Висновки до глави 3

1. Тривалий час (до здобуття незалежності) на укра­їнських землях панувала авторитарна поліцейська дер­жава, а тому допускалася лише можливість ініціювання «постраждалою» приватною особою шляхом подання скарги (будь-то в інстанційному порядку чи до суду) перегляду неправомірного правового акта адміністрації, а не й про відшкодування завданих його дією збитків, не про поновлення порушених суб’єктивних публічних прав.

2. Уже за перших спроб запровадження існування на­ціональної держави в Україні передбачалося створен­ня юридичних гарантій судової захищеності особи від свавілля адміністрації, обмеження останньої в її роботі вимогами законності, судовий процесуальний поря­док вирішення публічно-правових спорів. Конституція Української Народної Республіки («Статут про держав­ний устрій, права і вільності УНР»), ухвалена Централь­ною Радою 29 квітня 1918 р., у статтях 60—68 визначала здійснення судової влади в рамках цивільного, карного і адміністративного законодавства виключно судовими установами. Гетьман П. Скоропадський 8 липня 1918 р. підписав закон про заснування Державного Сенату як найвищої державної інстанції у судових і адміністра­тивних справах.

3. У період становлення радянської влади у вітчизняній юридичній теорії і практиці почав панувати підхід, що інститут адміністративної юстиції є буржуазним. Тому в умовах влади робітників і селян він був замінений за­собами оскарження, які розглядалися ефективним спо­собом соціального контролю за бюрократією. У струк­турі органів адміністративного контролю були утворені спеціальні бюро для розгляду скарг. Крім того, з огляду на відсутність юридичних знань у пролетарських мас і селянства, функцію «піклування» про захист їх прав та реагування на прояви порушення соціалістичної закон­ності в 1922 р. було покладено на прокуратуру.

4. У 1937 р. у СРСР було частково формально допу­щено судовий захист певних прав особи у відносинах з органами адміністративного стягнення. Постановою ЦВК і РНК СРСР від 11 квітня 1937 р. «Про скасуван­ня адміністративного порядку і встановлення судового порядку вилучення майна на покриття недоїмок по дер­жавним і місцевим податкам, обов’язковому окладному страхуванню, обов’язковим натуральним постачанням і штрафам з колгоспів, кустарно-промислових артілей і окремих громадян» було передбачено необхідність от­римання органами управління санкції суду для приму­сового вилучення в державну казну майна громадян та організацій. Однак повноваження суду у цих справах обмежувалися тільки встановленням можливості засто­сування зазначених санкцій по відношенню до грома­дян в тому вигляді, в якому про них йшлося в актах органів управління.

5. Інтерес науковців до проблем адміністративної юс­тиції активізувався в період після Великою вітчизняної війни, коли зайшла мова про уніфікацію і реформуван­ня законодавства про судочинство. Але через ідеологічне неприйняття можливості «повного» судового контролю за «сформованою народними масами і лише їм підзвіт­ною адміністративною владою» радянське законодав­ство та практика пішли шляхом часткового визнання можливості оскарження окремих дій суб’єктів управлін­ня в непозовному провадженні в цивільному процесі.

6. Навіть демократизоване за часів перебудови зако­нодавство істотно обмежувало громадян у можливостях судового захисту своїх порушених у діяльності суб’єктів владних повноважень прав, свобод та законних інте­ресів. 20 жовтня 1987 р. Верховна Рада CPCP внесла зміни до прийнятого на реалізацію положень ч. 2 ст. 58 Конституції Закону CPCP від 30 червня 1987 р. «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій орга­нів управління, що ущемляють права громадян». Згід­но з ними лише тоді громадянам було надано право звертатися із скаргами на незаконні дії посадових осіб безпосередньо до суду (незалежно від попереднього їх оскарження до вищестоящого органу чи посадової осо­би). Також за законодавством того часу не допускалося й оскарження бездіяльності суб’єктів владних повнова­жень та дій посадових осіб, щодо яких нормативно був передбачений інший порядок подання скарг (у тому числі відомчий).

7. З часу прийняття Декларації про державний суве­ренітет, яка в своїй статті III закріпила здійснення дер­жавної влади за принципом її розподілу на законодав­чу, виконавчу та судову, інші засади, властиві концепції правової держави (народовладдя, верховенство Консти­туції і законів тощо), в Україні почалися пошук і розроб­ка шляхів забезпечення ефективного й неупередженого захисту прав і свобод особи у відносинах з органами вла­ди, постановки будь-яких форм публічного управління у межах закону за допомогою судового контролю. Кон­цепція судово-правової реформи, схвалена парламентом в 1992 р., передбачила запровадження в Україні посад адміністративних суддів в районних (міських) судах, колегій з адміністративних справ в обласних судах та Верховному Суді України, тобто створення повноцінної судової моделі адміністративної юстиції.

8. У нинішній час на пострадянському просторі адмі­ністративний позов як засіб звернення до суду з метою захисту порушеного суб’єктивного публічного права приватної особи, крім КАС України, унормований і у відповідних актах законодавства Азербайджану, Ві­рменії, Грузії та Таджикистану. У проекті Адміністра­тивно-процесуального кодексу Республіки Казахстан також передбачається закріплення позовної форми провадження з розгляду та вирішення судами справ з адміністративних правовідносин.

9. Вживання законодавцем для позначення поняття ад­міністративного позову в п. 6 ст. 3 КАС України терміна «звернення» (в даному разі до адміністративного суду), під яким можна розуміти і фактичну дію, і відповідний документ, в поєднанні із словосполученням «про захист прав, свобод та законних інтересів у публічно-правових відносинах» вказує одночасно й загалом на характер національного процесуального механізму судової адмі­ністративної юстиції, а саме, як процедури «повного» судового захисту, що допускає й поновлення поруше­них суб’єктивних прав, відшкодування завданих непра­вомірним управлінням збитків. Це, між тим, не означає відсутність у ньому більш простих процедур визнання неправомірними адміністративних актів та прийняття судом рішень суто про їх скасування (формального за­безпечення законності в публічно-правовій сфері).

10. При вирішенні спорів, передбачених п. 3 ч. 2 ст. 17 КАС України, адміністративний суд розв’язує конфлікт компетенції, який виникає між суб’єктами владних по­вноважень унаслідок нечіткості, низької якості норм законодавства. Тобто позови, що подаються на основі цієї норми закону, передбачають суто поновлення за­конності, правопорядку у сфері публічного управління, а не суб’єктивних публічних прав. В адміністративному судочинстві суб’єкти владних повноважень, зокрема й подаючи позови про встановлення їх компетенції, захи­щають не власні матеріальні права, а публічні інтереси, інтереси правопорядку.

11. Адміністративний позов як процесуальний засіб ініціювання адміністративного судового провадження в Україні, розгляду адміністративним судом публіч­но-правового спору передбачає заяву в ньому передусім вимог про захист порушених в публічному управлінні суб’єктивних прав, свобод або законних інтересів при­ватних осіб, а також про відшкодування завданої при цьому шкоди. Однак його пред’явленням (в одних ви­падках — опосередковано, а в інших — безпосередньо) може порушуватися й питання забезпечення законно­сті реалізації відповідними суб’єктами владних управ­лінських функцій або дії об’єктивних норм публічного права загалом.

12. Зважаючи на те, що адміністративний позов пе­редбачає заявления приватною особою вимог про захист порушених у публічно-правовій (пов’язаній з реалізацією владою спільних інтересів усього суспіль­ства з урахуванням запитів кожного) сфері прав, сво­бод та законних інтересів, і відповідачем за ними, як правило, є наділений імперативною компетенцією у матеріально-правових відносинах суб’єкт, цей про­цесуальний засіб об’єктивно повинен володіти більш значними, посиленими якостями правового захисту для гарантування відновлення прав «слабкої» сторони спору (порівняно з цивільним). Такий підхід й реа­лізовано в КАС України. Його подання в належному процесуальному порядку зумовлює юрисдикційну ді­яльність адміністративного суду із захисту порушених, на погляд позивача (приватної особи), прав, свобод або інтересів у сфері публічно-правових відносин у ході неправомірного управління. Вказана судова діяль­ність на відміну від цивільного судочинства передба­чає реалізацію судом обов’язку, що випливає з вимог закріпленого в КАС України (ч. 4 ст. 11) принципу офіційності, відносно всебічного сприяння «слабкій» (невладній) стороні в підтвердженні доказами обґрун­тованості заявлених нею позовних вимог, а отже, й у захисті її прав або законних інтересів.

13. Першочерговим функціональним завданням ад­міністративного позову є те, що за його допомогою приводиться в дію судовий механізм захисту суб’єктив­ного права або охоронюваного законом інтересу.

14. Адміністративний позов як процесуальний засіб захисту суб’єктивного публічного права або законного інтересу забезпечує вирішення щонайменше двох за­вдань: мінімум — це ініціювання відкриття проваджен­ня в адміністративній справі, порушення питання су­дової відповідальності органу або посадової особи, що неналежно виконує свої обов’язки, не дотримується своїх публічно-управлінських повноважень, виходить за їх межі чи зловживає ними або нехтує адміністратив­ними процедурами; максимум — забезпечення позивачу права на судовий захист, відновлення його суб’єктив­них прав, свобод або інтересів, публічного правопоряд­ку, законності, відшкодування завданої неправомірним управлінням шкоди.

15. Чинні положення КАС України не передбачають позову про визнання в його класичному розумінні (про встановлення наявності чи відсутності правовідносин в сфері публічного управління), який розглядається в зарубіжній адміністративно-процесуальній доктрині як універсальний засіб захисту суб’єктивних прав або інтересів (за відсутності інших, спеціальних). Нара­зі йдеться лише про можливість подання позовів про встановлення компетенції (повноважень) суб’єкта вла­ди (п. 6 ч. 4 ст. 105; п. 8 ч. 2 ст. 162 КАС України). Нормативне урегулювання даного виду позову в Украї­ні об’єктивно є необхідним. Це посилить гарантії судо­вого захисту прав, свобод або інтересів приватних осіб у взаємовідносинах з органами державної влади, міс­цевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами з огляду на те, що останні у нас доволі часто змінюють свої рішення, переглядають умови укладених адміністративних договорів, не визнаючи при цьому існуючих суб’єктивних прав приватних осіб, видають суперечливі або з нечітким змістом нормативні й інди­відуальні акти.

16. В адміністративному судочинстві України у функ­ціональному плані багато в чому реалізовано французьку доктрину процесуальних засобів судового захисту прав, свобод та законних інтересів приватних осіб у публіч­но-правових відносинах. Так, як і у Франції, є позови: про незаконність (екстраординарні) (ними, зокрема, є позови про скасування та визнання нечинними рішень, в тому числі нормативно-правових, суб’єктів владних повноважень (п. 1 ч. 4 ст. 105, ч. 11 ст. 171, абз. 4 ч. 5 ст. 171-1 КАС України); повної судової юрисдикції (про­сті) (поновлювальні, про стягнення з відповідача коштів на відшкодування завданих збитків його незаконним рі­шенням, дією або бездіяльністю (ч. 2 ст. 21, п. 4 ч. 4 ст. 105, ч. 5 ст. 99), про виконання зупиненої або не вчи­неної дії (п. 5 ч. 4 ст. 105). Крім того, є й позови про за­стосування репресії. Йдеться про справи, коли суб’єкти владних повноважень у передбачених законом випадках (ч. 4 ст. 50 КАС України) звертаються до адміністратив­ного суду для забезпечення накладання певних санкцій на учасників відносин господарювання, позбавлення їх у праві здійснювати ту чи іншу діяльність, для обмеження тих чи інших свобод громадян, іноземців тощо. Лише адміністративні позови про інтерпретацію (тлумачення) правових актів відсутні в нашій державі.

17. Існування позовів про застосування репресії в українському адміністративному судочинстві виходить за межі змісту завдань цієї сфери правосуддя, які ви­значені у ч. 1 ст. 2 КАС України (захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого са­моврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні владних управлінських функ­цій). Разом з тим варто все ж визнати, що розгляд ад­міністративними судами такого виду позовів теж, хоча і не прямо, але опосередковано запобігає порушенню, гарантує дотримання прав, свобод або законних інте­ресів приватних осіб при застосуванні до них вказа­них примусових (репресивних) заходів за ініціативою органів управління та контролю, оскільки забезпечує законне, неупереджене (позбавлене відомчих інтересів) і професійне запровадження зазначених вище санкцій (адміністративно-господарських, фінансових тощо). У зв’язку з цим правильним було б доповнити части­ну 1 цієї статті КАС положеннями й стосовно того, що до завдань діяльності адміністративних судів належить також забезпечення законності, правопорядку у сфері публічно-правових відносин, при здійсненні владних управлінських функцій взагалі.

18. За реалізованою конструкцією правового адміні­стративно-судового захисту в України адміністративні позови є позовами post factum (призначаються для захи­сту вже порушених суб’єктивних прав, свобод, інтересів). Тобто вони зумовлюють діяльність адміністративного суду щодо з’ясування обставин правомірності минулих чи триваючих публічно-правових відносин, фактично прийнятих адміністративних актів, вчинених або не вчи­нених дій. Превентивні адміністративні позови доречно було б передбачити в нашій державі для захисту прав та законних інтересів громадян в екологічній сфері, з метою запобігання прийняттю суб’єктами владних повноважень рішень, які можуть негативно вплинути на стан екологіч­ної безпеки в державі, місті, селищі, завдати шкоду на­вколишньому природному середовищу, водним, лісовим ресурсам, життю і здоров’ю людей, або про зобов’язання їх щодо прийняття сприятливих для екологічної безпеки актів. Крім того, необхідним (виходячи із забезпечення при цьому оперативності правового захисту, поновлення порушених суб’єктивних публічних прав, комплексності з’ясування обставин дотримання правопорядку у публіч­но-правових відносинах) є запровадження й інституту зустрічних позовів приватних осіб (при пред’явленні до них позовів суб’єктами владних повноважень у випадках, передбачених ч. 4 ст. 50 КАС України).

19. Принцип ненастання автоматично відкладальної дії для адміністративного акта (при його оскарженні до суду) сьогодні реалізовано в переважній більшості адмі­ністративно-судових процесуальних законів держав Єв­ропи (Австрія, Азербайджан, Італія, Латвія, Молдова, Нідерланди, Польща, Україна тощо). Особливістю інсти­туту заходів попереднього захисту суб’єктивних прав в адміністративному судочинстві України є те, що ініцію­вання їх вжиття є можливим лише після подання адміні­стративного позову, а і не до цього (в невідкладних ви­падках), і вирішується це питання судом (складом суду), який розглядає справу. Тоді як в термінових (невідклад­них) випадках у Франції, Нідерландах, Італії та деяких інших країнах зазначені питання вирішуються головою, президентом адміністративного суду, спеціальними суд­дями. Крім того, в Україні з метою захисту прав «слаб­кої» сторони процесу (приватної особи) при законодав­чому врегулюванні моделі інституту попередніх заходів захисту (забезпечення позову) дістав застосування част­ково й принцип офіційності, за яким суд може не тільки за клопотанням позивача, а й за власною ініціативою (за наявності відповідних загроз) постановити ухвалу про за­безпечення адміністративного позову (ч. 1 ст. 117 КАС).

20. Буквальний аналіз положень ч. 1 ст. 117 КАС України дозволяє зробити висновок, що в будь-якому випадку для прийняття судом ухвали про вжиття за­ходів забезпечення позову, крім однієї з трьох перших із перелічених при цьому підстав (існування небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам по­зивача; неможливість їх подальшого захисту чи необ­хідність докладання значних зусиль для відновлення у разі невжиття), обов’язково має бути наявною (за пере­конанням суду, заснованим на попередньому вивчен­ні матеріалів і обставин справи) й остання — четверта (очевидність ознак протиправності оскарженого рішен­ня, дії чи бездіяльності адміністративного органу або його посадової особи).

21. За змістом частин 1 і 3 ст. 117 КАС України кло­потання про вжиття судом заходів забезпечення позову для тимчасового захисту (до ухвалення у справі оста­точного рішення) своїх порушених прав, свобод або інтересів у публічно-правовій сфері може подати лише позивач—приватна особа. Ініціювання застосування зазначених заходів позивачем—суб’єктом владних по­вноважень за чинною конструкцією цього інституту не допускається. Залишилося не вирішеним законодавцем питання про допустимість тимчасового (попереднього) захисту суб’єктивних прав третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору (зокрема приват­них). Це є недоліком правового регулювання і потребує відповідного усунення. Крім того, у разі запровадження інституту зустрічного позову (приватних осіб для захи­сту своїх прав й інтересів від позовів суб’єктів владних повноважень у випадках, передбачених законом) право на подання клопотання про вжиття зазначених заходів захисту варто визнати й за позивачем за ним.

22. Органи правосуддя в адміністративних справах в Україні в порівнянні з органами адміністративної юсти­ції низки провідних європейських країн певним чином обмежені у можливості вибору варіантів допустимих до вжиття засобів забезпечення позову, ефективнос­ті судового захисту. Так, хоча в ст. 183-2 КАС Украї­ни визначено розгляд «чутливих» справ, пов’язаних із соціальним, пенсійним забезпеченням, виплатами за загальнообов’язковим державним соціальним страху­ванням, наданням соціальних послуг, пільг, допомоги в порядку скороченого провадження (в будь-якому ви­падку не пізніше 20 днів з дня відкриття провадження), постанови в яких підлягають негайному виконанню, це не означає відсутності потреби в запровадженні тако­го заходу забезпечення позовних вимог, як покладання обов’язку на відповідача сплатити певну суму коштів на тимчасовій основі у цих справах, як і загалом у справах щодо стягнення шкоди, завданої протиправними рі­шеннями, діями чи бездіяльністю суб’єктів владних по­вноважень (ч. 2 ст. 21 КАС України), заробітної плати, інших виплат у відносинах публічної служби, в інших категоріях справ майнового (матеріального) характеру.

23. Для удосконалення національної практики визна­чення видів (способів) забезпечення адміністративно­го позову на увагу заслуговують й такі, передбачені в зарубіжних країнах заходи попереднього захисту в ад­міністративному судочинстві, як: покладання на відпо­відача обов’язку перетерпіти певні дії з боку позивача (ст. 40 АПК Азербайджану), обов’язку вчинити певну дію (ст. 196 Адміністративно-процесуального закону Латвії); прийняття рішення про врегулювання тимчасо­вого стану стосовно спірних триваючих правовідносин, а також видання тимчасового розпорядження стосовно предмета спору (абз. 1 §123 VwGO).

24. Виважений підхід до визначення допустимих в адмі­ністративному судочинстві заходів попереднього захисту передбачався в ч. 2 ст. 123 проекту АПК, який був свого часу розроблений у Верховному Суді України та був вне­сений на розгляд парламенту 25 жовтня 2002 р. (реєстр. № 1331-1). У цьому проекті, зокрема, встановлювалися повноваження адміністративного суду в необхідних ви­падках застосовувати будь-які інші доцільні способи тим­часового захисту (шляхом видання відповідного тимча­сового розпорядження), а не тільки у формі зупинення дії оскарженого рішення суб’єкта владних повноважень чи окремих його положень, встановлення йому заборони вчиняти певні дії, як в частинах 3 і 4 ст. 117 КАС України. Такими положеннями варто прямо доповнити ч. 4 ст. 117 чинного Кодексу, як це зроблено в ст. 152 ЦПК України.

25. Адміністративні суди не можуть втручатися в сфе­ру виключних повноважень органів законодавчої і ви­конавчої влади, у питання, які вирішуються в межах ад­міністративного розсуду (дискреційних повноважень), підміняти своїми рішеннями адміністративні акти. Але діяльність усього державного механізму відповідно до ст. 3 Конституції України спрямовується на забезпе­чення всебічної і повної реалізації прав і свобод лю­дини. Тому цілком зрозуміло, що конституційне право на судовий захист, будучи фундаментальним, не може обмежуватися потребами формального утвердження принципу поділу державної влади в усіх сферах пра­вовідносин. А отже, й повноваження адміністративних судів не можуть мати декларативний характер.

26. Контроль адміністративних судів за рішеннями, ді­ями, бездіяльністю адміністрації є «зовнішнім» (з боку іншої підсистеми органів державної влади), і у зв’язку з цим на відміну від контролю в системі органів виконав­чої влади за принципом поділу влади він не може перед­бачати прийняття за його результатами рішень замість відповідного адміністративного органу (як при «відомчо­му»). А отже, він є лише контролем правомірності, а не адміністративної доцільності. Саме таке правило фактич­но визначено у ч. 3 ст. 2 КАС України. Адже за змістом положень цієї частини названої статті національні адмі­ністративні суди не вправі перевіряти доцільність при­йняття суб’єктами влади рішень, вчинення дій, бездіяль­ності, коли це відбувається в межах їхніх повноважень та у спосіб, визначені Конституцією і законами. Визнача­ється, що вони можуть лише оцінювати обставини ultra vires (дотримання адміністрацією в таких випадках суто вимог повноважності), а також обґрунтованості, безсто­ронності, розсудливості, принципу рівності приватних осіб перед законом, пропорційності, своєчасності, забез­печення права особи на участь у прийнятті рішення.

27. КАС України варто доповнити статтею 162-1 «Об­сяг компетенції суду при перевірці рішень, дій, безді­яльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, вчинених у межах дискреційних повноважень» такого змісту: «1. У ви­падку, якщо суб’єкт, визначений в пункті 7 частини першої статті 3 цього Кодексу, діяв в порядку дискре­ційних повноважень, суд також перевіряє, чи були його рішення, дії чи бездіяльність законними з точки зору дотримання при цьому встановлених законодавством меж вказаних повноважень; чи було здійснено таке повноваження у відповідності з цілями його надання; чи реалізував відповідач повноваження, коли закон прямо приписує це; та чи не було допущено в такій його діяльності порушень основоположних прав особи чи принципів, встановлених Конституцією України».

28. У статті 3 КАС України пропонуємо передбачити новий пункт 16: «16) дискреційні повноваження — ви­значена законодавством виключна компетенція суб’єк­та владних повноважень, яка допускає можливість ви­бору ним варіанту здійснення владних управлінських функцій, вчинення чи не вчинення рішень, дій або без­діяльності у межах приписів, дозволів відповідної упов­новажуючої норми».

29. За обсягом правового захисту за чинними поло­женнями КАС України допустимо виділяти такі види постанов адміністративного суду: 1) про законність (про скасування правових актів (або окремих їх норм, положень), визнання їх або дій, бездіяльності суб’єк­тів владних повноважень неправомірними); 2) повної судової юрисдикції (допускають повне поновлення по­рушених суб’єктивних прав, свобод, інтересів, відшко­дування завданих неправомірним управлінням збитків); 3) про застосування репресії (стосуються накладання або підтвердження обґрунтованості вжиття санкцій (ад­міністративно-господарських, фінансових тощо), інших обмежуючих права заходів до фізичних та юридичних осіб); 4) компентенційних (щодо визначення компетен­ції суб’єктів владних повноважень). За критерієм забез­печення досягнення процесуальної мети позовних вимог є постанови: 1) скасувальні; 2) про примус; 3) поновлю­вальні; 4) про виконання; 5) про визнання компетенції.