Адміністративний позов як засіб захисту прав, свобод та законних інтересів: проблеми поняття та властивостей

Процесуальним засобом ініціювання судового прова­дження із захисту порушених прав, свобод та закон­них інтересів фізичних осіб, прав та законних інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, в діяльності відповідних суб’єктів із здійснення владних управлінських функцій за КАС України є позов.

Таким чином, перед юридичною наукою постала док­тринальна потреба в з’ясуванні функціональних власти­востей і зумовлених ними видів адміністративного по­зову, визначених чинними положеннями КАС України. Адже це прямо пов’язано й з практичними питаннями можливостей, меж захисту приватними особами своїх прав, свобод та інтересів в національній судовій моделі адміністративної юстиції. Ще С.О. Корф у 1910 р. ви­словлював думку, що адміністративний позов визначає кордони судового розгляду, індивідуалізує адміністра­тивну справу, вказує на те право, порушення якого ре- зюмується, і визначає необхідність перевірки фактів й обставин цього, і як наслідок установлення такого по­рушення — потребу у застосуванні відповідних судових засобів для поновлення зазначеного права особи [277, с.

У зв’язку з вищенаведеним об’єктивно є актуаль­ним і досі проведення поглиблених досліджень визна­ченої українським законом у сфері адміністративного судочинства моделі адміністративного позову, його поняття, функцій, властивостей, видів, порівняння з аналогічними процесуальними засобами, які застосо­вуються в зарубіжних країнах. Окреслене коло проблем пов’язано з вирішенням важливих наукових і прак­тичних питань з’ясування правозахисного потенціалу національної судової форми адміністративної юстиції, можливостей (меж) захищеності у ній індивідуальних правових цінностей приватних осіб у відносинах з пу­блічною адміністрацією, пошуком шляхів поліпшення й удосконалення судового контролю за законністю та дотриманням принципу верховенства права в діяльно­сті останньої.

Дефініція адміністративного позову, нормативно закріплена законодавцем у п. 6 ст. 3 КАС України, а саме — «як звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та законних інтересів у публіч­но-правових відносинах», якщо її розглядати букваль­но, означає, що цей процесуальний засіб призначений для приведення в дію правозахисного механізму адмі­ністративного судочинства, початку практичного роз­гляду судом адміністративної юрисдикції питання про можливість і об’єктивну потребу в захисті відповідних індивідуальних правових цінностей конкретної приват­ної особи (осіб) у відносинах із суб’єктами владних по­вноважень. І це є цілком логічним, адже етимологічно слова «позов», «позиватися» означають «притягати ко­гось до судової відповідальності; заявляти суду вимоги про захист своїх прав; порушувати судову справу» [365, с. 512, 516]. У цьому сенсі подання позову є процесу­альним способом реалізації постраждалою приватною особою права на звернення до суду, спонукання відпо­відальності суб’єкта, що порушив її індивідуальні права або законні інтереси, захисту та відновлення останніх.

З іншого боку, вжиття законодавцем для позначен­ня поняття адміністративного позову в п. 6 ст. 3 КАС України терміна «звернення» (в даному разі до адміні­стративного суду), під яким можна розуміти і фактич­ну дію, і відповідний документ (останній з тим, щоб слугувати підставою для відкриття провадження в ад­міністративній справі згідно з вимогами до змісту та форми позовної заяви, встановленими у ст. 106 КАС України, має бути оформлений в належну процесу­альну форму) в поєднанні із словосполученням «про захист прав, свобод та законних інтересів у публіч­но-правових відносинах» вказує одночасно й загалом на характер національного процесуального механізму судової адміністративної юстиції, а саме, як процедури «повного» судового захисту, що допускає й поновлення порушених суб’єктивних прав, відшкодування завданих неправомірним управлінням збитків.

Наведене, між тим, не означає виключення з про­цесуального механізму адміністративного судочин­ства в Україні більш простих процедур визнання не­правомірними адміністративних актів та прийняття судом рішень суто про їх скасування (формального забезпечення законності в публічно-правовій сфе­рі). У ньому також існують позови про незаконність [366, с. 98, 99], як відзначає А.О. Селіванов, своє­рідні скарги (недорозвинуті або екстраординарні по­зови) [367, с. 36]. Так, у ст. 171 КАС України вре­гульовані особливості подання та судового розгляду позовів про оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та інших суб’єктів владних повноважень. Визначе­но, зокрема, можливість подання таких позовів лише особами, щодо яких такі акти застосовано або якщо вони є суб’єктами правовідносин, в яких вказане від­будеться. За наслідками розгляду цієї категорії справ адміністративний суд може тільки визнати норматив­но-правовий акт незаконним чи таким, що не від­повідає правовому акту з вищою юридичною силою, повністю або частково (ч. 8 ст. 171).

Законом № 1901-VI від 16 лютого 2010 р. було визна­чено належність до юрисдикції адміністративних судів й розгляду спорів між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управ­ління (компетенційних, п.

Не можемо погодитися з висловлюваннями ряду ав­торів, що в адміністративному судочинстві суб’єкти владних повноважень, в тому числі подаючи позови про встановлення їх компетенції, захищають влас­ні матеріальні права, а не публічні інтереси, інтере­си правопорядку [368, с. 6—11]. Так, О.Б. Зеленцов пише, що повноваження органів державної і муніци­пальної влади в публічних правовідносинах по суті є суб’єктивними публічними правами. Вчений називає їх ще правами владарювання, які надаються з метою здійснення владного управлінського впливу, видан­ня обов’язкових для виконання приватними особами приписів [204, с. 389]. Але в умовах демократизації, гуманізації концепції завдань і функцій держави, пе­реосмислення її ролі, на наш погляд, некоректно ве­сти мову про наділення органів влади суб’єктивними правами у цілях суспільного владарювання, оскільки вони зараз покликані виконувати тільки певну визна­чену державну функцію (функції) в інтересах грома­дянського суспільства, тобто в публічних інтересах. Процес управління не може розглядатися як боротьба за права владарювання між носіями, представниками публічної влади, а ці права (повноваження) як такі, що належать їм індивідуально, природно й виключно, тобто є ексклюзивно-суб’єктивними.

У зв’язку з порушеним питанням доречно навести позицію Ю.М.

Про те, що адміністративне судочинство передбачає захист й поновлення не лише приватних, а й публічних інтересів, неодноразово наголошував й А.О. Селіванов. Цей відомий український вчений взагалі пропонує де­фініцію адміністративного позову в «широкому» (за- гальносоціальному) значенні як засобу адміністратив­но-правового захисту інтересів людини, суспільства в судочинстві [367, с. 39]. Такий підхід до визначення ад­міністративного позову є надзвичайно перспективним, оскільки дозволяє розвивати даний інститут й за не ре­алізованими у ньому поки що напрямами (наприклад, вести мову про запровадження позовів популярної дії, групових, превентивних тощо).

У Німеччині також поступово відбувається відхід від концепції адміністративного судового захисту суто суб’єктивних (індивідуальних) прав приватних осіб. Так, Ебергард Шмітд-Ассманн зауважує, що «вже сьо­годні адміністративні суди у ФРН здійснюють захист компетенций, важливий для відносин адміністративних одиниць між собою. У такий спосіб вони реагують на тенденції, що мають на меті диференціацію організа­ційної системи публічної адміністрації та перетворен­ня її на плюральну структуру.

За допомогою позовів про компетенцію здійснюється розгляд у Німеччині й суперечок стосовно повноважень окремих одиниць одного і того самого носія публіч­них адміністративних функцій (наприклад, стосовно муніципальних чи університетських статутів). У такий спосіб, відзначає вищезазначений автор, забезпечуєть­ся «захист структури ухвалення рішень». Зачатки суто об’єктивно-правового розуміння судового контролю проявляються й в праві органів публічної адміністрації на подання щодо контролю дотримання нормотворчих процедур [14, с. 259]. Таким чином, в адміністратив­ному судочинстві ФРН йдеться про запровадження елементів формального (об’єктивного) контролю діяль­ності публічної адміністрації, розвивається й інститут позовів самих носіїв владних повноважень.

Підсумовуючи сказане, є підстави зазначити, що адмі­ністративний позов як процесуальний засіб ініціюван­ня адміністративного судового провадження в Україні, розгляду адміністративним судом публічно-правового спору передбачає заявления в ньому передусім вимог про захист порушених у публічному управлінні суб’єк­тивних прав, свобод або законних інтересів приватних осіб, а також про відшкодування завданої при цьому шкоди. Однак його пред’явленням (в одних випадках — опосередковано, а в інших — безпосередньо) може по­рушуватися й питання забезпечення законності реалі­зації відповідними суб’єктами владних управлінських функцій або дії об’єктивних норм публічного права за­галом. Так, подання адміністративного позову приват­ною особою в будь-якому випадку передбачає необхід­ність перевірки адміністративним судом правомірності рішень, дій, бездіяльності суб’єктів владних повнова­жень (як підстава для задоволення чи відмови в задо­воленні позовних вимог про захист суб’єктивних прав, свобод чи законних інтересів такої особи), а суб’єктом влади (у випадках, передбачених законом) — дотриман­ня приватною особою її визначених законодавством обов’язків у публічно-правовій сфері.

Позов вже з часів Стародавнього Риму (лат. Roma antiqua) розглядається в юридичній теорії і практиці як універсальний процесуальний засіб захисту та від­новлення суб’єктивних прав у суді. У римському пра­ві, пишуть Є.М. Орач та Б.Й. Тищик, позов (actio) був передбачений едиктом магістрату як засіб домогтися у спосіб ініціювання судового процесу рішення, яке відповідало б інтересам особи заявника [369, с. 97]. Досліджуючи римський цивільний процес, О.В. Са- логубова зауважує, що право на actio виникало, коли закон допускав той чи інший вид позову для захисту відповідного суб’єктивного права. У Римі існувало понад 60 загальних позовів і більш як 140 окремих видів. За характером інтересу, який захищався, виді­лялися приватні (actiones privatae) та народні (actiones populates) позови. Останні призначалися для захисту суспільних інтересів; позивачем у них міг бути будь- який громадянин як член держави, захисник права взагалі [370, с. 76, 84].

Actiones populates, наголошує Л.Л. Кофанов, у рим­ському праві застосовувалися достатньо широко, осо­бливо в республіканський період, у тому числі і для захисту інтересів власності римського народу (публіч­них доріг, державної (муніципальної) землі і межових знаків тощо). Цей вид позову характеризувався як пу­блічний (належний до сфери iudicia publica). Він супро­воджувався принесенням сторонами сакральної клятви і пред’являвся одним або багатьма громадянами одно­часно, з яких претор обирав найбільш заінтересованого як позивач представника всього народу. Інші могли ви­ступати як свідки обвинувачення [371, с. 9].

Народні позови (actiones populates) у римському су­дочинстві стали історично першим відомим різновидом адміністративних (публічних) позовів. Такі позови (по­пулярної дії) існують, як зазначалося вище, сьогодні в провадженнях адміністративної юстиції в цілому ряді держав (Іспанія, Португалія, Японія, країни Латинської Америки тощо). Вони пов’язані із захистом не індиві­дуальних, а колективних (групових) прав та інтересів у публічно-правовій сфері, діяльності адміністрації.

У німецькому праві позов спочатку визначався як клопотання позивача до суду про надання йому право­вої допомоги. Але в XIX столітті Б. Віндшейдом впер­ше було запроваджено для позначення матеріальної суті позову категорію «вимога» [353, с. 28]. У країнах загального права (Великобританія, США) позов роз­глядається передусім як провадження, за допомогою якого одна сторона домагається в суді примусової ре­алізації суб’єктивних прав проти іншої сторони або ліквідації вчинюваного іншою стороною правопору­шення [368, с. 9].

Значний внесок у становлення теорії адміністратив­ного позову у вітчизняній науці, його спільних кон­структивних ознак з цивільним позовом зробив у перші десятиліття XX століття В.О. Рязановський. Зокрема, він писав, що право на позов, будь-то цивільний, кри­мінальний або адміністративний, має одну і ту саму природу. Позов — це вимога, звернена до держави в особі суду про прийняття об’єктивно правильного су­дового рішення. Право на таку вимогу може виникати у приватної особи у зв’язку з порушенням її суб’єктив­них цивільних прав іншою приватною особою, суб’єк­тивних публічних прав — органом державної влади чи у самої держави (з огляду на порушення правопорядку). Природа позову не змінюється від того, що однією із сторін у процесі є державна влада в особі одного чи кількох її органів. Завданням суду є встановити право і у випадку необхідності захистити його від порушення або забезпечити здійснення [311, с. 33].

Водночас, зважаючи на те, що адміністративний по­зов передбачає заявления приватною особою вимог про захист порушених у публічно-правовій (пов’язаній з ре­алізацією владою спільних інтересів усього суспільства з урахуванням запитів кожного) сфері прав, свобод та законних інтересів і відповідачем за ним, як правило, є наділений імперативною компетенцією у матеріаль­но-правових відносинах суб’єкт, цей процесуальний засіб об’єктивно повинен володіти більш значними, посиленими якостями правового захисту для гаранту­вання відновлення прав «слабкої» сторони спору (по­рівняно з цивільним).

Достатньо ґрунтовно особливі ознаки адміністратив­ного позову, які відрізняють його від цивільного, пе­релічені О.Б. Зеленцовим. Зокрема, вчений небезпід­ставно відносить до них наступні: 1) виникає із спірних адміністративно-правових відносин і як вимога про правовий захист завжди пов’язаний з адміністратив­но-правовим спором або адміністративним правопору­шенням; 2) сигналізує про виникнення розбіжності між сторонами з протилежними юридичними інтересами; 3) його метою є захист порушеного суб’єктивного пу­блічного права або правопорядку передбаченим в законі способом, а саме, шляхом їх відновлення або покладан­ня певного обов’язку; 4) предметом адміністративно­го позову є суб’єктивне публічне право, законність адміністративного акта або публічний правопорядок, які особа, що звертається до суду, вважає порушени­ми; 5) основа вимоги у ньому — юридичні факти, які включають: а) факти правопорушення у сфері публіч­ного управління і матеріальні норми публічного пра­ва; б) факти адміністративно-процесуального характеру і процесуальні норми, на підставі яких в особи існує право на судовий захист і які регулюють процес здійс­нення цього права; в) використання судом спеціальних процесуальних засобів і механізмів при вирішенні спо­ру за таким позовом [372, с. 26—41].

Адміністративний позов (звичайний) володіє яскра­во вираженими правозахисними властивостями. Його подання в належному процесуальному порядку зумов­лює юрисдикційну діяльність адміністративного суду із захисту порушених, з погляду позивача (наразі приват­ної особи), прав, свобод або інтересів у сфері публіч­но-правових відносин у ході неправомірного управлін­ня. Вказана судова діяльність на відміну від цивільного судочинства передбачає реалізацію судом обов’язку, що випливає з вимог закріпленого в КАС України (ч. 4 ст. 11) принципу офіційності, відносно всебічного сприяння «слабкій» (невладній) стороні в підтверджен­ні доказами обґрунтованості заявлених нею позовних вимог, а отже, й у захисті її прав або законних інтересів.

Так, згідно з ч. 4 ст. 71 КАС України суб’єкт влад­них повноважень зобов’язаний подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути ви­користані як докази у справі. У разі невиконання за­значеного обов’язку суд повинен витребувати названі джерела фактичних даних, пов’язані із спірними пра­вовідносинами. Крім того, адміністративний суд, ви­рішуючи заявлені приватною особою позовні вимоги, вправі збирати й докази за власною ініціативою (ч. 5 ст. 71). Якщо приватна особа подає адміністративний позов з метою захисту своїх прав, свобод або законних інтересів у відносинах із суб’єктами владних повнова­жень і не може підтвердити відповідними доказами свої позовні вимоги через їх перебування у відповідача, то п. 5 ч. 1 ст. 106 цього Кодексу визначає право зазна­ченої особи заявити клопотання у такому випадку про витребування доказів, і це є достатнім для виконання вимог закону щодо оформлення змісту позовної заяви.

На вказаних правозахисник властивостях адміністра­тивної судової процесуальної форми, ідеологічно зумов­лених цілями та особливостями інституту адміністратив­ного позову та які надають більше правових можливостей, переваг у захисті позивачем (приватною особою) своїх прав, свобод та законних інтересів у порівнянні з цивіль­ною, спеціально акцентував увагу Конституційний Суд України в Рішенні від 9 вересня 2010 р. № 19-рп/2010 (справа щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціаль­ними виплатами). А саме, в підп. 3.2 п. 3 мотивуваль­ної частини цього Рішення єдиний орган конституційної юрисдикції визначив, що «адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим кон­ституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи безді­яльності суб’єктів владних повноважень... Розмежуван­ня юрисдикційних повноважень між загальними і спе­ціалізованими судами підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист. За таким підходом усі публічно-правові спори, у яких хоча б од­нією зі сторін є суб’єкт владних повноважень, належать до адміністративної юрисдикції і за компетенцією мають бути розглянуті адміністративними судами (пункти 1, 2, 7 ст. 3, ч. 1 ст. 17 КАС України)» [222].

Сучасні українські вчені-адміністративісти з огля­ду на досягнення науки цивільного процесу в цілому одностайно підтримують дуалістичну концепцію по­няття позову стосовно адміністративно-судочинської проблематики. Вказане є цілком логічним та правиль­ним. Наприклад, Н.Ю. Задирака пише, що «адміні­стративний позов варто розглядати в двох аспектах: матеріально-правовому і процесуально-правовому. Ма­теріально-правовий аспект знаходить прояв у спірній матеріально-правовій вимозі позивача до відповідача, що міститься в адміністративному позові і підлягає розгляду по суті у чітко встановленому процесуальному порядку. Процесуально-правовий аспект виражається в тому, що адміністративний позов є зверненням до ад­міністративного суду з проханням розв’язання публіч­но-правового спору по суті і про захист порушеного публічного суб’єктивного права або інтересу» [373].

Ю.С. Педько запропонував функціонально-змістовне визначення поняття адміністративного позову, а саме, як «процесуального засобу ініціювання суб’єктом кон­фліктних публічно-правових відносин правозахисної ад­міністративно-судової діяльності, що оформлює правову вимогу матеріально-правового характеру однієї із сторін публічно-правового спору (учасника адміністративного судочинства) і невід’ємно пов’язана з розглядом адмі­ністративним судом відповідної справи адміністративної юрисдикції та прийняттям по ній рішення» [374, с. 157].

І дійсно, не можна не визнати, що першочерговим функціональним завданням позову, в тому числі адмі­ністративного, є те, що за його допомогою приводиться у дію судовий механізм захисту суб’єктивного права або охоронюваного законом інтересу. Але з його поданням та відкриттям провадження у справі він (позов) не зни­кає й є предметом розгляду судом аж до постановления остаточного рішення. Тому варто зазначити, що іншою функціонально-змістовною властивістю позову в адмі­ністративному судочинстві є й те, що він одночасно, окреслюючи матеріальні праводомагання позивача, визначає межі, завдання та перспективи конкретного адміністративного судового провадження, дослідження судом обставин у справі, коло його службових обов’яз- ків, і як наслідок — арсенал правозахисник засобів, які мають бути застосовані для відновлення, судового захи­сту порушеного права (свободи) чи законного інтересу, спосіб їхнього вжиття.

Позов як процесуальний засіб захисту суб’єктивного права або законного інтересу існує на будь-якій стадії адміністративного судочинства, індивідуалізує конкрет­ну адміністративну справу, визначає предмет й завдання судового розгляду протягом усього судового процесу, в тому числі в судах апеляційної та касаційної інстанцій, тобто й під час перегляду судових рішень. Так, за зміс­том ст. 223 КАС України касаційний суд за наслідками розгляду касаційної скарги може, скасувавши судові рі­шення судів першої та апеляційної інстанцій, залишити позовну заяву без розгляду, закрити провадження (п. 7), а також ухвалити нове судове рішення (п. 9), зокрема і постанову, якою вирішується спір по суті.

В одних випадках адміністративний позов себе «реа­лізує», досягає своїх цілей, забезпечує повне або част­кове задоволення позовних вимог, а в іншому — ні (на­приклад, коли вимоги, заявлені в позові, будуть визнані судом безпідставними або позов пред’явлено з пору­шенням правил судової юрисдикції чи підсудності). Але незалежно від результатів його судового розгляду в будь-якому випадку він об’єктивно існує навіть тоді, коли не має перспектив задоволення судом, досягнення своєї мети [375, с. 31, 33].

Отже, адміністративний позов як процесуальний засіб захисту суб’єктивного публічного права або законного інтересу забезпечує вирішення щонайменше двох за­вдань: мінімум — це ініціювання відкриття провадження в адміністративній справі, порушення питання судової відповідальності органу або посадової особи, що нена­лежно виконує свої обов’язки, не дотримується своїх публічно-управлінських повноважень, виходить за їх межі чи зловживає ними або нехтує адміністративними процедурами; максимум — забезпечення особі позива­ча права на судовий захист, відновлення суб’єктивних прав, свобод або інтересів, публічного правопорядку, законності, відшкодування завданої неправомірним управлінням шкоди.

Таким чином, категорія адміністративного позову має конституюючий для адміністративного судочинства ха­рактер. Її можна розглядати в широкому спектрі зна­чень, а саме, як:

1) окремий інститут адміністративного права і про­цесу — як комплекс правових норм, що ідеологічно зу­мовлюють характер, принципи та особливості процесу­ального механізму судового забезпечення дотримання і реалізації верховенства права, прав і законних інтересів приватних осіб, законності в діяльності публічної адмі­ністрації, визначають юридичні засоби, призначені для цього, урегульовують предмет розгляду та вирішення в роботі спеціалізованої підсистеми в системі судів за­гальної юрисдикції України (адміністративних судів);

2) процесуальний засіб судового захисту суб’єктивних прав, свобод та законних інтересів приватних осіб в публічно-владній сфері, а також публічного правопо­рядку, інтересів у спосіб ініціювання матеріально заін­тересованою особою (позивачем) встановлення судом у змагальному процесі судочинства дійсного характеру взаємовідносин між сторонами владно-управлінських зв’язків, відповідності вимогам законодавства або умо­вам укладених адміністративних договорів, їхньої по­ведінки у них та прийняття за заявленими вимогами в розумний строк на засадах справедливості, неупередже­ності й обґрунтованості загальнообов’язкового судово­го рішення із вказаних питань;

3) відповідну процесуальну дію — акт подання право- суб’єктною особою до адміністративного суду оформ­леної відповідно до вимог статей 105 і 106 КАС України письмової позовної заяви з необхідними додатками до неї, тобто як юридичного факту, що породжує правоза- хисні або поновлювальні право адміністративно-судові відносини, визначає зміст і обсяг фактичного з’ясу­вання органом правосуддя обставин адміністративної справи, вирішення публічно-правового спору;

4) матеріально-правову вимогу позивача до відповіда­ча (праводомагання), яка виконує при цьому роль як змісту відповідної позовної заяви, так і визначає озна­ки, індивідуалізує справу адміністративної юрисдикції, дозволяє її відмежовувати, ідентифікувати серед інших, в тому числі між тими самими сторонами, але з інших підстав або предмета [376, с. 90—93].

Отже, адміністративним позовом забезпечується ви­конання усіх властивих правовому інституту позову в цілому процесуальних функцій [377, с. 88], а саме — таких, як: а) забезпечується передача спору про пра­во (в даному разі публічно-правового) на розгляд суду; б) окреслюються найважливіші відмінні ознаки кон­кретного судового провадження: склад учасників роз­гляду справи, належний до сплати судовий збір, пред­мет і направленість судового слідства, доказування, обов’язки щодо надання доказів та ін.; 3) уможливлю­ється оцінювання за результатами його розгляду ефек­тивності, якості, своєчасності та відповідності іншим загальновизнаним стандартам процесу та форм реаліза­ції завдань своєї діяльності конкретним суддею, належ­ності організації роботи суду в цілому тощо.

3.3.