Історичний розвиток процесуальних засобів захисту в адміністративно-правовій сфері

Протягом останніх двох століть у вітчизняній юридич­ній науці триває жвава дискусія з приводу процесуаль­них засобів захисту в органах судової адміністративної юстиції прав та інтересів приватних осіб у публіч­но-правовій сфері.

На відміну від країн Євразійського Союзу, в яких практично і тепер висловлюються дискусійні мірку­вання [309, с. 103], який процесуальний засіб (адміні­стративний позов чи скарга) має бути підставою для відкриття провадження в органах адміністративної юс­тиції із захисту порушених прав, свобод або законних інтересів у публічно-правовій сфері, у Західній Європі ці питання (через відсутність ідеологічних перешкод «класового» характеру для визнання та розвитку даного інституту перегляду дій, рішень адміністрації) були ви­рішені на користь застосування позовної процесуальної форми адміністративного судочинства ще на початку 1900-х рр.

О.М. Кулішер в опублікованій в 1913 р. праці «За­щита публичных прав посредством иска» відзначав, що з того часу, як «підданий» став «громадянином», як відносини державного владарювання стали пра­вовідносинами та виникло поняття індивідуальних прав, питання про способи охорони цих прав, зокрема суб’єктивних публічних, їх поновлення у випадку по­рушення стало одним з центральних питань державно­го життя [310, с. 1].

Уже на той час (на початку XX століття) цей відомий дореволюційний вчений-юрист зауважував досягнен­ня у вказаному аспекті в передових державах Заходу значних успіхів. А саме, констатував, що в них у більш чи менш визначеному вигляді вже мало місце засто­сування позовного механізму поновлення порушених суб’єктивних публічних прав, допускалося ініціювання приватною особою проти влади як однієї з його сторін процесу судово-змагального або більш-менш близького до нього за характером. Однак, зауважував науковець, позовний захист публічних прав громадян повсюди на європейському континенті був ще недорозвинутий, дещо недосконалий. Незважаючи на повне відокрем­лення (у вищій інстанції) адміністративного суду від ак­тивної адміністрації, адміністративно-судового порядку (у всіх інстанціях) від адміністративного, відмінності адміністративного позову (Klage) від адміністративної скарги (Beschwerde), писав О.М. Кулішер, у самому ад­міністративному позові в німецьких державах на той час ще зберігалося багато ознак скарги до керівництва, йшлося про допустимість судового оскарження за його допомогою тільки дій та рішень низової, а не вищої ланки управління [310, с. 1, 2].

Французька адміністративна юстиція, як і сьогодні, наголошував у 1920 р.

В Австрії у 90-х рр. XX століття допускалося подання до адміністративного суду не позову, а скарги на будь- яку постанову центральних, провінційних та місцевих органів влади імперії, що порушувала права скаржника. Вона не передбачала заявления вимог про поновлен­ня порушеного суб’єктивного права, а мала характер касаційної скарги на адміністративне розпорядження. Для реалізації права на звернення до суду скаржник повинен був вичерпати всі засоби інстанційного адмі­ністративного оскарження. Суд розглядав тільки юри­дичні питання, застосовуючи закон до тих фактичних обставин, які були встановлені кінцевою інстанцією адміністративного оскарження. Розглядаючи скарги на порушення прав особи, гарантованих Конституцією, австрійський орган адміністративної юстиції не вино­сив «вироку» по суті, а лише констатував факт пору­шення суб’єктивного публічного права [310, с. 9].

Дослідивши досвід становлення позовної форми за­хисту суб’єктивних публічних прав, В.О. Рязановський в праці «Единство процесса» (1920 р.) дійшов виснов­ку, що адміністративний позов майже у всіх провідних країнах Західної Європи та Америки виріс з «відом­чої» скарги та в окремих державах все ще зберігав на той час характерні ознаки останньої, але по суті був позовом про захист суб’єктивних публічних прав гро­мадян (а не правопорядку як такого).

Подібні міркування знаходимо і у С.О. Корфа в його «Очерке теории административной юстиции» (1910 р.). А саме, вчений писав, що історично ад­міністративний позов як спосіб ініціювання в адмі­ністративному суді справи про захист порушеного суб’єктивного права або інтересу, який охороняється правом, розвивався із скарги по начальству та інстан- ційної. Цей процес завершився з утворенням в дер­жавах адміністративних судів. Скаргу інстанційну та по начальству знала вже поліцейська держава, як за­сіб захисту громадянина від адміністрації. Потім вона поступово набула особливих форм, процесуальних гарантій, виокремилася, перейшла до відання спе­ціальних органів і перетворилася на судовий адміні­стративний позов за зразком конструкції цивільного процесу [277, с. 473, 474].

На українських землях, починаючи з часів Російської імперії, понад три останніх століття панувала автори­тарна поліцейська держава, а тому йшлося лише про можливість ініціювання «постраждалою» приватною особою шляхом подання скарги (будь-то в інстанційно- му порядку чи до суду) щодо перегляду неправомірного правового акта адміністрації, а не й про відшкодування завданих його дією збитків, не про поновлення пору­шених суб’єктивних публічних прав. Скарга ідеологіч­но забезпечувала функціонування наглядового механіз­му в сфері державного управління спочатку в інтересах монарха, а потім — вищих партійних органів за дотри­манням їхніх указів, постанов, директив чиновниками на місцях. Як відзначає В.Е. Усанов, радянське зако­нодавство про скарги громадян було спрямоване (осо­бливо до 1950-х рр.) не стільки на захист їхніх прав та інтересів, як на забезпечення ефективного контролю за апаратом державного управління [308]. Інститут скар­ги, наголошує К.А. Правилова, визначався владою не як засіб поновлення приватних прав, а як «публічна функція сприяння державному апарату» [312, с.

З метою підтвердження обґрунтованості такого вис­новку можна згадати про видану С.О. Корфом у 1910 р. книгу першу серії публікацій про адміністративну юс­тицію в Росії, в якій історія становлення останньої була висвітлена в єдиному руслі еволюційного процесу вла­ди нагляду. У цій праці вчений зауважував, що влада нагляду епохи Катерини II не була відокремленою від активного управління; наглядові органи управляли, а управлінські — наглядали (самі за собою). У зв’язку з цим, прокурорський нагляд не був ефективним, оскіль­ки не мав ознак самостійності, не користувався суспіль­ною довірою. Це врешті-решт призвело до виділення з нього як однієї з функцій начальницького нагляду (за чиновниками, посадовими особами) [314, с. 525, 526].

В.О. Бударіна в дисертаційній праці, присвяченій проблемам адміністративної скарги, дослідила, що перший її прообраз у формі чолобитної виник вже у XV столітті, а нормативну регламентацію скарга дістала в главі 10 «Про суд» Соборного укладення 1649 р., де містилися окремі положення щодо розгляду чолобитної та відповідальності недобросовісних скаржників [315, с. 12]. Ураховуючи характер правового явища скарги як невід’ємного елемента державного та суспільного укладу російського життя вже в 1811 р. їй була при­свячена перша наукова праця О.О. Плавильщикова «Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оные должны». У цій праці було проаналізовано чинне на той час законодавство з питань скарг (адміністративних та судових), а також робилися намагання дати визначення поняття скарги, провести класифікацію скарг, дослідити умови й про­цедури їх подання, розгляду.

Головні ознаки скарг того періоду, пише С.М. Махіна, об’єктивно відображали особливості державного роз­витку тогочасної Росії, всі проблеми держави епохи аб­солютизму, зокрема нерівність правових статусів скарг та скаржників, засновану на станово-представницьких принципах (обсяг прав осіб, які зверталися в державні органи, суттєво різнився і залежав від станової належ­ності).

У поліцейській державі, зазначав С.О. Корф, скарга носила характер прохання про милість навіть у тому ви­падку, коли мало місце порушення адміністративним органом права приватної особи. З часом почало захи­щатися реально визначене право такої особи. Унаслідок цього стали окреслюватися межі діяльності адміністра­тивних органів і були створені адміністративні суди, ві­докремлені від них. На відміну від скарги, яка, на думку цього відомого дореволюційного вченого-юриста, могла містити прохання про поновлення не тільки суб’єктив­ного права, а і про милість, захист інтересу, що не охо­роняється правом, адміністративний позов став засобом захисту в системі спеціальних незалежних адміністра­тивних судів інтересу, який охороняється правом [277, с. 474]. Тим самим фактично запровадження інституту адміністративного позову ознаменувало створення юри­дичних гарантій судового забезпечення відповідальності адміністративних органів за порушення законів у їх ді­яльності, вело до заміни «барських» підходів у відноси­нах чиновників з керованими засадами законності, до гарантованості і відновлюваності прав особи як вихід­них вимог конструкції правової держави.

Незважаючи на висловлювання дореволюційними вченими-юристами багатьох прогресивних думок, ок­ремі прояви інституту адміністративної юстиції в Ро­сійській імперії практично повністю відповідали потре­бам поліцейської авторитарної держави, функціонували в процесуальному порядку провадження за скаргою, мали характер наглядового «квазісудового» механізму. Першою інстанцією розгляду скарг в першій полови­ні XIX століття були змішані присутності, другою та останньою — адміністративні департаменти урядового сенату. Ці органи діяли на основі Укладення 1802 р. та були надзвичайно архаїчними [23, с. 30, 31].

Ліберальні Судові статути 1864 р. частково сприяли набуттю сенатом властивостей органу адміністративної юстиції. Згідно з Положенням про земські установи від 1 січня цього року названий орган став «арбітром» у пу­блічних спорах між земськими представницькими ор­ганами влади та адміністрацією. М.Д. Загряцков заува­жував, що тією мірою, як з розвитком правосвідомості суспільства розвивалася потреба у захисті від незакон­них дій адміністрації, заінтересовані особи стали скар­житися в 1-й департамент. Сенат приймав до розгляду скарги на неправомірні адміністративні акти (хоча не був на це спеціально уповноважений). Виконання та­ких функцій обґрунтовувалося загальним змістом ста­тей I і II Статуту сенату, які визнавали його відповідно «найвищим місцем, якому в цивільному порядку суду, управління та виконання підпорядковані всі місця та установи Імперії»; «органом, який здійснює вищий на­гляд в порядку управління» [23, с. 31].

Але існувала певна невідповідність між функціями сенату та його організацією. Функціонально сенат мав бути фактично судом, але організаційно був стародав­нім присутственним місцем. Сенатори призначали­ся виконавчою владою з «осіб перших трьох класів» (для призначення не вимагалося ні стажу, ні освіти). Процес у ньому, за виразом вченого, нагадував кон­систорію: всі справи були в руках канцелярії. Остан­ня підпорядковувалася через обер-прокурора Міністру юстиції. Слухання в сенаті відбувалися обов’язково за умови особистої присутності представника заінтересо­ваного міністерства, який нарівні із суддями мав право вирішального голосу при прийнятті рішення за скар­гою [23, с. 31].

На увагу заслуговує опис у Курсі з правознавства 1911 р. недоліків механізму відповідальності посадо­вих осіб адміністрації за порушення прав особи, що існував в Російській імперії у перші роки XX століття. У виданні, зокрема, відзначалося, що навіть короткий огляд законів про відповідальність чиновників пока­зував, як далеко перебувала країна від «правильного забезпечення закономірності управління». Розгляд справ про їхні злочини, вчинені за посадою (переви­щення влади та ін.), провадився кримінальним судом лише, якщо на цьому наполягало керівництво. Воно могло вирішити питання відповідальності й самостій­но, «по-домашньому» найчастіше справи й завершу­валися.

Окружні суди розглядали справи тільки про малознач­ні злочини, а провадження у решті здійснювалося в су­дових палатах сенату та у Верховному кримінальному суді. І віддання до суду, і порядок судочинства відносно них підпорядковувалися особливим правилам, що були винятками із загальних.

Ще важче було домогтися прийняття судом рішення про відшкодування збитків, завданих чиновником. Для цього ст. 1316 Статуту цивільного судочинства, що був чинний на той час, містила вимогу, щоб шкода обов’яз­ково була завдана його недбальством, необачністю або повільністю. Судочинство виключалося в тих випадках, коли урядовець не перевищуючи владу та не завдаючи грошових збитків, порушував чиїсь права. При оскар­женні дій адміністрації тривала нескінченна тяганина, що зводила всі зусилля нанівець [317].

У зв’язку з необхідністю проведення реформ, викли­каною революційними подіями, 17 січня 1905 р. Кабі­нет Міністрів заснував Особливу нараду для перегля­ду діючого устрою сенату. Її завданням спочатку було визначено розробку пропозицій щодо утворення в Ро­сійській імперії адміністративних судів (адміністратив­но-судових установ на місцях), на чолі яких мав бути наділений належними повноваженнями сенат. Перед­бачалося також надати скаржникам процесуальне пра­во давати у цих органах усні пояснення та забезпечити широку відкритість засідань у них, тобто запровадити принципи безпосередності та відкритості адміністра­тивного процесу.

Але, як відзначалося у вказаному Курсі з правоз­навства (1911 р.), Особлива нарада звузила коло своєї діяльності, дійшовши 15 травня 1905 р. висновку, що утворення місцевих адміністративних судів ускладнено чималими труднощами та великими видатками, і тому обмежилася лише опрацюванням пропозицій про пе­ретворення сенату на вищий суд для розгляду скарг на чиновників. Однак Міністр юстиції визнав повне ре­формування цього органу передчасним та вніс до Дер­жавної думи проект, що передбачав тільки деякі зміни в порядку провадження і вирішення справ у сенаті [317]. Отже, реформи 1905—1906 рр. не ліквідували урядового свавілля та порушення адміністрацією вимог законно­сті [312, с. 137].

Відомий вчений-адміністративіст А.І. Єлістратов у 1911 р. у своїх лекціях писав, що «як не широко надана можливість громадянам оскаржувати незаконні розпо­рядження влади по начальству, цим способом ще не забезпечується в необхідній мірі законність управлін­ня. Скаржник не має можливості дотепер підтримувати свої доводи при розгляді скарги, і у нього немає упев­неності в тому, що його твердження будуть оцінені». Незрівнянно більш високу гарантію захисту прав особи у відносинах з адміністрацією, зауважував науковець, дає адміністративна юстиція, під якою він розумів влас­не судове, а не те, що існувало на той час в Російській імперії (до змішаних присутностей та сенату), тобто фактично інстанційне, оскарження актів управління. Для того, щоб скласти дійсну гарантію законності в державному управлінні, вважав А.І. Єлістратов, адмі­ністративна юстиція має бути організованою як суд (будь-то в цивільних та адміністративних справах або спеціальний), від влади управління незалежний. Про­цесуальним засобом захисту прав громадянина у такій системі мав бути, на думку автора, безумовно адміні­стративний позов [318, с. 51—63].

У 1917 р. після деяких невдалих спроб, які зустрічали щоразу жорсткий супротив з боку реакційних правля­чих груп, зауважував М.Д. Загряцков, сенат все-таки був реформований і наблизився організаційно до каса­ційних департаментів. Була запроваджена незмінюва­ність сенаторів, змагальність, гласність процесу. Але ця реформа стала запізнілою даниною відживаючого цар­ського режиму перед вимогами часу [23, с. 30, 31].

Створення місцевих органів адміністративної юсти­ції на теренах Російської імперії було передбачено в Положенні про суди у справах адміністративних, при­йнятому Тимчасовим урядом 30 травня 1917 р. За цим Положенням влада судова в сфері публічно-правових відносин мала належати суддям в адміністративних справах, окружним судам та урядовому сенату. Для роз­гляду адміністративних спорів в губерніях та областях у складі окружних судів передбачалося утворення осо­бливих адміністративних відділень у складі товариша голови і членів суду.

Однак, незважаючи на погляди більшості вчених- юристів того часу про необхідність саме позовної фор­ми провадження в адміністративній юстиції (А.І. Єлі­стратов, С.О. Корф, О.М. Кулішер, І.Т. Тарасов та ін.), у документі встановлювався порядок розгляду адміні­стративними судами скарг (протестів) «на повільність або на ухилення від виконання законного обов’язку посадовими особами». Хоча в Положенні й містилася норма, що для розгляду адміністративних справ засто­совувалися (за певними винятками) правила Статуту цивільного судочинства [319]. Зазначене засвідчує те, що Тимчасовий уряд не мав на той час наміру повного мірою ставити адміністрацію під контроль незалежних органів адміністративної юстиції, уможливлювати її повну відповідальність за неналежне управління. При­йняття цього Положення було лише певного поступкою влади громадянському суспільству, що почало зароджу­ватися і обумовило крах самодержавної системи.

Разом з тим більшість сучасних дослідників визнаготь, що саме з прийняттям Положення про суди у справах адміністративних від 30 травня 1917 р. було створено повноцінне законодавче підґрунтя для функціонуван­ня адміністративної гостиції на вітчизняних теренах, і остання набула належних організаційних форм [312, с. 135]. О.Б. Зеленцов та В.І. Радченко вважаготь, що модель адміністративної гостиції, яка була створена Тимчасовим урядом, «перевершувала багато систем ад­міністративного правосуддя того часу в зарубіжних кра­їнах» [320, с. 86]. Утім, практичного втілення в життя нового правового інституту так і не сталося. Спочатку через економічні складнощі було відкладено утворення на місцях адміністративних відділень окружних судів, а виконання їхніх функцій покладено на цивільні, а зго­дом відбулася Жовтнева револгоція [321, с. 71].

Злам буржуазно-поміщицької державної машини, від­значає О.В. Кузьменко, означав і ліквідаціго всіх доре- волгоційних правових інститутів. Декретом радянської влади № 1 від 22 листопада 1917 р. про суд діяльність органів адміністративної гостиції, як і усієї старої судо­вої системи взагалі, була припинена. Через те, що ци­вільні та кримінальні справи не зникли, для їх розгляду було негайно утворено новий пролетарський суд. Але у функціонуванні органів адміністративної гостиції по­треби не відчувалося [322, с. 35, 36]. Нарком юстиції Д.І. Курський заперечував саму можливість виникнення конфліктів між владою і громадянами в «пролетарській державі», де «не має місця протиставлення інтересів приватних підприємців державним, відповідних спо­рів». У зв’язку з цим, заявив він у 1918 р., «відпадає і саме питання про адміністративну юстицію» [323, с. 36].

У країні рад принцип поділу влади не діяв, влада була єдиною і централізованою, і тому на зміну функціям адміністративної юстиції на перший план були висунуті функції адміністративного контролю, вищий в системі якого здійснював Всеросійський центральний виконав­чий комітет. Останній, на погляд М.Д. Загряцкова, не­рідко виконував роботу, аналогічну органу адміністра­тивної юстиції [23, с. 32].

Окремо варто, на наш погляд, звернути увагу на спро­би запровадження адміністративного судочинства в пе­ріод нетривалого існування самостійної Української держави в 1917—1920 рр. Так, Конституція Української Народної Республіки («Статут про державний устрій, права і вільності УНР»), ухвалена Центральною Радою 29 квітня 1918 р., містила спеціальний розділ VI «Суд Української Народної Республіки». У статтях 60—68 встановлювалося здійснення судової влади іменем УНР в рамках цивільного, карного і адміністративного зако­нодавства виключно судовими установами. Передбача­лося, що провадження в судах має бути прилюдним і усним; суд для всіх громадян, в тому числі членів Все­народних зборів та Ради Народних Міністрів, один і той самий; рішення судів не можуть змінити ні законо­давчі, ні адміністративні органи влади; найвищою ка­саційною інстанцією для всіх судів Республіки є Гене­ральний Суд, який не може бути судом першої та другої інстанцій і мати функції адміністративної влади [324].

У період Гетьманату П. Скоропадський 8 липня 1918 р. підписав закон про заснування Державного Се­нату як найвищої державної інстанції у судових і адмі­ністративних справах. Цей орган складався з Адміні­стративного, Цивільного і Карного Генеральних Судів. У губерніях передбачалася діяльність судових палат, а на нижчій ланці судової системи — мирових судів та їхніх суддів [325].

За часів Директорії в артикулі № 103 проекту Основ­ного Державного Закону УНР передбачалося заснуван­ня в судовій системі України найвищого адміністра­тивного суду. Цей суд повинен був на всій території України розглядати й вирішувати, дотримуючись судо­вої процесуальної форми, питання про законність роз­поряджень адміністративних органів та органів місце­вого самоврядування [322, с. 37].

Отже, уже в часи перших спроб запровадження іс­нування незалежної національної держави на україн­ських теренах передбачалося створення юридичних гарантій судової захищеності особи від свавілля адмі­ністрації, обмеження останньої в її роботі вимогами законності, судовий процесуальний порядок вирішен­ня публічно-правових спорів, що властиво саме пра­вовій державі.

Але процеси історичного розвитку не оминули в подальшому утвердження й на українських землях ідей диктатури пролетаріату і колективізму. 10 берез­ня 1919 р. на III Всеукраїнському з’їзді рад у м. Хар­кові було прийнято першу Конституцію Української Соціалістичної Радянської Республіки. Цей документ закріпив перехід від всевладдя буржуазії до влади ро­бітничого класу (соціалізму). Із цього часу приватно­правові відносини почали практично повністю зника­ти, а суспільне життя зазнало суцільної централізації.

Як відзначає дослідниця історії К.А. Правилова, полі­тика військового комунізму призвела до масових пору­шень прав населення. Скарги на дії рад і надзвичайних комісій (на незаконні конфіскації та реквізиції, арешти і зловживання владою) стали численними і почали над­ходити до Наркомату держконтролю. У зв’язку з цим ідея захисту прав особи і підтримання законності за до­помогою адміністративної юстиції знову стала актуаль­ною, хоча і не прижилася [312, с. 138].

Визнаючи інститут адміністративної юстиції буржуаз­ним, радянська влада пішла шляхом створення системи органів адміністративного контролю, в структурі яких були утворені спеціальні бюро для розгляду скарг.

У січні 1920 р. після звільнення України від білогвар­дійський військ розпорядженням Наркомдержконт- ролю РРФСР був призначений завідуючий державним контролем України, наказом якого від 23 лютого 1920 р. всі установи держконтролю перетворилися в єдиний орган — Всеукраїнську робітничо-селянську інспекцію з місцем перебування у Харкові. Постановою Всеукра­їнського Центрального Вищого Комітету (ВУЦВК(у) від 23 травня 1920 р. зазначена інспекція була реорга­нізована в Народний комісаріат робітничо-селянської інспекції [326, с. 16—18].

При органах робітничо-селянських інспекцій були створені Бюро скарг, покликані приймати скарги та заяви від усіх без винятку громадян республіки. Як за­уважує І. Гриценко, зазначені Бюро у перші роки свого функціонування діяли хаотично, без належної правової регламентації. Першим нормативним актом, спрямова­ним на вирішення зазначених проблем, а також на орга­нізацію порядку прийняття скарг та заяв громадян, стала постанова Президії ВУЦВК від 14 вересня 1921 р. У ній було встановлено розгляд скарг громадян, як правило, на місцевому рівні повітовими Бюро скарг, які таким чином були визначені першою інстанцією у загальній системі оскарження на території УРСР. Проте подібна будова системи Бюро скарг, дослідив вчений, не сприяла ефективності та результативності їх діяльності, оскільки цих органів не існувало на рівні найнижчих адміністра­тивно-територіальних одиниць, в яких проживала біль­ша частина громадян, що робило практично неможли­вою реалізацію ними права на скаргу [327, с. 118].

До функцій Бюро скарг спочатку належало «подальше направлення скарг» з метою поліпшення роботи орга­нів управління [312, с. 138, 139]. Але згодом за суміс­ним циркуляром Народного комісаріату юстиції і Ро­бітничо-селянської інспекції в 1921 р. їм були надані повноваження самостійного розгляду звернень грома­дян по суті, без передання їх до органів влади і управ­ління [321, с. 73]. Разом з тим, як пише І. Гриценко, вітчизняне законодавство того часу було далеким від сприяння громадянам в захисті їх прав. Передбачений ним процесуальний інструментарій суттєво відрізняв­ся від відомого німецькому праву інституту формальної скарги, подання якої зазвичай зупиняло дію оскарже­ного розпорядження (аж до перегляду справи вищою адміністративною інстанцією) і надавало скаржнику можливість брати участь у представленні доказів у про­цесі її розгляду [327, с. 118].

Отже, в перші роки радянської влади у вітчизняній юридичній теорії і практиці було започатковано пра­вовий підхід, що буржуазний інститут адміністративної юстиції може бути в умовах панування влади робітни­ків і селян успішно замінений інститутом скарги. Ос­танній розглядався як ефективний засіб соціального контролю за бюрократією. З огляду на відсутність юри­дичних знань у пролетарських мас і селянства функцію «піклування» про захист їх прав та реагування на про­яви порушення соціалістичної законності в 1922 р. було покладено на утворену прокуратуру. Прокурор отримав право на основі скарг громадян та за своєю ініціативою вносити протести органам влади для скасування неза­конних, на його погляд, рішень [312, с. 138, 139].

Тобто з того часу в радянському адміністративному процесі із оскарження рішень, дій, бездіяльності адміні­страції на відміну від сучасних принципів змагальності диспозитивності та рівності сторін в адміністративно­му судочинстві почала превалювати засада офіційності, яка передбачала обов’язок суду або прокурора самостій­но порушити справу та зібрати у ній відповідні докази, якщо буде установлено факт неналежного управління. Іншими словами, в процедурах захисту прав або закон­них інтересів окремої особи у відносинах з адміністра­цією почав панувати інквізиційний публічний початок. Замість принципу верховенства права було запровадже­но застосування принципу верховенства соціалістичної законності як волі всього класу робітників і селян, що на першому етапі за обставин відсутності нової розга­луженої системи законодавства фактично означало па­нування ідей, критеріїв «пролетарської доцільності».

У другій половині 1920-х рр. після нетривалого пе­ріоду НЕПу політиці правового лібералізму було по­кладено кінець. «Радянське адміністративне право, — писав уже у 1925 р. А.І. Єлістратов, — не потребує того наголошення на протилежності органів адміністрації та суду, яке мало слугувати гарантією суб’єктивних пу­блічних прав громадянина в правовій державі. Забез­печення законності у радянському державному управ­лінні досягається іншими, ніж у буржуазних країнах, способами, в тому числі діяльністю прокуратури як «органу державного нагляду за революційною законні­стю» [328, с. 7]. Новий теоретик науки Є. Носов також заперечував ймовірність виникнення за радянського ладу спору («чвари») між трудящими і адміністраці­єю і у зв’язку з цим вважав зайвим інститут адміні­стративної юстиції як прояв «гри вільних інтересів» у буржуазній державі [329, с. 83]. М.П. Карадже-Іскров взагалі заявив, що суб’єктивне публічне право пере­стало бути цінним в очах теоретиків адміністративно­го права, оскільки в радянському будівництві «особи­стість стоїть на другому плані» [330, с. 29—31]. Тож про застосування адміністративного позову як засобу захисту суб’єктивних прав та інтересів особи від їх по­рушень у діяльності органів влади у судовому змагаль­ному процесі, цілком зрозуміло, що в науці з того часу вже не йшлося.

На ґрунті вищезазначених поглядів у законодавстві радянської України подальшого поглибленого розвит­ку дістав інститут скарги. В Адміністративному кодек­сі УРСР 1927 р. передбачався спеціальний розділ XV, присвячений порядку оскарження дій місцевих адмі­ністративних органів. Кодекс також допускав можли­вість подання скарг і до органів Народного Комісаріату Робітничо-Селянської Інспекції, органів прокуратури в порядку інших законів. Цим фактично було повні­стю завершено формування цього правового інституту в УРСР [327, с. 318].

У 1928 р. журнал «Право и жизнь», в якому була опублікована зазначена вище відома монографія М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и пра­во жалобы», був закритий як послідовник кадетсько­го видання «Право», орган «ворожої пролетаріату ін­телігенції», що намагався «обуржуазити пролетарську державу». Праця М.Д. Загряцкова зазнала жорсткої критики за те, що ґрунтувалася на «фіктивних показ­никах правової держави і самообмеження влади». Тому в наступні роки в радянській юриспруденції панувало тверде переконання, що адміністративна юстиція є ін­ститутом, ворожим соціалізму [312, с. 142]. У зв’язку з цим її питання та проблеми адміністративного позову практично не дискутувались.

Але в 1937 р. законодавець все ж таки частково до­пустив судовий контроль законності управління. По­становою ЦВК і РНК СРСР від 11 квітня 1937 р. «Про скасування адміністративного порядку і встановлення судового порядку вилучення майна на покриття недо­їмок по державним і місцевим податкам, обов’язково­му окладному страхуванню, обов’язковим натуральним постачанням і штрафам з колгоспів, кустарно-промис­лових артілей і окремих громадян» було встановлено необхідність отримання органами управління санкції суду для примусового вилучення в державну казну май­на громадян та організацій.

Щодо характеру контрольної діяльності суду при роз­гляді справ про стягнення з громадян та організацій ад­міністративних штрафів, недоїмок тощо, передбачених вищезазначеною постановою, в юридичній науці того часу переважала точка зору про її формальний («об­межений») зміст в частині перевірки законності від­повідних дій та рішень адміністративних органів. Так, С.Н. Абрамов відзначав, що повноваження суду у цих справах обмежуються лише встановленням можливості застосування передбачених законом санкцій по відно­шенню до громадянина в тому вигляді, в якому про них йдеться в акті органу управління [331, с. 338]. Такої са­мої позиції дотримувався й І.І. Євтіхієв, вказуючи, що «суд при розгляді справи перевіряє з точки зору фор­мальних вимог законність дій адміністративних орга­нів» [332, с. 17].

Існування таких поглядів було цілком закономірним з точки зору правової ідеології тієї епохи, сутність якої досить вдало пояснив дещо пізніше (в 1970 р.) у сво­їй статті В.А. Лорія. Зокрема, вчений писав, що «ад­міністративна юстиція не узгоджується з принципом демократичного централізму. Вона суперечить осно­вам соціалістичного державного управління. Органи управління в СРСР здійснюють виконавчо-розпоряд­чі функції, підзвітні і підконтрольні законодавчим, а не судовим органам. Вони засновані на широкій участі народних мас, виражають інтереси робітників і без спе­ціальних органів адміністративної юстиції забезпечують законні права та інтереси громадян» [333, с. 110—114].

Інтерес до проблем адміністративної юстиції дещо активізувався в повоєнний період, коли зайшла мова про уніфікацію і реформування законодавства про су­дочинство. На шпальтах юридичних видань у зв’язку із розробкою концептуальних підходів до нового ЦПК розгорнулася полеміка щодо можливості визнання іс­нування в СРСР адміністративно-процесуального пра­ва та адміністративного позову [312, с. 143]. У 1946 р. О.Ф. Клейнман у своїй статті висловив міркування, що «норми, які регулюють порядок розгляду і вирішення справ, що виникають з адміністративно-правових від­носин, не відносяться власне до цивільного процесу. Тому правильним було б регулювати порядок здійс­нення правосуддя в адміністративних справах норма­ми адміністративного процесу, створивши спеціальні кодекси: адміністративний та адміністративно-проце­суальний» [334, с. 35]. Д.І. Полумордвинов у 1947 р. також виступив за формування окремого від цивільно­го процесу інституту адміністративного судочинства, за розвиток судового контролю за органами управління [335, с. 47-56].

Однак інші вчені у цей час рішуче засудили такі ідеї. С.Н. Абрамов у статті під назвою «В советском праве не может быть административного иска» категорично роз­критикував концепцію О.Ф. Клейнмана, стверджуючи, що «в СРСР немає жодного ґрунту для виникнення і розвитку адміністративної юстиції та адміністративно­го процесу» і «спроби обґрунтувати на основі чинного права наявність зазначених інститутів можуть принести тільки шкоду». Науковець наголошував на тому, що в радянському праві не може бути адміністративного по­зову, який пред’являється з метою перевірки законно­сті адміністративного акта, для відновлення порушених суб’єктивних прав позивача або для запобігання можли­вому порушенню цих прав адміністративним органом. Він також безапеляційно заявив, що адміністративний процес радянському праву не відомий [336, с. 8-10].

Аналогічних поглядів у зазначені роки дотримува­лися І.Б. Морейн, О.Ф. Козлов, Л.І. Поволоцький та ряд інших [337, с. 146]. Так, відомий представник адміністративно-правової науки О.Ф. Козлов у своїй кандидатській дисертації (1952 р.) писав, що «права та інтереси громадян захищаються і гарантуються всією системою соціалістичних суспільних відносин, зважа­ючи на відсутність антагонізму між особистістю і ко­лективом, солідарність інтересів держави і громадян, а тому адміністративна юстиція в радянському праві є зайвою» [338, с. 6, 7].

Наслідком такого панівного підходу стала відмова в ході реформ судочинства в CPCP в 1960-х рр. від по­зовної форми провадження при розгляді судами справ з адміністративних правовідносин на користь про­стої перевірки за скаргою правомірності адміністра­тивних актів [339, с. 13]. Через ідеологічне неприй­няття можливості «повного» судового контролю за «сформованою народними масами і лише їм підзвіт­ною адміністративною владою» радянське законодав­ство та практика пішли шляхом часткового визнання можливості оскарження лише окремих дій суб’єктів управління в непозовному провадженні в цивільно­му процесі. Такий підхід, зокрема, було запроваджено в прийнятих в 1961 р. Основах цивільного судочин­ства CPCP і союзних республік, а в 1963 р. — у ЦПК yPCP. Унаслідок цього розгляд справ з адміністратив­них правовідносин було виділено в окрему самостійну форму безспірного провадження, а формою звернен­ня до суду визначено скаргу.

Закріплення в Основах цивільного судочинства CPCP і союзних республік можливості розгляду судами ок­ремих справ з адміністративних правовідносин в са­мостійному непозовному провадженні визнавалося як прояв всемірного розвитку соціалістичної демократії.

Те, що судовий розгляд адміністративних справ має відбуватися на основі норм цивільного, а не адміні­стративного процесуального права в непозовному провадженні, обґрунтовувалося вченими того часу особливостями адміністративно-правових відносин, нерівністю у них їхніх учасників [340, с. 203, 204]. Визнання громадянина позивачем, а органу влади — відповідачем суперечило імперативно-владному ха­рактеру адміністративних правовідносин, заперечува­ло авторитет органу управління, ідею неможливості виникнення спорів робітників із «сформованою ними владою» [341, с. 29, 30]. Визнання скарги способом звернення громадянина до суду для перегляду неза­конного адміністративного акта розглядалося лише як форма заявления ним своєї «незгоди з діями адміні­стративного органу» [342, с. 122—130].

Згідно з ЦПК УРСР 1963 р. до компетенції судів у порядку цивільного процесу було віднесено розгляд адміністративних справ за скаргами на неправильно­сті у списках виборців, на дії адміністративних органів у зв’язку із накладанням штрафів, а також деяких ін­ших з адміністративних правовідносин, якщо щодо них законодавством не визначалося іншого порядку вирі­шення. Зазначене врешті-решт обумовило визнання вченими того часу, зокрема Д.М. Чечотом, існування функцій адміністративної юстиції в радянській державі, їх реалізації не особливою системою адміністративних судів, а загальними судами в «процесуальному порядку вирішення справ з адміністративно-правових відносин» [343, с. 57].

У 1977 р. Конституція СРСР (ст. 58), а за нею і Кон­ституція УРСР 1978 р. (ст. 56) вперше на конституцій­ному рівні визначили право громадян на оскарження до суду дій службових осіб, вчинених з порушенням закону, з перевищенням повноважень і які ущемляють їх права, а також на відшкодування втрат, завданих не­законними діями державних і громадських організацій, а також службових осіб при виконанні своїх обов’яз­ків. Разом з тим тривалий час через відсутність спеці­ального закону, який би визначав механізм реалізації цього права, зазначені норми були практично недію­чими. Оскарженню до суду в провадженні за скаргою в порядку ЦПК 1963 р. допускалося досить обмежене коло дій суб’єктів управління. Наприклад, за редакцією ст. 236 цього Кодексу від 11 січня 1982 р. до компе­тенції судів у сфері адміністративно-правових відносин входило лише розгляд справ по «скаргам на дії адміні­стративних органів у зв’язку з накладенням штрафу, та у випадках передбачених законом — по скаргах на дії посадових осіб, скоєних з порушенням закону, з пере­вищенням повноважень і таких, що обмежують права громадян» [344].

20 жовтня 1987 р. Верховна Рада CPCP внесла зміни до Закону від 30 червня 1987 р. «Про порядок оскар­ження до суду неправомірних дій органів управління, що ущемляють права громадян». Згідно з ними лише тоді громадянам було надано право звертатися із скар­гами на незаконні дії посадових осіб безпосередньо до суду незалежно від попереднього їх оскарження до ви­щестоящого органу чи посадової особи. Як наслідок — Президія Верховної Ради УРСР 25 квітня 1988 р. до­повнила ЦПК главою 31-А «Скарги на неправомірні дії службових осіб, що ущемляють права громадян». Але оскарженню підлягали тільки дії, які одноособово вчи­нялися посадовими особами від свого імені чи імені ор­гану, який вони представляли. Найбільш поширені на той час акти, які приймалися органами влади і управ­ління колегіально, судовому оскарженню не підлягали [345, с. 188-194].

Також за законодавством того часу не допускалося й оскарження бездіяльності суб’єктів владних повнова­жень і дій посадових осіб, щодо яких нормативно був передбачений інший порядок оскарження (у тому числі відомчий) [345, с. 192]. У зв’язку з тим, що ці питання могли визначатися не тільки законами, а й підзакон- ними та відомчими актами, відзначала Л.А. Ніколаєва, вказане виключало із судової юрисдикції цілий масив спорів адміністративно-правового, трудового, фінансо­вого, пенсійного характеру [321, с. 79]. Таким чином, навіть демократизоване за часів перебудови радянське законодавство істотно обмежувало громадян у можли­востях судового захисту своїх порушених у діяльності суб’єктів владних повноважень прав, свобод та закон­них інтересів.

Обмежене судове оскарження неналежного управлін­ня тривалий час за умов дії ЦПК 1963 р. мало місце й за часів незалежної України (навіть і після прийняття Конституції 1996 р.). Ураховуючи це, Конституційним Судом було прийнято низку рішень, в яких надано офіційне тлумачення положень ч. 2 ст. 55 Основно­го Закону України щодо права кожного оскаржувати в суді рішення, дії чи бездіяльність будь-якого орга­ну державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а також визнано некон­ституційними ряд положень цивільного процесуально­го законодавства, які обмежували таке оскарження в окремих випадках.

Так, у Рішенні від 25 листопада 1997 р. № 6-зп (спра­ва громадянки Дзюби Г.П. щодо права на оскаржен­ня в суді неправомірних дій посадової особи) орган конституційної юрисдикції роз’яснив про існування за положеннями ч. 2 ст. 55 Конституції в кожного (гро­мадянина України, іноземця, особи без громадянства) гарантованого державою права оскаржувати в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцево­го самоврядування, посадових і службових осіб у разі, якщо він вважає, що ними порушуються або ущемля­ються його права і свободи чи створюються перешко­ди для їх здійснення. На цій підставі, визначив Кон­ституційний Суд, положення ст. 248-2 ЦПК України 1963 р. треба було розуміти так, що оскарженню до суду в контексті звернення Дзюби Г.П. мали підлягати й рішення, дії та бездіяльність начальника військово­го гарнізону, що є посадовою особою в системі орга­нів Міністерства оборони України — органу державної влади [346].

У Рішенні від 23 травня 2001 р. № 6-рп/2001 Кон­ституційний Суд визнав неконституційними положен­ня абз. 3 і 4 ст. 248-3 ЦПК 1963 р., якими визнача­лася непідвідомчість судам відповідно скарг «на акти, що стосуються забезпечення обороноздатності держа­ви, державної безпеки, зовнішньополітичної діяльності держави, збереження державної, військової і службової таємниці», а також «на акти і дії службових осіб органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури..., якщо законодавством встановлено виключно позасудовий порядок оскарження» [347].

Разом з тим вже з часу прийняття Декларації про державний суверенітет, яка в своїй статті III закріпила здійснення державної влади за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову, інші засади, влас­тиві концепції правової держави (народовладдя, верхо­венство Конституції і законів тощо), почалися пошук і розробка шляхів забезпечення ефективного й неупе- редженого захисту прав і свобод особи у відносинах з органами влади, постановки будь-яких форм публіч­ного управління у межі закону за допомогою судового контролю. Вже Концепція судово-правової реформи 1992 р. передбачала запровадження в Україні посад ад­міністративних суддів в районних (міських) судах, ко­легій з адміністративних справ в обласних судах та у Верховному Суді України, тобто створення повноцін­ної судової моделі адміністративної юстиції, удоскона­лення відповідного законодавства.

Після прийняття Конституції України в 1996 р. прак­тично розпочалася активна робота з підготовки проце­суальної правової основи для адміністративного судо­чинства. За рішенням уряду була створена робоча група з розробки проекту Адміністративного процесуального кодексу України, який мав бути розрахований на ство­рення спеціального судового механізму захисту прав та інтересів приватних осіб у відносинах з адміністрацією. До складу робочої групи під керівництвом В.С. Стефа- нюка увійшли провідні вчені в галузі адміністративного права (В.Б. Авер’янов, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, О.П. Недбайло, А.О. Селіванов та ряд інших), народні депутати України [313, с. 42—48].

Запровадження адміністративної судової процесуальної форми вирішення публічно-правових спорів в Україні з часу прийняття Конституції України розглядалося й як частина заходів щодо проведення адміністративної ре­форми та реформи адміністративного права як її складо­вої. Так, у проекті Концепції реформи адміністративного права (1998 р.), ініційованому В.Б. Авер’яновим, спеці­ально наголошувалося, що «чинний Закон України «Про звернення громадян» та норми глави 31-А ЦПК України недостатні для адміністративно-правового захисту грома­дян. Адже специфіка розгляду справ, що випливають з адміністративно-правових відносин, вимагає створення нових організаційно-судових форм і наявності особливої суддівської кваліфікації у цій сфері» [348, с. 33].

У процесі утвердження властивих демократичній дер­жаві конституційних принципів розподілу державної влади, верховенства права, самостійності й неупере­дженості судочинства, спрямованості діяльності усіх державних органів на забезпечення прав і свобод особи в Україні відбулося переосмислення завдань і функцій суду. Судову владу було вивільнено від виконання не­притаманних цивілізованим країнам функцій судового нагляду і розпочато її перетворення шляхом реформ процесуального законодавства на органи правосуддя, незалежного й неупередженого арбітра з вирішення спорів, у тому числі особи з державою, іншими фор­мами публічної влади. Унаслідок таких змін у правовій ідеології, осмислення завдань і функцій суду у цей час в українській адміністративно-правовій науці, як і в доре­волюційні часи в Російській імперії, знов розгорнулася широка дискусія, на якій основі (позовній чи прова­дження за скаргою) має відбуватися діяльність адміні­стративних судів із забезпечення захисту прав та свобод особи у відносинах із суб’єктами владних повноважень.

На етапі формування законодавчих передумов для за­провадження адміністративного судочинства в Україні Н. Янюк слушно підтримувала позицію, що скарга не може бути дієвим інструментом захисту особистих прав громадян від незаконно вчинених щодо неї суб’єктом влади дій чи прийнятих адміністративних актів. Це по­яснювалося вченою тим, що подання адміністративної скарги ставить громадянина в залежність від владно­го суб’єкта, не дає йому можливості бути активним учасником адміністративного процесу, внаслідок чого порушуються важливі принципи адміністративного су­дочинства — принцип рівності усіх його учасників пе­ред законом і судом та принцип змагальності сторін та офіційного з’ясування усіх обставин справи [349, с. 52].

В.Г. Перепелюком в 2001 р. в монографії «Адміністра­тивний процес» також висловлювалася думка, що лише існування позовної форми захисту прав і свобод особи, а не за скаргою може свідчити на користь дійсного іс­нування інституту адміністративної юстиції. Вчений ка­тегорично заперечував ті, що за інерцією з радянських часів висвітлювалися в публікаціях деяких науковців, думки про управлінський характер процесуального по­рядку розгляду адміністративних спорів у судах, що, як наслідок, вело до необхідності закріплення в КАС Укра­їни форми провадження за скаргою (за аналогією з регу­люванням порядку судочинства у справах з адміністра­тивних правовідносин у ЦПК 1963 р.) [350, с. 239—241].

Вищезазначені думки вчених не в останню чергу справили значний концептуальний вплив на особли­вості запровадженої в нашій державі модель адміністра­тивного судочинства у 2005 р.

На ту обставину, що термін «скарга» вказує на нерів­ність того, хто скаржиться, і того, на кого скаржаться, що виключало можливість використання цього проце­суального засобу захисту суб’єктивних прав приватних осіб у сфері адміністративної юстиції, звертав увагу й ініціатор одного з проектів КАС України В.С. Стефа- нюк в своїй монографії «Судовий адміністративний процес» (2003 р.). Зокрема, він писав, що «хоча у ст. 55 Конституції України і вживається термін «оскарження» (в контексті визначення права кожного на оскаржен­ня в суді рішень, дій, бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб), він (цей термін) означає дію, а не форму звернення». Однак вказаний відомий вітчизня­ний фундатор адміністративної юстиції вважав непере­конливими й пропозиції тих вчених, що пропонували ввести в адміністративному судочинстві процесуальним засобом захисту порушених прав та інтересів громадян, організацій у публічно-правовій сфері адміністратив­ний позов.

Аргументом на користь цієї позиції знову ж таки (як і у прихильників скарги) слугували сталі підходи, а саме те, що «позов традиційно використовується в ЦПК та ГПК України, які стосуються вирішення спорів, пов’я­заних з приватноправовими вимогами». У зв’язку з цим та враховуючи існуючу форму звернення до ЄСПЛ, В.С. Стефанюк для визначення процесуального засобу ініціювання фізичними та юридичними особами захи­сту своїх прав та законних інтересів від їх порушень в діяльності органів влади, посадових осіб в адміністра­тивному процесі пропонував вживати поняття «заява». Вона (ця форма), на його погляд, дозволяла уніфікува­ти спосіб звернення до адміністративного суду і суб’єк­тів владних повноважень [351, с. 361, 362].

Разом з тим розширення можливостей та меж су­дового захисту прав та законних інтересів приватних осіб у відносинах з апаратом публічної влади в проце­сі становлення громадянського суспільства в Україні, ідеологічного переосмислення ролі держави лише як одного з видів (але провідного) політичних інститутів, покликаних забезпечувати його злагоджене функціону­вання та такого, що має бути відповідальним перед гро­мадянами, які є джерелом влади, об’єктивно вимагало запровадження саме позовної форми захисту суб’єк­тивних цінностей у публічно-правовій сфері. Оскільки якраз визнання суб’єкта владних повноважень відпові­дачем, визначення його обов’язку надавати «відповідь» за свої дії, бездіяльність, прийняті акти громадянину чи юридичній особі як рівноправному суб’єкту, дово­дити перед судом їхню правомірність могло забезпечи­ти пропорційне та таке, що відповідає й іншим євро­пейським стандартам, публічне управління в Україні [352, с.33—43]. Адже істотною та найбільш важливою якістю адміністративного позову є якраз те, що його конструкція допускає заявления при його поданні не лише вимоги про анулювання незаконного акта чи рі­шення (як за скаргою), а й про визначення та стягнен­ня матеріальної шкоди, завданої в кожному конкрет­ному випадку, встановлення та поновлення порушених суб’єктивних прав чи законних інтересів постраждалої приватної особи, покладання на державний чи муніци­пальний орган, посадовців обов’язку щодо примусово­го забезпечення їхньої реалізації [353, с. 109].

Застосування в КАС України терміна «адміністратив­ний позов» мало на меті не тільки розширити функції, завдання діяльності адміністративних судів, які утворю­валися, а і віднести до їх компетенції прийняття рішен­ня про відшкодування завданих суб’єктами владних по­вноважень збитків (шкоди) приватним особам. Це, як обґрунтовано вказував P.O. Куйбіда, несло у собі (на той час) ідеологічне значення, оскільки акцентувало на відході від властивого адміністративно-командній сис­темі стану нерівності того, хто звертається до адміні­стративного суду (підвладного суб’єкта), і того, до кого спрямовані вимоги (органу влади) [190, с. 291]. Тобто означене було прямо пов’язано з переосмисленням за­вдань і функцій адміністративного права і процесу в демократичних умовах реалізації влади в Україні, за­провадженням європейських принципів судового пере­гляду дій адміністрації.

У Російській Федерації після тривалих аналогічних, як в українській адміністративно-правовій літературі, дискусій щодо найбільш обґрунтованої форми проце­суального засобу захисту прав приватних осіб в порядку адміністративного судочинства (скарга або позов) [354, с. 244—249], зважаючи на вищезазначені переваги по­зовної форми, в кінцевому варіанті проекту КАС, при­йнятого за основу Державною думою в травні 2013 р., процесуальною формою звернення громадян та органі­зацій до суду для захисту своїх прав, законних інтересів у сфері публічно-правових відносин також врешті-решт було обрано адміністративну позовну заяву (п. 2 ст. 18 проекту) [355].

Сьогодні триває дискусія щодо можливості існуван­ня позовної форми судового захисту прав приватних осіб у взаємовідносинах з адміністрацією в ході ство­рення систем адміністративної юстиції й в пострадян­ських Центрально-Азійських країнах (Казахстан, Узбе­кистан, Таджикистан, Туркменістан, Киргизія). Так, С.І. Ібрагімов відзначає, що «правовий механізм судо­вого захисту прав та інтересів кожного громадянина у взаємовідносинах з державною владою в цих державах повинен бути заснований не стільки і не лише на та­ких традиційних інструментах, як інстанційна скарга та прокурорський нагляд, як на нових взаємопов’язаних постулатах... Необхідність надання адміністративному судочинству позовного характеру випливає з сутності конституційної моделі правової держави, що встанов­лює пріоритет прав і свобод людини» [356, с. 3, 14].

Науковець визнає, що запроваджена в КАС Украї­ни модель «повної судової юрисдикції», заснована на справжньому позовному провадженні, яка передбачає забезпечення дії не тільки об’єктивного права, судо­вий контроль за адміністрацією, а й дозволяє захища­ти суб’єктивні публічні права й законні інтереси при­ватних осіб від неправомірних адміністративних актів, може, на його думку, слугувати зразком для рецепції в країнах Центральної Азії. У правовій доктрині останніх, як і в російський, до цього часу, зауважує С.І. Ібрагі- мов, панує ще стара парадигма, заснована на радян­ській ідеї безконфліктного розвитку соціалістичного суспільства, розгляду провадження по скаргах на ад­міністративні рішення та дії, визначеного цивільними процесуальними кодексами, як непозовного, внаслідок принципового невизнання можливості спорів особи з владою [356, с. 12].

На сьогодні адміністративний позов як засіб звернен­ня до суду з метою захисту порушеного суб’єктивного публічного права приватної особи, крім України, за­конодавчо передбачений також в Азербайджані [357], Вірменії [358], Грузії [359] та Таджикистані [360]. Але, як відзначає С.І. Ібрагімов, зроблені в Республіці Та­джикистан спроби подолати недосконалість правового регулювання існуючої з радянських часів системи су­дового контролю за адміністрацією шляхом прийняття Кодексу про адміністративні процедури, включенням до нього глави щодо адміністративного судочинства виявилися недостатніми. У низці випадків вони увійш­ли в протиріччя з іншими чинними дотепер процесу­альними нормами. Питання судового розгляду справ з адміністративних правовідносин і досі врегульовуються ЦПК та Кодексом економічного судочинства цієї кра­їни. І тому, підсумовує науковець, має бути прийнято КАС Республіки Таджикистан, що повинен ознаме­нувати забезпечення повного переходу від розуміння адміністративної юстиції як «юрисдикції з контро­лю законності управління» до «юрисдикції із захисту суб’єктивних публічних прав» [356, с. 13, 14].

У проекті АПК Республіки Казахстан (2011 р.) та­кож наразі йдеться про запровадження позовної форми провадження з розгляду та вирішення судами справ з адміністративних правовідносин [361].

Таким чином, в більшості сучасних незалежних дер­жав пострадянського простору юридична наука й за­конодавство поступово відходять від стереотипів соці­алістичної процесуальної доктрини, що заперечувала позовний характер судового розгляду справ з адміні­стративних правовідносин. Сьогодні майже повсюди на євразійському просторі йдеться про необхідність існу­вання цивілізованого, побудованого на засадах змагаль­ності та рівності сторін й диспозитивності оскарження приватними особами до суду випадків неправомірного втручання публічної адміністрації в сферу їхніх осо­бистих свобод, відновлення порушених у відносинах з нею суб’єктивних прав та законних інтересів, заявлен­ия вимог щодо прийняття рішень про відшкодування завданих цим збитків, тобто про запровадження про­цесуальним засобом ініціювання правозахисного про­вадження в спеціально утворюваних адміністративних судах адміністративного позову.

3.2.