Висновки до глави 2

1. Адміністративні суди України при розгляді справ у сфері публічно-правових відносин, віднесених до їх компетенції, є національною частиною конвенційно­го механізму захисту прав і свобод особи, визначених ЄКПЛ (мають безпосередньо гарантувати права та осно­воположні свободи, передбачені цим міжнародно-пра­вовим документом, в тому числі шляхом «первинного» розгляду скарг приватних осіб на порушення цих прав і свобод), а також, з урахуванням практики ЄСПЛ та ви­ходячи із принципу верховенства права, впроваджувати в судочинство стандарти захисту конвенційних прав і свобод як справедливі і неупереджені суди, утворені на основі закону (ст.

2. До категорії публічно-правових за їх природою, за­хист яких на національному рівні має здійснюватися в порядку адміністративного судочинства, можна відно­сити такі визначені ЄКПЛ права людини, які мають переважно характер свобод (потребують утримання від втручання у сферу їх реалізації з боку держави): на сво­боду думки, совісті та релігії (ст. 9); на вільне виявлен­ня поглядів, одержувати і поширювати інформацію та ідеї без втручання органів держави (ст. 10); на свободу мирних зборів і свободу об’єднання з іншими особами (ст. 11); заборона дискримінації за ознакою статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії та інших ознак (ст. 14; ст. 1 Протоколу № 12); право на освіту (в мережі державних і комунальних навчальних закладів) (ст. 2 Протоколу № 1); право на вільні вибори — брати участь у виборах, що мають призначатися з розумною періодичністю у спосіб таємного голосування в умовах, які мають за­безпечувати вільне вираження думки у виборі законо­давчого органу (ст.

3. У КАС України як у новому національному проце­суальному законі, прийнятому в 2005 р., що визначає процедури адміністративної юстиції, законодавчо роз­криті всі необхідні фундаментальні засади, на яких має ґрунтуватися судовий перегляд адміністративних актів на європейському просторі. Йдеться про урегулюван­ня в цьому Кодексі принципів: справедливого і неупе- редженого правосуддя в адміністративних справах (ч. 1 ст. 2); гарантування судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах в розумний строк (п. 11 ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 122); рівності усіх учасників адміністративного процесу перед зако­ном і судом (ст. 10); змагальності сторін (ч. 1 ст. 11); гласності і відкритості судового розгляду (ст. 12); вимог щодо вмотивованості судових рішень (ст. 159); забезпе­чення заінтересованим особам права на апеляційне та касаційне оскарження судових рішень, крім випадків, встановлених Кодексом (ст. 13), тощо. На практиці в учасників проваджень в Україні у ряді випадків вини­кають певні проблеми з реалізацією при захисті своїх прав або законних інтересів у адміністративно-правовій сфері вищезазначених вихідних засад (стандартів) адмі­ністративної юстиції. Разом з тим ці проблеми мають здебільшого не законодавчий, а правореалізаційний ха­рактер. їх усунення пов’язано загалом з необхідністю підвищення правової культури в роботі органів (посадо­вих осіб) усіх гілок державної влади, в тому числі судів.

4. Крім безпосереднього застосування Конвенції та правових позицій ЄСПЛ як джерел права, судами України під час розгляду та вирішення адміністратив­них справ, захисту прав і свобод приватних осіб у від­носинах з суб’єктами публічної адміністрації, ще одним аспектом виконання Україною своїх міжнародно-пра­вових зобов’язань в рамках Ради Європи є процедури наступного судового перегляду рішень національних судів після встановлення порушення у них гарантова­них ЄКПЛ прав або свобод людини (з метою їх віднов­лення).

5. Переважну більшість прав, які захищаються в ад­міністративних судах України, становлять права фізич­них та юридичних осіб у сфері реалізації виконавчої влади та «внутрішньоорганізаційних» проявів управ­ління в апаратах інших видів органів державної вла­ди (законодавчої, судової), тобто «суб’єктивні адміні­стративні права». Поняття «суб’єктивні публічні права приватних осіб» означає об’єкт захисту (принаймні провідну його частину) в адміністративному судочин­стві загалом у випадку їх (прав) порушень чи обмежень як у діяльності органів виконавчої влади, так й інших суб’єктів владних повноважень (наприклад, виборчих комісій, національних регуляторів, органів місцевого самоврядування тощо).

6. Захисту в порядку адміністративного судочинства підлягають статутні (нормативно визначені) приватно­правові права особи у випадку їх порушень чи обме­жень з боку суб’єктів влади при перевищенні ними меж наданої законом компетенції або порядку реалізації по­вноважень (як-то унаслідок непроведения у встановле­ний законом строк державної реєстрації транспортного засобу, безпідставного застосування реквізиції чи іншо­го вилучення майна тощо).

7. В адміністративному судочинстві України захища­ються більшість політичних, соціальних прав і свобод громадян України, а також чимале коло економічних, особистих й духовних суб’єктивних правових можливо­стей людини, визначених нормативно-правовими акта­ми України, реалізація яких відбувається у відносинах з публічною адміністрацією, або які зазнають обмежень (порушень) в роботі останньої чи її посадових або служ­бових осіб. Це дозволяє розглядати адміністративну юстицію в Україні як спеціальний незалежний право­вий інститут, покликаний урегульовувати, неупередже- но розв’язувати спори між державою та громадянським суспільством (його конкретними членами). Але наведе­не не виключає виконання адміністративними судами й функції гаранта законності під час державного регу­лювання економіки, неприпустимості необгрунтовано­го втручання публічної адміністрації у сферу вільного ринкового господарювання.

8. Позивачами—юридичними особами як суб’єктами захисту своїх прав та інтересів у публічно-правових від­носинах у національному адміністративному судочин­стві за чинним законодавством є підприємства, устано­ви й організації усіх існуючих в Україні форм власності (приватної, державної, комунальної). Органи державної влади, місцевого самоврядування, хоча і є юридичними особами публічного права за цивільним правом, можуть звертатися до адміністративних судів (бути позивачами в справах адміністративної юрисдикції) тільки на вико­нання спеціально передбачених законом їх повноважень (п.

9. Права суб’єктів господарювання, які можуть за­хищатися в адміністративному судочинстві України за критерієм особливостей характеру публічно-право­вих відносин, публічно-владної діяльності, в якій вони зазнають порушення, можна поділяти на дві групи: 1) у сфері реалізації регулятивних функцій з боку упов­новажених суб’єктів владних повноважень (державної реєстрації підприємницької діяльності, ліцензування, сертифікації, квотування, державного регулювання цін тощо); 2) у сфері провадження державного контролю їх господарської діяльності, у тому числі пов’язані з оскарженням проведення перевірок, застосування до них адміністративних санкцій та інших заходів приму­су. За їх змістом суб’єктивні права вказаних юридичних осіб є похідними від конституційного права громадян на власність та зайняття підприємницькою діяльністю, обумовлюються здійсненням останньої, тобто мають економічний характер, надаються суб’єктам госпо­дарювання у цілях захисту їх власності, правомірних економічних інтересів, підприємницьких свобод (ст. 1 Протоколу № 1 до ЄКПЛ).

10. Права громадських об’єднань, встановлені у ч. 1 ст. 21 Закону України «Про громадські об’єднання», є головним чином правами, похідними від прав їхніх членів (передусім громадян) на суспільно-політичну активність, взяття участі у вирішенні питань держав­ного і місцевого значення. Хоча за спрямованістю (кін­цевою метою) вони можуть передбачати й задоволен­ня, колективний захист правових можливостей (прав та законних інтересів) своїх учасників різноманітного суспільно значимого галузевого змісту (економічно­го, соціального, культурного, екологічного та іншо­го) (залежно від мети (цілей) утворення громадського об’єднання). Тому їх (права громадських об’єднань, які можуть захищатися в адміністративному судочинстві) загалом можна називати правами, пов’язаними із захи­стом інтересів своїх членів.

11.Надане Конституційним Судом України в п. 1 резолютивної частини Рішення від 1 грудня 2004 р. № 18-рп/2004 офіційне тлумачення терміна «охоро- нюваний законом інтерес», що вживався в ч. 1 ст. 4 ЦПК України 1963 р. та інших законах України у ло­гічно-смисловому зв’язку з поняттям «право», є уні­версальним та дозволяє розуміти зміст і характер за­стосованого в ч. 1 ст. 2, частинах 1 і 2 ст. 6 та інших нормах КАС України для позначення одного з об’єк­тів захисту в адміністративному судочинстві понят­тя «інтерес». Специфічною при цьому є лише сфера порушення відповідних легітимних прагнень фізичної або юридичної особи (не цивільно-правові, а публіч­но-правові відносини) та суб’єкт їх порушення — но­сій владних повноважень, що здійснює владні управ­лінські функції на основі законодавства.

12. У спосіб закріплення можливості захисту в ад­міністративному судочинстві приватними особами не лише їхніх прав, а й законних інтересів у сфері публіч­но-правових відносин, законодавець намагався створи­ти в Україні додаткові правові механізми забезпечення верховенства права і законності в діяльності апарату публічної влади, практично передбачити додатковий «резерв» для їх захищеності в публічному управлінні. З огляду на швидку плинність суспільних відносин у сучасному позначеному процесами глобалізації світі, наповнення правової системи України загальноєвро­пейськими принципами, практикою ЄСПЛ у фізичних та юридичних осіб з’являється чимало «нових» прав, нормативно не формалізованих до певного часу (через інертність законодавчої діяльності), таких, які існують у вигляді легітимних, зумовлених засадами верховенства права прагнень (законних інтересів), законодавчо не за­безпечених відповідними обов’язками дії з боку органів виконавчої влади або місцевого самоврядування.

13. Предметом судового захисту в адміністративній юстиції може бути не лише порушений (обмежений) легальний інтерес конкретної приватної особи у ді­яльності суб’єктів владних повноважень (наприклад, шляхом неправомірного покладання відповідних не передбачених законодавством або не у спосіб, визна­чений ним, обов’язків), а й незабезпечене й допусти­ме в контексті загальної ідеології правової політики держави у різноманітних сферах публічно-правового регулювання, звичайне (природне), таке, яке не супе­речить публічним інтересам й об’єктивному формаль­ному праву, прагнення такої особи до користування певним благом в сфері економічних, політичних, соці­альних, культурних, інформаційних чи інших суспіль­них відносин, реалізація якого потребує сприяння або навпаки невтручання з боку відповідних органів влади (посадових осіб).

14. Категорія «порушені інтереси фізичних та юри­дичних осіб у публічно-правових відносинах» є оціноч­ною, потребує встановлення, об’єктивації та доведення наявності на відміну від суб’єктивних прав з метою ад­міністративного судового захисту в кожному конкрет­ному випадку. Це передбачає необхідність належного обґрунтування позивачем наявності у нього того чи ін­шого законного інтересу, порушеного суб’єктом влад­них повноважень, як особистої цінності, що потребує адміністративного судового захисту у спосіб подання позову, а також відповідної розумової діяльності суду (при з’ясуванні питання допустимості захисту заявленої позовної вимоги, встановлення існування такого, що випливає з приписів законодавства, прагнення особи до користування певним благом та факту його проти­правного порушення як передумови застосування засо­бів адміністративного судового захисту). Така оціноч­на діяльність є достатньо складною і значною мірою пронизаною суб’єктивними чинниками. А це у свою чергу обумовлює те, що справи про захист порушених інтересів приватних осіб у публічно-правових відноси­нах в практиці адміністративного судочинства України трапляються значно рідше, ніж про поновлення, за­безпечення відповідних суб’єктивних (безпосередньо визначених розгалуженим адміністративним або інши­ми галузями законодавства) прав. Крім того, показни­ки задоволення заявлених позовних вимог у перших є значно нижчими.

15. В Україні реалізовано індивідуально-приватну організаційну модель адміністративної юстиції (як і в переважній більшості країн Європи (Франція, Італія, Німеччина та ін.). Це виключає захист у ній простих ін­тересів, благ, які випадково з’являються в особи внас­лідок реалізації своїх суб’єктивних прав третьою сто­роною, навіть якщо останні виникають для достатньо великої групи осіб (дифузних, а також солідарних інте­ресів). Інститут позову популярної дії (Actio popularis), який передбачає захист колективних прав або інтересів необмеженого кола осіб (інтересів суспільства в цілому) у відносинах з публічною адміністрацією за заявою тре­тьої (безпосередньо не задіяної у спірних правовідноси­нах) сторони в адміністративному судочинстві України відсутній (на відміну від Аргентини, Венесуели, Брази­лії, інших країн Латинської Америки).

В адміністративному судочинстві України можуть за­хищатися лише порушені у публічно-правових відно­синах законні інтереси конкретної фізичної або юри­дичної особи, а не дифузні чи прості інтереси (правові рефлекси). Наведене значною мірою унеможливлює не­обгрунтоване втручання у процес реалізації своїх функ­цій органами публічної адміністрації шляхом пред’яв­лення популістських позовів осіб, які не є учасниками відповідних спірних правовідносин, для досягнення власних політичних чи інших цілей, в тому числі так званими «групами тиску». У спосіб визначення такої моделі locus standi виключається можливість підміни адміністрації судами, управлінцям створюються умови для ефективної роботи на основі закону, гарантується реалізація принципу поділу державної влади. Разом з тим вищезазначене не виключає допустимості пред’яв­лення громадськими об’єднаннями (організаціями, спілками, асоціаціями тощо), політичними партіями як особами, наділеними адміністративною процесуальною право- та дієздатністю (ст. 48 КАС України), адміні­стративних позовів для захисту інтересів своїх членів у певній суспільній сфері, солідарне обстоювання яких становить мету та завдання їх утворення та діяльності.

16. Питання про захист законних інтересів особи у публічно-правових відносинах, як правило, постає у разі застосування публічною адміністрацією своїх дискреційних повноважень, діяльності в межах вільно­го адміністративного розсуду, коли закон надає суб’єк­ту управління, виходячи з його поглядів на шляхи за­безпечення більш ефективного виконання функцій, можливість вибору варіанту поведінки (реалізації нор­ми права). У такому випадку на суб’єкт влади об’єктив­ним правом не покладається виконання у відносинах з приватними особами конкретного обов’язку, в тому числі з метою забезпечення реалізації того чи іншого суб’єктивного права такої особи, і у зв’язку з цим пра- водомагання останньої набуває форм та ознак закон­ного інтересу.

17. Захист законних інтересів приватних осіб за їхніми позовами до суб’єктів влади (при реалізації останніми своїх дискреційних повноважень) пов’язаний із вста­новленням судом обставин непорушення меж вільного розсуду, визначених законом, та принципів ефектив­ного управління, передбачених ч. 3 ст. 2 КАС України. У протилежному випадку це буде порушенням вимог конституційної засади поділу державної влади, втру­чанням у сферу виключних повноважень виконавчих органів. Однак, враховуючи компетенцію національних адміністративних судів (ч. 1 ст. 2, ст. 17 КАС України), не можна виключати і допустимості перевірки ними за позовами заінтересованих осіб обставин неправомір­ного невикористання вільного розсуду та неправильно­го його застосування (зловживання адміністративним розсудом).

18. Інтереси фізичних або юридичних осіб у публіч­но-правових відносинах як об’єкт адміністративного судового захисту необхідно відрізняти від іншої кате­горії «юридичного інтересу» (заінтересованості) як пе­редумови права на подання адміністративного позову. Останньою є сукупність юридичних фактів, що можуть вказувати як на порушення законного інтересу, так і суб’єктивного права особи, та як наслідок — обумов­лювати виникнення у неї процесуального права на звернення до суду з метою їх захисту, відновлення. Матеріально-правова категорія «законного інтересу» (як об’єкта адміністративного судового захисту) є тісно пов’язаною з поняттям «юридичного інтересу». Оскіль­ки порушення першого призводить до появи у приват­ної особи другого, зумовлює виникнення у неї проце­суального права на адміністративний позов.