалом громадянських прав і обов’язків (ч. 1 ст. 6 Конвенції), тобто і у разі обме­ження або порушення апаратом публічної влади й при­ватноправових прав особи (права власності (ст. 1 Про­токолу № 1); на повагу приватного і сімейного життя (ст. 8 Конвенції) тощо).

Спочатку не визнавалося поширення ч. 1 ст. 6 Кон­венції про «право кожного при вирішенні питання щодо його прав та обов’язків цивільного характеру на справедливий і публічний розгляд відповідного спору упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом», на процедури судово­го розгляду адміністративних спорів (тобто на сферу адміністративної юстиції). Проте вже у 1971 р. ЄСПЛ в рішенні у справі Рінгайсена (Ringersen v. Austria) за­стосував широке тлумачення терміна «цивільні права», вжитого у ч. 1 ст. 6 Конвенції, і фактично поширив пра­во на справедливий і відкритий суд на сферу адміністра­тивного провадження (оскарження актів адміністрації). Зокрема, в рішенні у цій справі (§94) Суд зазначив: «Для того, щоб застосувати статтю 6, частину 1 (ст.

У 1978 р. ЄСПЛ розглянув за ч. 1 ст. 6 Конвенції звер­нення Кеніга (Konig v. Germany) з приводу скасування регуляторним органом в Німеччині ліцензії на медичну практику для клініки. У цій справі Суд визначив, що право лікаря керувати лікарнею і займатися медичною практикою є «цивільним правом» відповідно до ч. 1 ст. 6 Конвенції, а тому розгляд звернення про його за­хист у вказаних відносинах належить до його компетен­ції. Попри те, що в цій справі німецькі адміністративні суди визнали правомірним рішення адміністрації про скасування ліцензії, Європейський суд постановив, що неприйняття судами ухвал в розумні строки становило порушення конвенційних прав заявника, передбачених ч. 1 ст. 6 ЄКПЛ [145].

Поширення юрисдикції ЄСПЛ на адміністратив­ні правовідносини відбулося і завдяки правовій по­зиції, визначеній в рішенні у справі Фельдебрюгге (Felderbrugge v. Netherlands) (1986). У справі йшло­ся про припинення надання медичних пільг пано­ві Фельдебрюгге, і це був перший випадок розгляду ЄСПЛ справи у сфері соціального страхування. У цій справі Суд визначив, що за своїм характером отри­мання медичних пільг, передбачених нідерландською системою охорони здоров’я, було цивільним правом у розумінні ч. 1 ст. 6 Конвенції. І тому, оскільки процес припинення надання медичних пільг не забезпечував повної участі сторін, яких стосувалося дане рішення, то це становило порушення вимог Конвенції щодо справедливого суду [146, с.

Розвиток підходу про те, що права особи, пов’язані із соціальним забезпеченням, у тому числі з отриман­ням медичної допомоги за страховкою, державної до- помоги у зв’язку з інвалідністю та державних пенсій (це становить об’єкт забезпечення й з боку вітчизняної адміністративної юстиції за п. 4 ч. 1 ст. 18 КАС Укра­їни), перебувають під гарантіями захисту згідно з ч. 1 ст. 6 ЄКПЛ відбувся й в рішеннях ЄСПЛ у справах «Шулер-Цграгген проти Швейцарії» (Schuler-Zgraggen v. Switzerland) (1993 р.) (§46) [147]; «Масса проти Іта­лії» (Massa v. Italy) (1993 р.) (§26) [148]; «Зюсманн про­ти Німеччини» (Sussmann v. Germany) (1996 р.) (§42) [149]; «Трічкович проти Словенії» (Trickovic v. Slovenia) (2001 р.) (§40) [150]; «Проніна проти України» (Pronina v. Ukraine) (2006 р.) (§§23—25) [151]; «Волкова і Басо­ва проти Росії» (Volkova and Basova v. Russia) (2007 р.) (§ 40) [152] та у низці інших.

С. Шевчук відзначає, що у справі Schuler-Zgraggen v. Switzerland, як і у справах Feldbrugge v. The Netherlands та Deumeland v. Germany (1986 р.), ЄСПЛ визнав при­ватноправовим (в розумінні ч. 1 ст. 6 ЄКПЛ) характер права на соціальні пільги. У §46 рішення у зазначеній справі Суд визначив, що «не вбачає переконливих при­чин для розрізнення між правом пані Шулер-Цграгген на пенсію по інвалідності та правами на пільги соці­ального страхування, заявленими пані Фельдбрюгге та паном Доймландом» [153, с. 303].

У справі «Проніна проти України» ЄСПЛ встановив порушення права пенсіонерки С. Проніної на справед­ливий судовий розгляд за ч. 1 ст. 6 Конвенції у зв’язку із залишенням без уваги національними судами важ­ливого аргументу заявниці щодо неконституційності положення закону, яким визначався розмір її пенсії на рівні нижчому, ніж прожитковий. Зокрема, в §25 рі­шення у цій справі Суд зазначив, що «заявниця зверта­лася до національних судів з вимогою вирішити її спір щодо розміру пенсії, який виник з органом соціального забезпечення. Однак вони належним чином не проана­лізували позовні вимоги заявниці, попри пряме поси­лання у кожній судовій інстанції на те, що відповідно до положення ст. 46 Конституції її пенсія не може бути меншою за прожитковий мінімум. Не в компетенції Суду вирішувати, який шлях міг би бути найприйнят- нішим для національних судів при розгляді доводів за­явниці. Однак, на думку Суду, вони, не взявши їх до уваги, з огляду на доречність та важливість, порушили ч. 1 ст. 6 Конвенції».

Загалом питання про допустимість захисту на підставі ч. 1 ст. 6 ЄКПЛ суб’єктивних прав особи, порушених у відносинах з апаратом публічної влади (тобто у від­носинах при здійсненні уповноваженими суб’єктами владних управлінських функцій на основі закону в ро­зумінні термінології ч. 1 ст. 2 КАС України), є достат­ньо складним. Воно вирішується шляхом формулюван­ня ЄСПЛ правових позицій при розгляді конкретних справ щодо можливості захисту «галузевих» конвенцій­них прав і свобод на основі цих положень Конвенції. У такий спосіб формується практика Суду, яка є джере­лом для національного адміністративного судочинства, щодо включення до конвенційного механізму захисту тих чи інших конкретних груп суб’єктивних прав або свобод приватних осіб, що визначаються публічно-пра­вовими управлінського характеру нормами, виникають з відповідних адміністративних правовідносин (напри­клад, з адміністративних договорів).

О.Ю. Льошенко відзначає, що гарантії справедливого суду (ч. 1 ст. 6) поширюються й на майнові права при­ватних осіб (право власності (ст. 1 Протоколу № 1 до ЄКПЛ), порушені в діяльності публічної адміністрації, а саме — в ході експропріації, збільшення земельних ділянок, процедур отримання дозволів на будівництво чи інших видів операцій з нерухомістю, накладання обмежень або заборон на зайняття комерційною чи професійною діяльністю (позбавлення чи призупи­нення ліцензії на продаж алкогольних напоїв, дозволу на приватну медичну практику, ненадання дозволу на відкриття приватної школи, на зайняття адвокатською практикою тощо), а також у питаннях, пов’язаних з виконанням адміністративних (публічно-правових) контрактів і завданням особі матеріальних збитків внас­лідок адміністративних чи кримінальних проваджень, у зв’язку з невиконанням державою обов’язків щодо соціального забезпечення або із загальнообов’язкового страхування осіб та ін. [154].

Не можна не зауважити, що ЄКПЛ спрямована на захист найфундаментальніших, невід’ємних та непо­рушних, тобто природних, прав людини. І хоча вона розрахована буквально на захист так званих прав і свобод «першого покоління» (громадянських), ті, що опосередковано захищаються за її механізмом соціаль­но-економічні права та свободи (право власності (ст. 1 Протоколу № 1), на повагу до сімейного життя (ст. 8), на свободу зібрань та право об’єднуватися (ст. 11) тощо), також є фундаментальними і невідчужуваними, об’єктивно й цілком логічно випливають з перших, на­самперед із права людини на життя.

З цього приводу відомий український вчений-кон- ституціоналіст М.І. Козюбра пише, що «немає підстав відносити до соціально-економічних прав, прямо за­фіксованих у Конвенції, заборону рабства та примусо­вої праці, а до опосередковано закріплених — «деякі соціальні моменти» права на повагу до сімейного життя (ст. 8 Конвенції), свободи зібрань та права на об’єднан­ня (ст. 11) тощо. Хоча за своєю метою і призначенням ЄСПЛ мав би захищати закріплені в Конвенції класич­ні права і свободи, порівняно швидко він стикнувся з проблемами, які виходять за їх межі. За відсутності спеціалізованих регіональних судів соціального спря­мування (навіть після прийняття Європейської соціаль­ної хартії) ЄСПЛ почав сам «соціалізуватися», спочатку спираючись на положення Конвенції, що стосуються класичних прав людини, а саме, права на власність, а потім і на інші, які, на перший погляд, не мали від­ношення до соціально-економічних. Йдеться про по­ложення ч. 1 ст. 6 ЄКПЛ про право на справедливий і відкритий розгляд упродовж розумного строку неза­лежним і безстороннім судом» [155, с. 31, 32].

Основні соціально-економічні права особи є такими, реалізація яких практично є неможливою без сприяння з боку компетентних органів виконавчої влади. А тому їх порушення чи невжиття заходів щодо належного за­стосування, коли на рівні закону закріплено обов’язок суб’єкта владних повноважень сприяти цьому при вико­нанні ним владних управлінських функцій (наприклад, суб’єктивні права, пов’язані з виділенням приватним особам земельних ділянок у користування, державною реєстрацією чи ліцензуванням (сертифікацією тощо) підприємницької діяльності; що виникають з укладан­ня, зміни, виконання чи скасування адміністративних договорів; примусовим припиненням права власності, виходячи із загальносуспільних потреб (реквізицією); пенсійним або іншим соціальним забезпеченням; захи­стом від безпідставного накладання штрафних санкцій або вжиття інших примусових обмежувальних заходів державними інспекціями в процесі контролюючої ді­яльності тощо), становить згідно зі статтями 2, 3, 17 і 18 КАС України об’єкт забезпечення (захисту та віднов­лення) в національному механізмові адміністративного судочинства. І тому є підстави для визнання національ­них судів при цьому частиною конвенційної системи гарантування найфундаментальніших прав людини та її основоположних свобод, які випливають з природи людського існування.

В.В. Кривенко і І.Л. Самсін слушно зазначають, що практика ЄСПЛ однозначно свідчить, що держава не може виправдовувати обмеження прав і свобод (у да­ному разі маються на увазі конвенційні) посиланням на загальну необхідність. Йдеться про нагальність до­тримання в її діяльності принципу пропорційності та балансу публічних інтересів й інтересів індивідуального характеру (особи або груп). У справі Rees v. The United Kingdom (1986) ЄСПЛ недвозначно наголошувалося, що пошук компромісу між публічними інтересами та реалізацією прав і основоположних свобод людини є основним завданням Конвенції [156, с. 182].

Принцип пропорційності як засада визнання обґрун­тованою діяльності органів публічної влади, коли йдеть­ся про застосування обмеження конвенційних прав і свобод приватних осіб, наприклад, визначено ключо­вим ЄСПЛ при вирішенні справи Kjartan Asmundsson v. Iceland (2004). У §45 рішення в цій справі, ведучи мову про пропорційність і співмірність дій ісландського парламенту при внесенні змін до законів щодо регулю­вання призначення і виплати пенсій у зв’язку з втра­тою працездатності, ЄСПЛ дійшов висновку про пору­шення державою зобов’язань, передбачених приписами ст. 1 Протоколу № 1 до Конвенції (права пенсіонера на пенсію як складової права на власність) і присудив Ісландії виплатити заявнику 76 500 євро компенсації за завдання матеріальної і моральної шкоди [157].

ЄСПЛ розтлумачив положення Конвенції «обмежен­ня, необхідні у демократичному суспільстві», та «згід­но з законом» у світлі застосування вимог принципу пропорційності, пише С. Шевчук, таким чином: «Об­меження на свободи, що гарантуються Конвенцією, мають бути «пропорційними легітимній меті, яка пе­реслідується цими обмеженнями» (Handyside v. United Kingdom (1976), а також «між засобами, що обирають­ся, легітимною метою та встановленням відповідних обмежень має існувати розумне пропорційне співвід­ношення» (Fayed v. United Kingdom (1994). Оскільки «в основі всієї Конвенції лежить пошук справедливого балансу між загальними інтересами суспільства і вимо­гами щодо захисту основних прав індивіда» (Soering v. United Kingdom (1989)» [158].

Далі вчений зауважує, що «Суд у Страсбурзі переві­ряє не тільки здійснення повноважень, у тому числі дискреційних, розумно, обережно та чесно органами державної влади країн, що підписали Конвенцію, але й вимагає, щоб рішення цих органів ґрунтувалися «на належному сприйнятті відповідних фактів», а держав­не втручання було розумно необхідним для досягнення переслідуваної легітимної цілі (Vogt v. Germany (1986). При тлумаченні терміна Конвенції «необхідні у демо­кратичному суспільстві» слід врахувати, що Суд вва­жає, що там, де втручання держави виправдано нагаль­ною суспільною необхідністю, якщо при цьому воно є пропорційним легітимній меті, яка переслідується, пояснення для виправдання цих дій, котрі надаються представниками держави, мають стосуватися цієї не­обхідності та бути суттєвими (Sunday Times v. United Kingdom (1979)» [158].

Відома англійському праву доктрина ultra vires, згід­но з якою перевищення органом публічної влади або його посадовою особою їх компетенції є безумовною підставою для визнання відповідних рішень чи дій цих суб’єктів неправомірними та недійсними, також засто­совується ЄСПЛ у його судовій практиці, але з ура­хуванням принципу пропорційності між загальними інтересами суспільства та вимогами фундаментальних прав окремої особи.

За практикою ЄСПЛ, не може слугувати достатньою підставою для виправдання незаконності дій суб’єктів владних повноважень тільки те, що вони діяли з пору­шенням наданих їм законом повноважень (ultra vires). У рішенні у справі Stretch v. The United Kingdom (2003) визначено, що «особа приватного права, яка вступає в цивільно-правову угоду з державним органом, має всі підстави розраховувати на те, що орган державної влади діє у межах своєї компетенції» [156, с. 191]. Виходячи із цього В.В. Кривенко та І.Л. Самсін роблять надзвичай­но важливий для національної практики судочинства (в контексті врахування при цьому як джерела права правових позицій ЄСПЛ) висновок, що «допущення органом публічної влади ultra vires при укладанні при­ватизаційної угоди не може бути достатньою підставою для визнання цієї угоди недійсною та вилучення в осо­би приватного права набутого за цим договором майна або позбавлення її майнового права, оскільки при цьо­му мають враховуватися вимоги фундаментальних прав даної особи» [156, с. 192]. Тобто права власності особи (ст. 1 Протоколу № 1 до ЄКПЛ) не мають страждати від незаконних дій уряду, якщо особа приватного права, набуваючи в процесі приватизації чи іншого відчужен­ня майно, належним чином виконала свій обов’язок перед державою (в рамках чинного законодавства).

З огляду на те, що Україна є державою, в якій на конституційному рівні (ст. 71) гарантується проведен­ня вільних (на основі загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування) вибо­рів до органів державної влади і органів місцевого са­моврядування, адміністративні суди згідно з п. 6 ч. 2 ст. 17 КАС України є «первинним» (національним) ін- ституційним інструментом охорони визначеного у ст. 3 Протоколу № 1 до ЄКПЛ права громадян брати участь у виборах, які мають призначатися з розумною періо­дичністю у спосіб таємного голосування в умовах, що мають забезпечувати вільне вираження думки у виборі законодавчого органу.

Справи, пов’язані із захистом права на вільні вибори, не становлять собою великої частки у структурі наван­таження ЄСПЛ. С. Шевчук зазначає, що «практика Єв­ропейського суду за ст. 3 Протоколу № 1 не є настільки розвинутою, як за статтями 6 чи 10 Конвенції, чи за ст. 1 Протоколу № 1» [153, с. 773].

Однією із перших, в якій положення ст. 3 Протоколу № 1 щодо права на вільні вибори були інтерпретова­ні ЄСПЛ до конкретного випадку, була справа «Матьє Моан і Клерфейт проти Бельгії» (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium) (1987). У рішенні в цій справі Суд заявив, що «згідно з преамбулою Конвенції основні пра­ва і свободи людини найкращим чином забезпечують­ся за допомогою «ефективної політичної демократії». Оскільки ст. 3 Протоколу № 1 проголошує характерний принцип демократії, вона має важливе значення в цілях Конвенції. Щодо прав, закріплених у цій статті, то під­хід Комісії трохи змінився, і від поняття «інституційне» право на проведення вільних виборів вона перейшла до поняття «загального виборчого права», а далі — до по­няття суб’єктивних прав участі: «права голосу» і «права висувати свою кандидатуру на виборах до органу зако­нодавчої влади» (§51) [159].

Ураховуючи вищезазначене, в §52 рішення в цій спра­ві ЄСПЛ визначив, що виборче право, передбачене ст. 3 Протоколу № 1, не є абсолютним. Оскільки при цьому воно визнається, а не називається і не визначається, то є можливість для його імпліцитних обмежень» («mutatis mutandis»; Golder judgment of 21.02.1975, Series A № 18). Тому Суд не знайшов у цій справі підстав для задово­лення скарги заявників, які не змогли увійти відповідно до Палати представників (мадам Мате-Моан) і в Сенат (месьє Клерфейт) у зв’язку з тим, що склали присягу парламентаря французькою, а не голландською мовою. Тобто ЄСПЛ не встановив порушення у справі «Матьє Моан і Клерфейт проти Бельгії» ст. 3 Протоколу № 1 з боку держави-відповідача.

Порушення ст. 3 Протоколу № 1 також не було вста­новлено ЄСПЛ у справі «Гітонас та інші проти Греції» (Gitonas v. Greece) (1997). Ця справа була пов’язана з визначенням у грецькому законодавстві заборони вису­вати свою кандидатуру на виборах особі, котра протя­гом останніх 3 років до часу проведення виборів понад 3 місяці обіймала керівну посаду в органах державної влади. Вказану заборону оскаржували заявники у цій справі [160].

На питання про можливість застосування ст. 3 Прото­колу № 1 до виборів до Європейського парламенту і чи відповідає останній критерію вжитого у цій статті по­няття «орган законодавчої влади», ЄСПЛ надав відпо­відь у справі «Метьюз проти Сполученого Королівства» (Matthews v. The United Kingdom) (1999). А саме, при цьому Суд відзначив, що термін «орган законодавчої влади» у ст. 3 Протоколу № 1 не обов’язково означає національний парламент. Вибори до Європейського парламенту не можуть виключатися із сфери дії цьо­го конвенційного положення лише на тій підставі, що він є наднаціональним, а не суто внутрішньодержавним представницьким органом [161].

Предметом розгляду ЄСПЛ за ст. 3 Протоколу № 1 були справи й за заявами громадян України [162, с. 31—34]. Так, у рішенні від 4 травня 1999 р. за на­слідками розгляду заяви № 43476/98 Бабенка К.А. проти України Суд наголосив, що до його обов’яз­ків не входить вирішення питання про те, чи справді було допущено порушення національного права. При цьому ЄСПЛ погодився з аргументом національного суду про те, що хоча через значну кількість виборців і недостатню кабін для голосування не було повністю дотримано таємницю голосування, проте не виявлено жодного втручання у виборчий процес із боку членів окружних виборчих комісій. У зв’язку з цим заяву гр. Бабенка ЄСПЛ визнав неприйнятною [163]. У спра­ві «Сергій Головатий проти України» (2000) Суд ви­знав заяву неприйнятною через те, що заявника, якого було обрано народним депутатом України, не можна вважати «потерпілим» від порушення його виборчих прав [164].

7 лютого 2008 р. ЄСПЛ прийнято остаточне рішення у справі «Ковач проти України». Предметом розгляду був виборчий спір, який виник у зв’язку з проведенням голосування у Берегівському виборчому окрузі Закар­патської області на парламентських виборах 2002 р. На цьому голосуванні заявник отримав усього на 33 голо­си більше від свого конкурента (33 567 проти 33 524). Проте рішенням окружної виборчої комісії результати голосування на трьох виборчих дільницях було визна­но недійсними, і після проведеного перерахунку голо­сів, поданих на цих дільницях, співвідношення зміни­лося не на користь заявника. А тому його конкурент був визнаний обраним народним депутатом України. ЄСПЛ у рішенні у цій справі підтвердив сумнівність і суперечливість аргументації на користь часткового ви­знання недійсними результатів голосування і висновку про наявність підстав, які не давали змоги встановити справжнє волевиявлення виборців. З огляду на немож­ливість фактичного усунення порушень Суд присудив на користь заявника 8 тис. євро, як компенсацію за моральну шкоду [165].

Питань захисту передбаченого ст. 11 Конвенції права на свободу мирних зібрань стосувалися рішення ЄСПЛ у справах «Платформа «Лікарі за життя» проти Ав­стрії» (1988) [166]; «Езелін проти Франції» (1991) [167]; «Станков та Об’єднана македонська організація «Ілін- ден» проти Болгарії» (2001) [168]; «Бачковський та інші проти Польщі» (2007) [169]; «Баранкевич проти Росії» (2007) [170] та в низці інших.

Так, у рішенні у справі «Езелін проти Франції» ЄСПЛ визначив прецедентну правову позицію, що «учасники мирних зібрань не повинні побоюватися переслідувань з боку держави за свою участь у них». Суть цієї справи полягала у тому, що на заявника-адвоката було накла­дено дисциплінарне стягнення його професійною асо­ціацією за поведінку, несумісну з обов’язками за про­фесією, через участь у санкціонованій компетентними органами влади демонстрації, яка, однак, закінчилася заворушеннями. Європейський суд у §52 рішення в цій справі зазначив, що «досягнення справедливого балан­су не повинно мати наслідком стримування адвокатів під загрозою дисциплінарних стягнень від висловлення їх переконань з такої нагоди». На цій підставі ЄСПЛ дійшов висновку, що «свобода брати участь в мирно­му зібранні — у цьому випадку демонстрації, яка не була заборонена, — є настільки важливою, що не може бути обмежена будь-яким чином, навіть щодо адвока­та, доки відповідна особа не вчиняє з цього приводу будь-якої негожої дії» (§53) та визнав, що «це пока­рання було неспівмірним і обмежувало право заявника на мирне вираження протесту». Вказаний підхід ЄСПЛ дістав подальший розвиток у прецедентній практиці Суду за ст. 11 Конвенції про право на свободу мирних зібрань у справах «Бачковський та інші проти Польщі», «Алексеев проти Росії» та низці інших наступних.

У рішенні у справі «Платформа «Лікарі за життя» про­ти Австрії» ЄСПЛ зазначив, що приписи ст. 11 Конвен­ції не просто зобов’язують держави-учасниці поважати свободу мирних зібрань, не втручатися в її здійснення, а й накладають на них певні позитивні зобов’язання, зокрема, вживати, коли є це необхідним, відповідних заходів для забезпечення реалізації цієї свободи, при­пиняти факти її порушень з боку третіх осіб.

Аналізуючи практику ЄСПЛ за ст. 11 Конвенції, Т.І. Фулей узагальнює украй принциповий для вітчизня­ного судочинства висновок про допустимість визнання правомірним обмеження з боку відповідних уповнова­жених суб’єктів владних повноважень права на свободу мирних зібрань лише у разі існування реальної (не гіпо­тетичної) загрози виникнення порушень громадського порядку чи захисту прав інших осіб при відповідному обґрунтуванні такої заборони [171, с. 27—36]. Ця правова позиція ЄСПЛ, на наш погляд, має бути визначальною у практиці національних судів під час вирішення адміні­стративних справ за статтями 182 та 183 КАС України, які стосуються питань застосування обмежень чи їх усу­нення у реалізації означеного права громадянами.

Свобода об’єднань (асоціацій) (ст. 11 ЄКПЛ) стосу­валася рішення Європейського суду у справах: а) щодо діяльності профспілок: «Шведська профспілка залізнич­ників проти Швеції» (Swedish Engine Driver’s Union v. Sweden) (1976); «Рада профспілок державних службов­ців проти Сполученого Королівства» (Council of Civil Service Unions and Others v. United Kingdom) (1987); «Гу- стафссон проти Швеції» (Gustafsson v. Sweden) (1996) та ін.; б) щодо діяльності політичних партій: «Об’єднана комуністична партія Туреччини та ін. проти Туреч­чини» (United Communist Party of Turkey and others v. Turkey) (1998); «Президентська партія Мордовії проти Росії» (Presidential Party of Mordovia v. Russia) (2004); «Жечев проти Болгарії» (Zhechev v. Bulgaria) (2007) та ін.; в) щодо діяльності релігійних організацій. «Святі мо­настирі проти Греції» (The Holy Monasteries v. Greece) (1994); «Хасан і Чауш проти Болгарії» (Hasan and Chaush v. Bulgaria) (2000); «Бессарабська митрополія та ін. проти Молдови» (Metropolitan Church of Bessarabia and Others v. Moldova) (2001) та ін.; г) щодо питань ре­єстрації та перереєстрації об'єднань громадян. «Сідір- опулос та ін. проти Греції» (Sidiropoulos and Others v. Greece) (1998); «Рамазанова та інші проти Азербайджа­ну» (Ramazanov and. Others v. Azerbaijan) (2007); «Ко- рецький та інші проти України» (Koretskyy and Others v. Ukraine) (2008) та ін.; ґ) щодо свободи від примусового членства в об'єднанні. «Сігурдур та Сігурйонсон про­ти Ісландії» (Sigurdur A. Sigurjonsson v. Iceland) (1993); «Шассану та ін. проти Франції» (Chassagnou and others v. France) (1999) тощо [172].

Визначена в ч. 1 ст. 10 Конвенції свобода на віль­не вираження поглядів охоплює (як складові) свободи. 1) дотримуватися своєї думки; 2) отримувати інформа­цію та ідеї; та 3) поширювати інформацію та погляди [173, c.10]. Інтерпретації та захисту, наприклад, свобо­ди вираження політичних поглядів і суспільних інтере­сів стосувалися справи ЄСПЛ. Lingens v. Austria (1986); Castells v. Spain (1992); Prager and Oberschlick v. Austria (1995); Arslan v. Turkey (1999); Krone Verlag GmbH KG v. Austria (2002); свободи вираження своїх поглядів та дотримання їх (загалом). Handyside v. United Kingdom (1976); Barthold v. Germany (1985); Mbller and Others v. Switzerland (1988); Vogt v. Germany (1995); свободи ін­формації та її допустимих обмежень: Leander v. Sweden (1987); Gaskin v. United Kingdom (1989); Fressoz and Roire v. France (1999); Groppera Radio AG and others v. Switzerland (1990); Demuth v. Switzerland (2002); Alinak v. Turkey (2005) та ін. [174, с. 68—84].

Питаннь захисту визначеної ст. 9 Конвенції свободи совісті та релігії стосувалися справи ЄСПЛ: Kokkinakis v. Greece (1993); Van den Dungen v. Netherlands (1995); Buscarini and others v. San Marino (1999); Cha’are Shalom ve Tsedek v. France (2000); Hasan and Chaush v. Bulgaria (2000) та ряд інших [175].

О.Ю. Льошенко зауважує, що тривалий час ЄСПЛ не визнавав такими, що підпадають під дію ч. 1 ст. 6 Кон­венції щодо права на справедливий і відкритий судо­вий розгляд, права і обов’язки приватних осіб у сферах оподаткування, імміграції та громадянства, військового обов’язку, висувати свої кандидатури на державні поса­ди, на отримання безкоштовної освіти тощо [154]. Разом з тим практика ЄСПЛ, як і національних судів, також не є сталою. Вона, як наголошує Г.Ю. Юдківська, теж еволюціонує з огляду на виклики часу, потреби ефектив­ного захисту конвенційних прав і свобод [176, с. 19—22]. З цього приводу в §101 рішення в справі Selmouni v. France (1999) Європейський суд зазначив: «Конвенція — це «живий інструмент», котрий можливо застосовувати по-різному з огляду на сучасні умови» [177]. Та й, влас­не, сама Конвенція, пишуть П. Рабінович і В. Гончаров, передбачає можливість виникнення такої ситуації, коли палата ЄСПЛ, розглядаючи справу, схиляється до ухва­лення такого рішення, яке є «несумісним» із попередні­ми рішеннями Суду в аналогічних справах (ст. 30), і на цей випадок встановлює спеціальні процедурні правила [178]. Зважаючи на вищенаведене, в останні роки ЄСПЛ почав розглядати за ч. 1 ст. 6 Конвенції справи, пов’я­зані з поновленням прав особи у відносинах публічної служби, оподаткуванням та інші подібні, які стосуються адміністративно-правових відносин.

В останніх своїх рішеннях з проблематики спорів щодо прийняття, просування по службі та звільнення державних службовців, пише О.В. Давидчук, ЄСПЛ за­стосовує функціональний критерій, який ґрунтується на природі посадових обов’язків та повноважень особи, і має на меті обмежити кількість випадків, коли держав­ним службовцям може бути відмовлено в практичному та ефективному захисті, наданому їм, як і будь-якій іншій особі, Конвенцією та ч. 1 ст. 6 зокрема (впер­ше прийнятність цього було обґрунтовано в рішенні у справі Pellegrin v. France (1999) [179].

Однак у своїй практиці ЄСПЛ визнає, що в секторі державної служби кожної держави певні посади перед­бачають обов’язки, спрямовані на захист загальносу­спільних інтересів чи участь у реалізації повноважень, врегульованих публічним правом, і тому спори за позо­вами державних службовців у частині, в якій стосуються реалізації ними суверенної влади держави та зазначених обов’язків загальносуспільного характеру, не можуть підпадати під дію ч. 1 ст. 6 Конвенції (бути об’єктом вирішення за нею). О.В. Давидчук далі відзначає, що фінським суддям ЄСПЛ відмовив у судовому розгля­ді їх заяви щодо спору, який стосувався розміру поса­дових окладів, через те, що трудові спори працівників публічного сектора, які безпосередньо беруть участь у реалізації повноважень, наданих публічним правом, та виконанні обов’язків, покликаних забезпечувати загаль­ні інтереси держави, не становлять об’єкт захисту за ч. 1 ст. 6 Конвенції. Поряд з цим велика кількість заяв ря­дових державних службовців була визнана Судом при­йнятною для розгляду за цими положеннями Конвенції, хоча вони і стосувалися прийняття на державну службу, кар’єрного росту та питань звільнення [179].

Отже, права публічних службовців, які не обійма­ють політичних посад, у цілому можуть, враховуючи превалювання при цьому в чималій мірі їх приватних (контрактних) трудових прав, захищатися в конвенцій­ній системі. Так, у §27 рішення у справі «Охнеберг про­ти Австрії» (Ohneberg v. Austria) від 18 вересня 2012 р. ЄСПЛ визнав прийнятною за ч. 1 ст. 6 Конвенції заяву пана Вольфганга Охнеберга, який працював началь­ником відділу оподаткування в податковій інспекції м. Брененц і в процесі реформування був звільнений з переведенням на нижчу посаду. Заявник оскаржив рі­шення про переведення до Апеляційної комісії у Фе­деральній канцелярії. Але остання, незважаючи на те, що фактично зміст виконуваних заявником обов’язків не змінився, та без проведення усних слухань відмовила в його заяві про поновлення порушених прав. Рішення Апеляційної комісії було залишено без змін Конститу­ційним Судом Австрії. Вирішуючи цю справу, Перша секція ЄСПЛ дійшла висновку (§§31—34), що Апеля­ційна комісія, яка діяла згідно з Кодексом адміністра­тивної процедури Австрії, була судом у розумінні ч. 1 ст. 6 Конвенції, і тому слухання справи заявника в цьо­му органі адміністративної юстиції мало бути відкритим і усним. Суд постановив, що в Адміністративної комісії не було виняткових обставин, які виправдовували б до­пустимість з’ясування фактичних питань переведення заявника на нову посаду в письмовій формі (без на­дання йому права бути вислуханим). Отже, у цій справі ЄСПЛ встановив порушення щодо заявника ч. 1 ст. 6 Конвенції у зв’язку з непроведениям публічного судо­вого розгляду і присудив йому компенсацію 3500 евро судових витрат [180].

Положення ч. 1 ст. 6 ЄКПЛ щодо справедливого і публічного судового розгляду були поширені на спори з правовідносин, пов’язаних з проходженням публіч­ної служби, і в рішеннях ЄСПЛ у справах Stojakovic v. Austria (2006), Vilho Eskelinen and Others v. Finland (2007), Olujic v. Croatia (2009) [181]. А саме, в останній справі Суд визнав важливість дотримання конвенцій­них гарантій справедливого судочинства і під час роз­гляду питання про звільнення (за ініціативою уряду) заявника, який обіймав посаду голови Верховного Суду Хорватії. У справі за заявою пана Олюджіча Європей­ський суд встановив порушення з боку Хорватії ч. 1 ст. 6 Конвенції в частині вимог: щодо безсторонньості суду, зокрема у зв’язку з діями голови та двох членів Національної ради суддів (НРС), які під час дисциплі­нарного провадження (до винесення рішення по суті) висловлювали свою думку щодо винуватості заявника у загальнонаціональних виданнях; відносно права на публічний розгляд справи (оскільки всупереч клопо­танню заявника розгляд його справи у НРС відбувався закрито (без участі громадськості), що було обґрунто­вано необхідністю захисту гідності заявника та суддів­ського корпусу в цілому); та стосовно рівності сторін у судочинстві (через те, що під час провадження в НРС не заслухали жодного зі свідків, яких викликав захист).

У контексті з’ясування змісту поняття «суд, утворений на основі закону», яке вжито в ч. 1 ст. 6 Конвенції для позначення компетентного суб’єкта, уповноваженого здійснювати забезпечення права особи на справедли­вий і публічний розгляд її справи, на увагу заслуговує прецедентна правова позиція Суду, наведена в §37 рі­шення у справі «Олюджіч проти Хорватії». Зокрема, при цьому ЄСПЛ зазначив, що «згідно з п. 1 ст. 6 Конвенції суд не обов’язково повинен бути судом, інтегрованим у стандартну судову систему (див. рішення від 1 липня 1997 р. у справі «Рольф Густафсон проти Швеції», §45), оскільки суд відповідно до цих положень характеризує по суті його суддівська функція, тобто повноваження вирішувати справи, належні до компетенції, на підста­ві закону та за результатами провадження, здійсненого у встановлений спосіб. Він також повинен відповідати деяким вимогам: бути незалежним, зокрема від вико­навчої влади; безстороннім та забезпечувати гарантії, встановлені процесуальними нормами, кілька з яких містяться в тексті самої ч. 1 ст. 6 Конвенції». У зв’язку з цим у §42 рішення в означеній справі ЄСПЛ зробив висновок, що Національна рада суддів Хорватії в розу­мінні ст. 6 Конвенції має розглядатися як незалежний суд, установлений законом, оскільки при вирішенні питання про притягнення заявника до дисциплінарної відповідальності здійснювала суддівські повноваження. Відповідно розгляд справ у HPC щодо судді мав би від­буватися справедливо і відкрито.

Такий висновок ЄСПЛ має важливе значення і для української системи судоустрою, захисту прав суддів. Зокрема, згідно з ним компетентним судом у розумінні приписів ч. 1 ст. 6 ЄКПЛ при вирішенні питань про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів місцевих та апеляційних судів у нашій державі за чин­ним законодавством є підстави вважати Вищу квалі­фікаційну комісію суддів України, а суддів Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів, а також при вне­сенні подань про звільнення суддів усіх судів загальної юрисдикції з посад — Вищу раду юстиції.

У рішенні від 9 січня 2013 р. у справі «Олександр Вол­ков проти України» (заява № 21722/11) Європейський суд встановив допущення порушення ч. 1 ст. 6 Кон­венції при вирішенні Вищою радою юстиції питання внесення подання про звільнення заявника у зв’язку з порушенням присяги з посади судді Верховного Суду України через відсутність незалежності та безсторон- ньості цього органу з огляду на об’єктивні (процеду­ра формування та персональний склад) та суб’єктивні (особиста упередженість її членів) чинники, суб’єктив­ним ставленням до нього парламенту України та те, що перегляд Вищим адміністративним судом України по­станови про звільнення не був достатнім та не забезпе­чив виправлення допущених порушень. Серед іншого Європейський суд зазначив, що оскільки судді назва­ного вищого спеціалізованого суду також підпадали під дисциплінарну юрисдикцію Вищої ради юстиції, вони, розглядаючи справу, стороною в якій був цей орган, також не були незалежними, об’єктивними [182].

У рішенні від 21 червня 2012 р. у справі Olsby v. Sweden ЄСПЛ визнав поширення положень ч. 1 ст. 6 Конвенції щодо справедливого і неупередженого суду на сферу оспорювання дій й рішень податкових орга­нів, пов’язаних із стягненням податкового боргу. Суть справи полягала у тому, що податковий орган 9 серпня 2005 р. повідомив заявника (пана Олсбі) про те, що його представник приїде до останнього додому для накладання арешту на майно з метою забезпечення стягнення податкової заборгованості (близько 110 тис. евро). 19 серпня 2005 р. з банківського рахунку заяв­ника було відповідно до припису податкового органу стягнуто 950 евро і направлено йому повідомлення про можливість оскарження цього рішення протягом 3 тиж­нів з дня прийняття. Заявник був у відпустці до 8 ве­ресня 2005 р. І тому не знав про вказані дії та не міг їх оскаржити у встановлений строк. 20 вересня 2005 р. він звернувся для оскарження вищезазначеного до подат­кового органу, а 22 вересня цього року — до районного суду. Однак його скарга в обох випадках була визнана неприйнятною через пропуск строку на оскарження. Рішення суду першої інстанції було залишено без змін апеляційним і Верховним Судом Швеції.

Вирішуючи цю справу ЄСПЛ у §§54—57 рішення, з огляду на те, що Виконавчий кодекс Швеції дозволяв оскарження рішень про стягнення боргу протягом 3 тижнів з дня отримання відповідного припису та те, що районний суд отримав зазначену скаргу заявника про скасування такого рішення у цей строк, однак не роз­глянув її по суті, встановив порушення права пана Ол­сбі на ефективний доступ до суду, положень ч. 1 ст. 6 ЄКПЛ [183].

В Єдиному державному реєстрі судових рішень Укра­їни не складно віднайти сьогодні приклади застосуван­ня національними адміністративними судами при вирі­шенні податкових спорів правових позицій, визначених ЄСПЛ [184]. О. Головенко відзначає, що «у практиці

ЄСПЛ підставою для розгляду справ з питань оподатку­вання є передусім положення про захист права власно­сті, що містяться в ст. 1 Протоколу № 1 від 20 березня 1952 р., а саме про те, що «кожна фізична та юридична особа має право на повагу до своєї власності. Ніхто не може бути позбавлений майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом та за­гальними нормами міжнародного права». Поряд з цим можуть використовуватися й інші норми. Так, при об­ґрунтуванні перед національними судами поновлення пропущеного терміну на оскарження рішень податко­вого органу варто посилатися на положення Конвенції, якими передбачено заборону на відмову у правосудді (тобто на ч. 1 ст. 6), а також на позицію ЄСПЛ про недопустимість надмірних перешкод для судового захи­сту» [185, с. 42].

Найбільшого поширення набула практика застосу­вання ЄСПЛ ст. 1 Протоколу № 1 до Конвенції сто­совно: 1) права платника ПДВ на податковий кредит/ бюджетне відшкодування за операціями з несумлін­ними з податкової точки зору постачальниками, та 2) «якості» (передбачуваності, однозначності) подат­кових законів.

Так, Судовою палатою в адміністративних справах Верховного Суду України при вирішенні спорів суб’єк­тів господарювання з податковими органами неоднора­зово, як джерело права, застосовувалася правова пози­ція ЄСПЛ, визначена в рішенні від 22 січня 2009 р. у справі «БУЛВЕС АД проти Болгарії» (заява № 3991/03), за якою «платник податку не повинен нести наслідків невиконання постачальником його зобов’язань зі спла­ти податку і в результаті сплачувати ПДВ другий раз, а також сплачувати пеню. На думку Суду, такі вимоги є надмірним тягарем для платника податку, що порушує справедливий баланс, який повинен підтримуватися між вимогами суспільного інтересу та вимогами захисту права власності» [186].

Крім того, в практиці адміністративного судочинства з податкових питань на національному рівні застосову­ються й такі, що інтерпретують Конвенцію, висновки ЄСПЛ у справах «Інтерсплав проти України» (2007) та «Бізнес Супорт Центр проти Болгарії» (2010). Ці справи стосувалися позбавлення податковими органами плат­ників ПДВ права на податковий кредит/бюджетне від­шкодування у зв’язку з виявленням зловживань з боку постачальників таких суб’єктів господарювання. Пере­віряючи відповідність позбавлення зазначеного права вимогам ст. 1 Протоколу № 1 до ЄКПЛ, Високий Суд у цих справах вказав, що «справедливий баланс» не до­тримується, коли платника ПДВ позбавляють права на податковий кредит/бюджетне відшкодування за відсут­ності: 1) доказів його залучення до протиправної діяль­ності, пов’язаної з незаконним отриманням бюджетно­го відшкодування, чи 2) доказів того, що йому було відомо/повинно бути відомо про таку діяльність його постачальників. Відповідно у названих справах ЄСПЛ констатував факт порушення державами-відповідачами ст. 1 Протоколу № 1 до Конвенції про право на мирне володіння майном [184].

ЄСПЛ визнає правомірним обмеження платників по­датків у їх майнових правах лише тоді, коли це відбу­вається згідно з прийняттям і застосуванням «якісно­го» (точного і зрозумілого) податкового закону. Якщо обов’язок щодо сплати податку встановлюється зако­ном, який не відповідає умові «якості», то стягнення визначеного таким нормативно-правовим актом подат­ку порушує гарантії прав приватних осіб, які захища­ються ст. 1 Протоколу № 1.

Так, у рішенні у справі «Щокін проти України» (2010 р.) ЄСПЛ визнав «неякісним» закон, яким ви­значалася ставка прибуткового податку з громадян, що застосовувалася до доходів, отриманих не за місцем основної роботи. На момент оподаткування відповід­них операцій Декрет Кабінету Міністрів «Про прибут­ковий податок з громадян» передбачав застосування до таких доходів фіксованої 20% ставки, а Указ Прези­дента України «Про збільшення неоподатковуваного мінімуму та ставки прогресивного оподаткування дохо­дів громадян» — прогресивної ставки. Посилаючись на принцип конфлікту інтересів, закріплений у податко­вому законодавстві України, Європейський суд вказав на необхідність застосування у справі підходу, більш сприятливого для платника податку, тобто фіксованої, а не прогресивної ставки прибуткового податку [187]. Подібний висновок було зроблено ЄСПЛ і в рішенні у справі «Серков проти України» (2011 р.), у якому було встановлено відсутність «якості закону» у суперечливих положеннях Закону України «Про податок на додану вартість» та Указу Президента України «Про спроще­ну систему оподаткування, обліку та звітності суб’єк­тів малого підприємництва» в частині, що стосується необхідності сплати ПДВ платниками єдиного подат- ку—фізичними особами при імпорті товарів на митну територію України [188].

Вищезазначені правові позиції ЄСПЛ визначають не тільки спрямованість і характер діяльності національ­них адміністративних судів при захисті прав платників податків (фізичних та юридичних осіб), а й установлю­ють вимоги для вітчизняних суб’єктів нормативно-пра­вового регулювання у податковій і митній сферах, зо­крема щодо необхідності прийняття ними при цьому винятково «якісних» (чітких і несуперечливих) загаль­нообов’язкових правил поведінки.

З метою утвердження верховенства права в діяльно­сті публічної адміністрації Комітетом міністрів Ради Європи на 909 нараді заступників міністрів 15 грудня 2004 р., беручи до уваги юридичні документи Ради Єв­ропи щодо адміністративного права, у світлі виснов­ків Першої конференції голів вищих адміністративних судів у Європі на тему «Можливості і межі судового контролю за адміністративними рішеннями у держа­вах-членах» (Страсбург, 7—8 жовтня 2002 р.), було ухва­лено Рекомендацію REC (2004)20, у якій визначено ос­новні принципи судового перегляду адміністративних актів, які мають впроваджувати в своїх національних правових системах і застосовувати на практиці держа- ви-члени, в тому числі Україна [189].

Зокрема, для цілей Рекомендації REC (2004)20 Комі­тет міністрів Ради Європи роз’яснив, що під поняттям «адміністративні акти», що мають становити об’єкт судового перегляду (крім об’єкта конституційного контролю конституційним судом) в державах-членах, слід розуміти (пункт А. «Дефініції»): а) правові акти — як індивідуальні, так і нормативні та дії адміністра­тивного органу, які ухвалюються (вчинюються) під час здійснення ним державно-владних повноважень і які можуть впливати на права або інтереси фізичних чи юридичних осіб; b) відмова адміністративного органу від дій чи невжиття ним заходів (бездіяльність) у ситу­ації, коли він зобов’язаний виконати відповідну про­цедуру в зв’язку з одержаним клопотанням (скаргою, заявою, вимогою).

Тобто, як відзначається в роз’яснювальному комен­тарі до цієї Рекомендації, терміну адміністративний акт у цьому документі надано достатньо широке значен­ня, щоб забезпечити можливість судового перегляду на національному рівні будь-якої форми адміністративної діяльності влади. Це, між тим, не забороняє держа­вам-членам передбачати дуже обмежене коло винятків з цього правила, наприклад, про можливість неприпу­стимості оскарження певних актів у сферах закордон­них справ, міжнародних угод, національної безпеки [190, с. 556—575]. У зв’язку з цим не можна не зазначи­ти, що українське законодавство про адміністративне судочинство в цій частині відповідає вимогам зазначе­ної Рекомендації, оскільки встановлює модель «пов­ного» адміністративно-судового захисту прав, свобод і законних інтересів приватних осіб у публічно-правовій сфері. Зокрема, за п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України допуска­ється оскарження фізичними та юридичними особами як нормативно-правових, так й індивідуальних право­вих актів (рішень) суб’єктів владних повноважень, а та­кож їх дій та бездіяльності.

Рекомендація REC (2004)20 з метою утвердження вер­ховенства права на національному рівні дає настанову (принцип 1 «Межі судового розгляду»), щоб всі адмі­ністративні акти підлягали судовому перегляду. Такий перегляд може бути прямим або у виключному поряд­ку. Суд повинен мати можливість здійснювати контроль будь-якого порушення закону, в тому числі порушень органом влади процедурних норм та зловживання пов­новаженнями. Дотримання цього принципу має забез­печуватися згідно з роз’ясненнями таким же чином також стосовно тих актів і проваджень, на які не по­ширюються відповідні положення ЄКПЛ, зокрема ч. 1 ст. 6. У цілому ця вимога Рекомендації в українсько­му законодавстві про адміністративне судочинство та­кож реалізована. Але з огляду на відсутність на сьогодні правового регулювання адміністративних управлінських процедур (Адміністративно-процедурного кодексу) ад­міністративні суди в Україні поки що не завжди можуть перевіряти дотримання суб’єктами владних повнова­жень вимог процесуальної справедливості.

У контексті проблематики нашого дослідження на осо­бливу увагу заслуговує розкрита у принципі 2 «Доступ до судового перегляду» Рекомендації REC (2004)20 форму­ла «locus standi», дотримання якої є важливим для усіх держав-членів Ради Європи, у тому числі і для України. А саме, при цьому встановлено (пп. «а»), що можли­вість звернення за судовим переглядом має надаватися щонайменше фізичним і юридичним особам у зв’язку з адміністративними актами, які прямо впливають на їхні права чи інтереси. Загалом такий же підхід, як вже наго­лошувалося вище, притаманний для французької моделі адміністративної юстиції, реалізовано й в Україні. Так, відповідно до ч. 1 ст. 2, п. 8 ч. 1 ст. 3 та ін. КАС Укра­їни в адміністративних судах допускається захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місце­вого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлін­ських функцій на основі законодавства.

У цілому в КАС України, як в новому національному процесуальному законі, прийнятому в 2005 р., який ви­значає процедури адміністративної юстиції, законодавчо передбачені та практично нормативно реалізовані й інші фундаментальні засади, на яких має ґрунтуватися судо­вий перегляд адміністративних актів на європейському просторі. А саме, йдеться про встановлення у КАС Укра­їни принципів: справедливого і неупередженого право­суддя в адміністративних справах (ч. 1 ст. 2); гарантуван­ня судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах в розумний строк (п. 11 ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 122); рівності усіх учасників адміністра­тивного процесу перед законом і судом (ст. 10); змагаль­ності сторін (ч. 1 ст. 11); гласності і відкритості судового розгляду (ст. 12); вимог щодо вмотивованості судових рішень (ст. 159); забезпечення гарантій заінтересованим особам прав на апеляційне та касаційне оскарження су­дових рішень, крім випадків, встановлених Кодексом (ст. 13), тощо. Зрозуміло, що на практиці в учасників проваджень в Україні у ряді випадків виникають певні проблеми з реалізацією при захисті своїх прав або закон­них інтересів у адміністративно-правовій сфері вищеза­значених вихідних засад (стандартів) адміністративної юстиції. Разом з тим ці проблеми, на наш погляд, ма­ють здебільшого не законодавчий, а правореалізаційний характер. їх усунення пов’язано загалом з необхідністю підвищення правової культури, якості виконання своїх функцій органами і посадовими особами усіх гілок дер­жавної влади, у тому числі судів.

Сьогодні в діяльності суддів із здійснення правосуд­дя та в роботі органів влади (адміністративних установ) виявляється чимало проблем, обумовлених недостат­ньою обізнаністю з положеннями Конвенції та практи­кою ЄСПЛ. Це відображається на невисокому поки що рівні гарантування та непорушення в їх діяльності прав і свобод приватних осіб, показниках практичної реалі­зації (застосування) правових позицій, висновків Суду.

На користь нагальності кардинального реформування національної системи гарантування та захисту конвен­ційних прав і свобод свідчить та обставина, що через невирішені вищезазначені проблеми Україна станом на початок 2014 р. вийшла на 3 місце (після Росії та Італії) серед 47 держав—учасниць за кількістю поданих громадя­нами і організаціями приватного права заяв до Суду. Зо­крема, на вказаний час на розгляді в ЄСПЛ знаходилося 13 тис. 284 заяви проти України (що становило 13,3% від загальної кількості). Європейським судом у 2013 р. ухва­лено 69 рішень по суті у справах проти нашої держави (при цьому в 62% випадків рішення стосувалися об’єд­наних в одне провадження 2 тис. 281 однотипних заяв). У них було встановлено 8 порушень Україною права на ефективне розслідування фактів смерті осіб, 4 — права на життя (ст. 2), 23 — права на заборону нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження, 3 — права на заборону катування (ст. 3), 10 — права на ефективне роз­слідування фактів застосування нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження та катувань (ст. 3), 28 — права на свободу та особисту недоторканність (ст. 5 Конвенції), 19 — права на справедливий суд (ст. 6), 11 — права на розгляд справи судом у розумні строки (ст. 6), 7 — права на повагу до приватного і сімейного життя (ст. 8), 2 — права на свободу зібрань та об’єднання (ст. 11), 20 — права на ефективні засоби юридичного захисту (ст. 13), 1 — права на заборону дискримінації (ст. 14), 20 — права на захист права власності (ст. 1 Протоколу № 1) [191].

Крім безпосереднього застосування Конвенції та правових позицій ЄСПЛ як джерела права, судами України під час розгляду та вирішення адміністра­тивних справ, захисту прав і свобод приватних осіб у відносинах із суб’єктами публічної адміністрації, ще одним аспектом виконання Україною своїх міжна­родно-правових зобов’язань у рамках Ради Європи є й необхідність наступного судового перегляду відпо­відних рішень національних судів у разі встановлення порушення у них гарантованих ЄКПЛ прав або сво­бод людини з метою відновлення останніх. Зокрема, згідно з частинами 1 і 2 ст. 10 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Євро­пейського суду з прав людини» з метою забезпечення відновлення порушених прав стягувача (особи, за зая­вою якої ЄСПЛ постановлено рішення), крім виплати відшкодування, мають вживатися й додаткові заходи індивідуального характеру, в тому числі відновлення настільки, наскільки це можливо, попереднього юри­дичного стану, який він мав до порушення Конвенції (restitutio in integrum). Вказане здійснюється, зокрема, і шляхом повторного розгляду справи судом, у тому числі відновлення провадження у справі (п. «а» ч. 3 ст. 10 Закону № 3477-IV).

За Законом України «Про судоустрій і статус суддів» (п. 2 ч. 2 ст. 38) від 7 липня 2010 р. судом, який за­безпечує досягнення на національному рівні restitutio in integrum після прийняття відповідного рішення ЄСПЛ, є Верховний Суд України [192, с. 31—36]. Найвищий судовий орган в системі судів загальної юрисдикції є своєрідним рубіжним інститутом остаточної перевірки рішень національних судів на відповідність положен­ням Конвенції та практики Європейського суду з прав людини [193, с. 46].

На жаль, можна відзначити, що цю функцію за чин­ним процесуальним законодавством Верховний Суд України не може виконувати повною мірою. Згідно зі статтями 238—240 КАС України заяви про перегляд рі­шень адміністративних судів України після визнання ЄСПЛ при судовому вирішенні відповідних справ по­рушення конвенційних прав або свобод приватних осіб мають подаватися до Вищого адміністративного суду, тобто до касаційного суду, який, як правило, і допускає чи не реагує на порушення положень Конвенції при здійсненні судочинства в адміністративних справах на національному рівні. І саме вищий спеціалізований суд вирішує питання допуску такої заяви до провадження у Верховному Суді України. Отже, особи, порушення прав або свобод яких констатовано в рішенні ЄСПЛ, не мають прямого доступу до правосуддя з метою restitutio in integrum у найвищому судовому органі в системі судів загальної юрисдикції України.

Ще більше процесуальні можливості виконання Вер­ховним Судом України своїх функцій як суду, що за­безпечує на національному рівні поновлення поруше­них конвенційних прав осіб, були звужені з прийняттям Закону України від 20 жовтня 2011 р. № 3932-VI, згідно з яким в ч. 4 ст. 240 КАС України було передбачено, що у разі встановлення Вищим адміністративним судом України порушення Україною міжнародних зобов’язань внаслідок недотримання національним судом норм процесуального права перегляд справи здійснюється не Верховним Судом України, а колегією суддів суду каса­ційної інстанції (вищого спеціалізованого суду).

На недосконалості визначеного чинним законодав­ством процесуального механізму реалізації Верховним Судом України функції перегляду справ у разі вста­новлення міжнародною судовою установою порушен­ня Україною своїх зобов’язань звернула увагу Венеці­анська комісія в спільному з Дирекцією зі співпраці Генеральної дирекції з прав людини та правових пи­тань Ради Європи Висновку № 588/2010 від 18 жовт­ня 2010 р. до Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Зокрема, у п. 34 цього Висновку вказано, що «відповідно до нового Закону навіть скарга на підставі рішення міжнародного суду є предметом визнання її прийнятності відповідним вищим спеціалізованим су­дом. Запровадження такого порядку є кроком назад. Це без потреби ускладнює процедуру». Як наслідок зазна­ченого — Венеціанська комісія рекомендувала Украї­ні спростити таку систему, забезпечивши можливість прямого доступу до Верховного Суду України в таких випадках [194].

Отже, очевидно, що чинне законодавство, в тому числі у сфері адміністративної юрисдикції, потребує суттєвого удосконалення з метою забезпечення ефек­тивного виконання Верховним Судом України функ­цій restitutio in integrum, забезпечення спрямування ді­яльності усіх національних судів загальної юрисдикції на застосування конвенційних положень, захист прав і основоположних свобод, гарантованих ЄКПЛ. Такий стан справ у перспективі, безумовно, має бути виправ­лений в контексті виконання взятих на себе Україною міжнародних зобов’язань та конституційного статусу Верховного Суду України як найвищого судового ор­гану в системі судів загальної юрисдикції (ч. 2 ст. 125 Основного Закону).

Зазначимо також, що ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європей­ського суду з прав людини» визначає джерелом права для національних судів будь-яку практику ЄСПЛ, а не тільки в рішеннях у справах, винесених щодо Украї­ни. На необхідності застосування в державах—сторо­нах Конвенції правових позицій Високого Суду щодо інших країн, там де існують аналогічні принципові проблеми, Комітет міністрів Ради Європи наголосив в підпункті «с» пункту 4 Інтерлакенської декларації від 19 лютого 2010 р.

З метою поліпшення застосування в діяльності укра­їнських судів Конвенції та практики Суду за основу можна взяти рекомендацію, наведену в підпункті «с» пункту 1 розділу «Б» «Виконання Конвенції на націо­нальному рівні» Декларації про майбутнє Європейсько­го суду з прав людини (м. Ізмір, 26—27 квітня 2011 р.), в якій конференція Кабінету Міністрів Ради Європи за­пропонувала державам—учасницям: «Забезпечити, щоб програми професійного навчання суддів, прокурорів та інших правозастосовців, як і працівників сил безпеки, містили адекватну інформацію стосовно добре розви­неної практики Суду у відповідній професійній сфері діяльності» [195].

Крім того, на увагу заслуговує і пропозиція, яка міститься в підпункті «Ь» пункту 2 розділу «Виконання» цієї Декларації, а саме — про те, що «слід обміркувати доцільність запровадження процедури, котра дозволяла б вищим національним судам звертатися до Європей­ського суду з прав людини за дорадчою думкою».

2.2.