Правові засади державної політики у сфері функціонування фінансової системи України та місце серед них адміністративного регулювання

Формування якісно нової та ефективно функціонуючої фінансової системи - відповідальне й складне завдання, вирішення якого потребує значних зусиль та часу. Як уже зазначалося вище, фінансова система України перебуває на етапі свого становлення та вдосконалення.

- зміцнення фінансів суб’єктів господарювання з метою посилення мотивацій до ефективної роботи, інвестиційної діяльності;

- оптимальне налагодження роботи фінансового механізму діяльності бюджетних установ, пошук нових джерел фінансових ресурсів в умовах фінансової кризи та дефіциту бюджетних коштів;

- оптимально-розумне використання бюджетних коштів, посилення контролю за їх цільовим використанням;

- реформа Державної фіскальної служби України в напрямку послаблення податкового тиску, налагодження взаємодії з платниками податків та формування якісно нової сервісної служби, спрямованої на обслуговування населення та надання нею адміністративних послуг;

- зменшення кількості та розмірів відрахувань у державні цільові фонди, відокремлення їх від бюджету;

- раціональне використання коштів, залучених за допомогою державного кредиту, зміцнення довіри до державних цінних паперів тощо.

Із метою реалізації цих завдань у державі започатковано ряд реформ майже в усіх сферах суспільних відносин. Не є винятком і фінансова система та її складові. Так, Міністерством фінансів розроблено та затверджено Стратегічний план діяльності Міністерства фінансів України на 2016 бюджетний рік та два бюджетних періоди, що настають за плановим (2017-2018 роки). Відповідно до цього документа місія Міністерства фінансів

України полягає у фінансовому забезпеченні виконання державних функцій на основі виваженої бюджетної політики, створенні умов для стабільного розвитку економіки шляхом управління державними фінансами за принципами збалансованості, ефективності, неупередженості, цілісності, стійкості та прозорості.

На 2016 рік та наступні два бюджетних періоди визначено шість стратегічних цілей діяльності, спрямованих на досягнення виконання завдань відповідно до Положення про Міністерство фінансів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020», відповідних рішень Уряду та інших нормативно-правових актів:

1) забезпечення стійкості, прозорості та передбачуваності бюджетної політики;

2) удосконалення системи управління державними фінансами та запровадження середньострокового бюджетного планування;

3) якісне вдосконалення системи оподаткування та фінансової звітності, модернізація методології бухгалтерського обліку з урахуванням вимог міжнародних стандартів, підвищення рівня митної безпеки;

4) вдосконалення системи управління державним боргом, ефективна реалізація національних інтересів на міжнародній арені та сприяння підвищенню кредитного рейтингу країни;

5) удосконалення міжбюджетних відносин;

6) якісний розвиток менеджменту Мінфіну.

Аналізуючи поточну фінансову ситуацію в державі, зазначимо, що початок 2016 року характеризувався продовженням тяжкої економічної ситуації в країні. Значне навантаження на державні фінанси було пов’язане з необхідністю обслуговування державного боргу, підвищення

обороноздатності країни, компенсації населенню підвищення тарифів на енергоносії, допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованих територій України, тощо. Таким чином, зусилля Мінфіну були зосереджені на 56

стабілізації фінансової системи країни, створенні більш справедливого податкового навантаження, бюджетній децентралізації, зменшенні навантаження на державні фінанси необхідності обслуговування державного боргу^[80]).

Як бачимо, за цих обставин чималу роль відіграє державна політика, основні зусилля якої спрямовані саме на стабілізацію та врегулювання правовідносин, що виникають у сфері функціонування фінансової системи. За своїм змістом та суттю державна політика - це складова структурна одиниця загальної політичної системи.

Державна політика у сфері функціонування фінансової системи України - це частина соціально-економічної політики держави щодо забезпечення збалансованого та ефективного використання фінансових ресурсів в усіх сферах фінансової системи країни і зростання її економіки.

Це збалансована політика щодо фінансового забезпечення виконання соціально-економічних стратегій, програм і бюджетів країни та регіонів, які мають на меті зростання рівня і якості життя населення. Вона повинна бути спрямована на створення макроекономічних умов для сталого розвитку економіки, її диверсифікації, зростання ВВП, стабільного зростання рівня і якості життя населення.

На макрорівні державна політика у сфері функціонування фінансової системи України передбачає: грошово-кредитну політику; бюджетну політику; політику розвитку фінансових ринків (кредитний ринок, ринок цінних паперів, страховий ринок та ін.); банківську політику; інвестиційну політику; соціальну політику; валютну політику; податкову (фіскальну) політику; фінансово- промислову політику; політику підтримання та фінансування малого бізнесу; регіональну фінансову політику; політику, спрямовану на регулювання інфляції; політику фінансування сільського господарства; політику фінансового підтримання інноваційних проектів тощо.

До того ж державну політику в будь-якій сфері, тим більше у фінансовій, можна класифікувати за окремими періодами. Так, Ю. А. Корчагін пропонує виділити: а) короткострокову (річні бюджети); б) середньострокову (3-5

років); в) довгострокову (6-15 років) державну політику у сфері функціонування фінансової системи^[81]).

Загальна державна політика повинна бути спрямована на поєднання організаційно-правового забезпечення виконання поточних завдань і програм, виконання середньострокових і довгострокових програм розвитку, підвищення фінансової самозабезпеченості держави і регіонів, розвиток фінансових ринків, поліпшення інвестиційного та підприємницького клімату, виконання всіх фінансових зобов’язань країни і регіонів.

Характеризуючи соціально-економічну та політичну ситуацію, що склалася сьогодні в державі, можемо говорити про чималі успіхи Уряду щодо стабілізації фінансової системи, зокрема:

1 Прийнято зміни до державного бюджету, що дало можливість зменшити дефіцит сектору загального державного управління. Так, стрімке розгортання інфляційних та девальваційних процесів, потреба у збільшенні видатків на обслуговування державного боргу та компенсації населенню підвищення тарифів на енергоносії призвели до необхідності внесення поетапних змін до Закону України «Про державний бюджет». Відповідними змінами до державного бюджету скориговані бюджетні показники, що були розраховані на оновлених макропоказниках, змінах у податковому законодавстві. У видатковій частині бюджету було вирішено дуже нагальні питання, зокрема: а) збільшено видатки, пов’язані з державним та гарантованим державою боргом; б) збільшено обсяг комунальних субсидій населенню для пом’якшення наслідків зростання роздрібних цін на енергоносії, підвищення цін на природний газ і тарифів на теплову енергію для населення; в) передбачено виплати щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції.

Заходи, яких вживали Уряд та НБУ для досягнення макрофінансової стабільності, призвели до уповільнення інфляційних процесів та відносної стабілізації обмінного курсу, а також дозволили акумулювати кошти на єдиному казначейському рахунку.

2 Проведено реформу місцевих бюджетів. Реформа міжбюджетних відносин, запроваджена з прийняттям змін до Бюджетного кодексу України, стала вагомим кроком до передавання повноважень із центрального рівня на регіональний. Найголовніші досягнення цієї реформи - збільшення ресурсної бази місцевих бюджетів. Основні зміни полягають у розширенні прав місцевих органів влади та наданні бюджетної самостійності, розширенні джерел наповнення місцевих бюджетів, запровадженні нової трансфертної політики у взаємовідносинах державного та місцевих бюджетів, переході від триступеневої до двоступеневої бюджетної моделі.

Незважаючи на побоювання щодо неготовності місцевих органів влади до самостійності стосовно запровадження місцевих податків і зборів та встановлення їх ставок, надання пільг зі сплати податків тощо, можемо спостерігати позитивні результати запровадження цих заходів.

3 Досягнуто угоди з МВФ про надання масштабної міжнародної фінансової допомоги. Одним із визначних досягнень Уряду та Мінфіну в 2015 році було укладення нової чотирирічної угоди з Міжнародним валютним фондом у рамках «Механізму розширеного фінансування» (EFF) на суму близько 17,5 млрд доларів США. Зазначена співпраця полягає у впровадженні амбіційної економічної програми, що передбачає активні заходи з макроекономічного коригування та глибоких структурних реформ, націлених на поліпшення економічної ситуації в Україні та підвищення рівня життя населення. Успішне виконання завдань та структурних маяків економічної програми, підтримуваної в рамках угоди з МВФ «Механізм розширеного фінансування», дало можливість отримати 2 транші на загальну суму 6,7 млрд дол. США, використаних на покриття дефіциту Державного бюджету України, підтримання золотовалютних резервів НБУ. Зазначена програма відкрила доступ до додаткових надходжень фінансових ресурсів на підтримку реформ з інших джерел - як за міждержавними угодами, так і від міжнародних інституцій. На сьогодні завдяки міжнародній підтримці, зокрема США, Німеччини, Канади, ЄС, а також міжнародних фінансових організацій Світового банку, ЄІБ, ЄБРР, уже отримано:

- 1 млрд дол. США в рамках Угоди про надання кредитних гарантій США;

- 850 млн євро макрофінансової підтримки від ЄС;

- 158 млн дол. США кредиту від Канадської експортної агенції;

- 1 млрд дол. США кредитної підтримки від Світового банку;

- бюджетну кредитну підтримку від Німеччини розміром 200 млн євро в рамках загального кредиту агентства KfW^[82].

4 Проведено реформування податкової системи. Так, із початку 2015 року вітчизняна система оподаткування зазнала істотних зрушень, зокрема: скорочено кількість податків і зборів; спрощено систему оподаткування; запроваджено мораторій на 2 роки на перевірки малого бізнесу (з обсягом доходу до 20 млн грн за 1 рік); запроваджено систему електронного адміністрування ПДВ; вдосконалено процедуру подання звітності з ПДВ; запроваджені нові норми щодо погашення податкового боргу.

5 Започатковано інституційні зміни Державної фіскальної служби України з метою перетворення її з органу контролю на сервісну службу та забезпечення виконання зобов’язань у рамках співробітництва з МВФ. Тому сьогодні ми можемо спостерігати:

- значне скорочення штату ДФС України, зокрема її територіальних органів;

- оновлення державних кадрів та якісний конкурсний відбір для керівників;

- демілітаризацію податкової міліції та в перспективі створення Служби фінансових розслідувань;

- покращання адміністрування податків за допомогою використання цифрового підпису, онлайн-системи «електронна митниця», сплати ЕСВ електронними сервісами та забезпечення реєстрації та взяття на облік в органах ДФС лише впродовж одного дня;

- запровадження системи автоматизованого обліку товарообігу та механізму медіації (альтернативного врегулювання податкових спорів) та ряд інших змін і нововведень.

Таким чином, у сфері державного регулювання Міністерство фінансів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову й бюджетну політику, державну політику у сфері організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої звітності, бухгалтерського обліку, випуску та проведення лотерей, а також забезпечує формування й реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму та забезпечує формування єдиної державної податкової, митної політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску, державної політики у сфері видобування, виробництва, використання та зберігання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, їх обігу та обліку^[83]).

Але не лише на Міністерство фінансів покладений основний тягар державного регулювання у сфері діяльності фінансової системи. Так, Державна казначейська служба України (Казначейство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра фінансів, який реалізує державну політику у сферах казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку виконання бюджетів.

Основними завданнями Казначейства є: 1) реалізація державної політики у сферах казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку виконання бюджетів; 2) внесення на розгляд міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у зазначених сферах^{[84] [85]).}

Основними завданнями Державної фіскальної служби України є реалізація та внесення на розгляд міністра фінансів пропозицій щодо державної податкової політики та політики у сфері державної митної справи, а також щодо державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавств.

До завдань Державної фіскальної служби належить здійснення в межах повноважень, передбачених законом, контролю за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів, митних та інших платежів, державної політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів. Крім того, державної політики з адміністрування єдиного внеску, а також боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань сплати єдиного внеску, державної політики у сфері контролю за своєчасністю здійснення розрахунків в іноземній валюті в установлений законом термін та додержаннянням порядку проведення готівкових розрахунків за товари (послуги), а також за наявністю ліцензій на провадження видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню відповідно до закону, торгових патентів⁸⁵).

Завдання та функції Державної служби фінансового моніторингу визначені Законом України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення»^[86]) і Положенням про Державну службу фінансового моніторингу України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 2015 р. № 537^[87]). Ключовими завданнями Держфінмоніторингу є:

- реалізація державної політики у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення;

- проведення аналізу (операційного і стратегічного) інформації про фінансові операції, що підлягають фінансовому моніторингу;

- проведення національного оцінювання ризиків;

- забезпечення в установленому порядку представництва України в міжнародних організаціях із питань запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.

знищення: Закон України. Відомості Верховної Ради України. 2014. № 50-51.

Про затвердження Положення про Державну службу фінансового моніторингу

Постанова Кабінету Міністрів України від 29 лип. 2015 р. № 537. URL:

Основними завданнями Держаудитслужби України є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів та майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, серед яких державні фонди, фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування, бюджетні установи та суб’єкти господарювання державного сектору економіки. Також у сферу компетенції Держаудитслужби входять підприємства, установи та організації, які отримують чи отримували кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування або використовують чи використовували державне чи комунальне майно, додержанням законодавства про державні закупівлі^[88]).

Як бачимо, маємо потужний адміністративний апарат, спрямований на регулювання та забезпечення діяльності фінансової системи України. Основні напрямки органів державної влади у сфері розвитку фінансової системи є важливими, результативними та дієвими, проте продовжує залишатися цілий ряд питань, що потребують вирішення та нормативного врегулювання. Базовими залишаються такі сфери державної політики у діяльності фінансової системи, як:

- політика доходів, яка повинна бути спрямована на оптимізацію доходів та прибутку; оптимізацію ринків збуту і продуктів; оцінювання ефективності партнерства; не варто виключати можливість злиття й поглинання окремих суб’єктів господарювання;

- політика витрат, спрямована на оптимізацію процесу використання фінансових ресурсів із метою найбільш ефективного вирішення поставлених завдань та економного досягнення поставлених суб’єктом економіки цілей.

Для реалізації та забезпечення розвитку цих напрямів пропонуємо додержуватися ряду вимог як у частині політики доходів, так і в частині політики витрат. Отже, що стосується політики витрат, то в цьому разі важливими є: а) системність і комплексність політики доходів як стрижня всіх загальних і приватних концепцій, стратегій, планів та проектів суб’єкта;

б) поєднання (несуперечливість) короткострокової, середньострокової і довгострокової політики доходів; в) реалізація поставлених завдань і проектів; г) реалістичне оцінювання джерел фінансування та достатності інших ресурсів; д) сучасне методичне забезпечення оцінювання ефективності проектів; е) оптимізація джерел фінансування; є) створення резервних фондів.

У частині політики витрат це: 1) економічна обґрунтованість витрат;

2) оптимізація витрат; 3) диференціація витрат за ступенем їх важливості для суб’єкта управління; 4) забезпечення якісного та постійного контролю за ефективністю витрат.

У процесі реалізації зазначених заходів ключове місце займає адміністративно-правове регулювання, оскільки державна політика у сфері оптимізації фінансової системи нашої держави охоплює комплекс заходів, що вживаються її органами та посадовими особами, політичними партіями та іншими суб’єктами господарювання щодо фінансової сфери як адміністративно-правового інституту. До того ж стратегічний курс розвитку фінансової системи варто розглядати через призму процесу управлінського впливу на неї окремих інститутів законодавчої та виконавчої влади держави. Адже адміністративне регулювання - це управління об’єктом на стадії його руху до визначеного результату, втілення в життя діяльності Уряду щодо забезпечення правової бази і суспільної атмосфери, які б сприяли ефективному функціонуванню соціальної ринкової економіки, а також створення умов для конкуренції, перерозподілу ВНП і національного багатства, коригування розподілу ресурсів із метою вдосконалення суспільного виробництва, стабілізація економіки через широкий контроль за фінансовою, кредитно­грошовою діяльністю фізичних та юридичних осіб, аналіз економічної 65

кон’юнктури, стимулювання виробничої активності тощо^[89]). Але, на жаль, відсутність комплексного підходу з питань формування та реалізації державної політики в галузі реформування та стабілізації фінансової системи не дозволяє забезпечити прийняття передбачуваних і прозорих управлінських рішень у цій сфері.

Очевидно, що ні з фінансових, ні з кадрових ресурсів ми не можемо відразу досягти рівня фінансового розвитку Швейцарії, Великобританії, Німеччини, Франції та ін. Цей процес потребує не менше ніж 15-20 років. Тому для початку потрібно обрати «опорні точки», що зможуть забезпечити швидкий прогрес і вплив на всю фінансову систему. В напрямках, які є критичними для забезпечення прогресу країни та самого існування її інноваційної системи, необхідно вже найближчим часом виходити на рівень конкуренції з найкращими світовими зразками.

Концептуальні аспекти оптимізації та розвитку фінансової системи знайшли у вітчизняній правовій науці ґрунтовне відображення, але інструментальні аспекти цього важливого процесу вивчені дуже слабо. Основним недоліком є те, що пропонуються певні абстрактні гасла щодо покращання, а не опис конкретних засобів формування і розвитку заходів державного впливу на формування державної політики у сфері діяльності фінансової системи.

Певний комплекс заходів щодо вдосконалення фінансової системи України запропонував Ю. В. Гаруст, серед яких:

- чітко визначений законодавством розподіл фінансових ресурсів між центральними та регіональними органами влади;

- конституційне розширення повноважень регіонів та збільшення контролю й відповідальності за результати їх діяльності;

- оптимізація витратної частини Державного бюджету, скорочення кількості державних установ та оптимізація їх функцій;

- зменшення надання з Державного бюджету субсидій та дотацій збитковим підприємствам, за винятком пріоритетних галузей економіки;

- законодавче врегулювання реструктуризації боргів державних підприємств;

- проведення ефективної податкової реформи з метою формування необхідних централізованих резервів для подальшого використання замість залучення емісійних кредитів;

- формування з прийняттям відповідного закону державного органу, зокрема правоохоронного, який буде здійснювати чіткий системний контроль за надходженням коштів до бюджетів та їх цільовим використанням^{[90] [91]}).

Е. С. Керимов у дисертаційному дослідженні для вдосконалення державного регулювання фінансової сфери пропонує знизити кількість відомчих нормативних актів подзаконного характеру, що часто спотворюють зміст закону і створюють власне тлумачення. При цьому в правозастосовній практиці виконавці закону використовують як основу саме відомчий нормативний акт. Основні ж напрямки розвитку конституційних основ розвитку фінансової системи він вбачає в необхідності:

а) внесення до тексту Основного закону розділу з визначенням економічних основ держави і принципів фінансової політики;

б) прийняття найважливіших законів, спрямованих на економіко- фінансове забезпечення держави;

в) подальший розвиток фінансового законодавства у суворій відповідності з конституційними гарантіями реформування економіки і забезпечення рівня життя населення;

г) послідовне втілення принципів фінансової децентралізації та,

91) одночасно, єдності економічного простору ).

Проаналізувавши окремі доктринальні позиції та сучасний стан адміністративно-правового регулювання фінансової системи України, вважаємо за необхідне все ж таки розробити та прийняти Закон України «Про основи фінансової системи України та її функціонування в особливий період». Необхідність прийняття цього нормативно-правового акта обумовлена чималими потребами сьогодення, оскільки дотепер залишаються неврегульованими режими окремих фінансових операцій, інституції, що забезпечують їх реалізацію в межах фінансового ринку, питання державного управління фінансами в умовах уведення особливого періоду тощо.

Предметом правового регулювання проекту цього нормативно­правового акта повинні бути:

1) визначення змісту, суті, принципів, основних завдань фінансової системи та її правове регулювання;

2) визначення основних засад її організації в особливий період, до яких належать: а) централізація управління фінансами, економікою і воєнним виробництвом, посилення державного регулювання фінансово-економічної діяльності підприємств, установ та організацій, що забезпечують задоволення потреб оборони в особливий період; б) концентрація фінансових ресурсів, запровадження їх централізованого розподілу відповідно до визначених пріоритетів і потреб особливого періоду; в) використання фінансових ресурсів міжнародних організацій та країн, що мають спільні з Україною воєнно- стратегічні інтереси і підтримують її в особливий період;

3) визначення порядку, основних організаційних та організаційно - економічних заходів функціонування фінансової системи;

4) визначення особливостей фінансового планування;

5) визначення державних органів, які здійснюватимуть державне управління фінансовою системою, та передбачення порядку державного управління фінансовою системою в особливий період;

6) визначення особливостей функціонування державних фінансів, фінансів місцевих органів влади, міжбюджетних взаємовідносин, фінансів підприємств усіх форм власності, фізичних осіб та фермерських господарств тощо;

7) врегулювання порядку здійснення державного фінансового контролю та окремо передбачення його в особливий період.

У підсумку зазначимо, що державне регулювання та забезпечення державної політики у сфері функціонування фінансової системи України повинні перебувати у постійному розвитку. Це стосується як правового регулювання, так і інституційних перетворень усередині самої фінансової системи. Не потрібно виконувати положення нормативно-правових актів, що обтяжують роботу фінансової системи та її структурних елементів, а доречно ініціювати, розробляти та затверджувати на законодавчому рівні ті акти, які будуть дієвими й доречними в конкретних умовах місця та часу. Те ж саме стосується і органів управління сферою фінансів. Функції та завдання таких органів державної влади не повинні дублюватися, сфери впливу не повинні поширюватися одна на одну, бюрократичний апарат повинен бути нівельований. Державне регулювання у сфері функціонування фінансової системи має бути лаконічним, логічним, оптимальним, нормативно врегульованим та ефективним.