4.1. Інститут апеляції в адміністративному судочинстві

Як один із компонентів судового захисту в юридичній науці, крім розгляду справ по суті місцевими судами, традиційно вважають перегляд їх рішень в інстанційно- му порядку. Так, Л.О.

В.М. Жуйков теж пише, що право на судовий за­хист включає в себе не тільки гарантії особі щодо розгляду її справи судом першої інстанції, а й право відповідного заінтересованого суб’єкта на оскаржен­ня прийнятого судового рішення до вищестоящого суду, а після вичерпання усіх внутрішньодержавних засобів — й на звернення у визнані державою між­народні інституції із захисту прав і свобод людини (ЄСПЛ) [443, с. 35-40].

С.В. Васильєв виправлення судових помилок (в про­цесі апеляційного і касаційного перегляду справ), крім власне процесуальних засобів забезпечення доступу до правосуддя, відносить до провідних гарантій досягнен­ня цілей судочинства, реалізації права на судовий за­хист [444, с. 146].

Ще в дореволюційний період визначний вчений- юрист Є.В. Васьковський зазначав, що суди не можуть бути повністю гарантовані від промахів та помилок, і одним із засобів боротьби з цим є можливість двора­зового розгляду справи. Однак й цього недостатньо, вважав науковець, і не тільки тому, що вищий суд, який переглядає справу, також може помилятися чи порушити норми права. Причину він вбачав у прак­тичній неможливості повного виключення неоднако­вого розуміння закону і, як наслідок, його застосуван­ня суддями судів, розташованих на різних територіях.

Право на апеляційне та касаційне оскарження су­дових рішень, крім випадків, передбачених законом, унормовано як конституційна засада судочинства в Україні (п. 8 ч. 3 ст. 129 Основного Закону).

Дослідивши європейські стандарти правосуддя, К.В. Гусаров підсумував, що в принципі згідно з ними має існувати можливість контролю за будь-яким рі­шенням нижчестоящого суду («суд першої інстанції») з боку вищестоящого («суд другої інстанції»). Якщо буде визнано доцільним передбачити винятки з цього прин­ципу, то вони мають бути засновані на законі і від­повідати загальним засадам справедливості [446, с. 60, 61]. Стосовно сфери адміністративної юстиції Кабінет міністрів Ради Європи в піди. 9 п. 4 розділу «В» Реко­мендації № R (2004)20 спеціально зазначив, що право на справедливий судовий розгляд включає й необхід­ність перегляду рішень суду у справах з перевірки адмі­ністративних актів, принаймні в найбільш серйозних з них, у процедурах оскарження до вищестоящого органу правосуддя (якщо тільки згідно з національним зако­нодавством відповідна справа не розглядається вищим судом по першій інстанції).

Чинні процедури адміністративного судочинства в Україні у переважній більшості категорій справ не ста­ли винятками із загальних (універсальних) гарантій судового захисту прав і законних інтересів приватних осіб. Так, у ст. 13 КАС України як вихідний принцип цієї форми правосуддя визначено гарантування у ньому особам, які беруть участь у справі, а також особам, які не брали участі у справі (коли суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки), права на апеляційне і касаційне оскарження судових рішень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Лише в адміністративних справах окремих категорій не допускається оскарження в апеляційному порядку рішень відповідних судів, прийнятих по першій інстан­ції, за наслідками вирішення спору по суті.

Вищий адміністративний суд України є судом першої та останньої інстанції у справах щодо: оскарження рі­шень, дій, бездіяльності Центральної виборчої комісії стосовно встановлення результатів виборів (глави дер­жави, народних депутатів), всеукраїнського референду­му; дострокового припинення повноважень народного депутата України (в разі невиконання ним вимог щодо несумісності) (ч. 3 ст. 172, ч. 11 ст. 176, ч. 1 ст. 180 КАС України).

Рішення вищого спеціалізованого суду у означених найбільш суспільно значимих, особливо важливих категоріях справ, оперативне, фахове і остаточне ви­рішення яких вимагає залучення колегій суддів саме цього суду, набирають законної сили з моменту прого­лошення і не можуть бути за чинними законодавчими положеннями переглянуті як в апеляційному, так і в касаційному порядку.

У справах, передбачених ст. 171-1 (щодо оскаржен­ня актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради Украї­ни, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України), Вищий адміні­стративний суд України є судом першої інстанції. Його рішення у них підлягають перегляду Верховним Судом України в порядку глави 3 розділу IV КАС України.

У малозначних справах, а саме, про оскарження рі­шень, дій, бездіяльності суб’єктів владних повноважень, вчинених у процесі притягнення фізичних осіб до адмі­ністративної відповідальності (в порядку КпАП), апеля­ційний перегляд постанов та ухвал місцевих судів першої інстанції, якими завершується провадження щодо заяв­лених позовних вимог, також не проводиться.

Апеляційний перегляд постанов судів першої інстан­ції (рішень по суті позовних вимог) відбувається не в кожному випадку. Якщо учасників судочинства (сторін, третіх осіб, їх представників, прокурорів тощо) рішення цих судів задовольняють, вони вважають їх законни­ми та обґрунтованими, то апеляційні скарги ці особи не подають, і після закінчення строків на апеляційне оскарження зазначені судові акти вступають в законну силу та підлягають обов’язковому виконанню.

Аналізуючи дані судової статистики, можна з’ясу­вати, що протягом останніх років кількість випадків ініціювання апеляційного перегляду рішень судів пер­шої інстанції в адміністративних справах залишається значною. Так, у 2012 р. місцевими адміністративними судами було розглянуто 834 134 справ і матеріалів, до апеляційних адміністративних судів подано 1 238 989 скарг; у 2013 р. по першій інстанції розглянуто 390 692 справи і матеріали, до апеляційних адміністративних судів надійшло на розгляд 784 828 скарг [223].

Процесуальний механізм реалізації права учасників судочинства на оскарження судових рішень та їх пере­гляду визначений в розділі IV КАС України. У цьому розділі міститься 4 глави, присвячених окремо особли­востям: • апеляційного; • касаційного провадження;

• перегляду судових рішень Верховним Судом України;

• провадження за нововиявленими обставинами.

Таким чином, початковою стадією в процедурах га­рантування права на судовий захист у вищестоящих судових інстанціях, усунення можливих помилок в практиці місцевих адміністративних судів законодав­цем було обрано апеляційний перегляд. І це стало цілком об’єктивним й закономірним, враховуючи прийняття КАС вперше в історії правової системи України в 2005 р. На цьому етапі нормотворчості у парламенту вже була можливість реалізувати в сфе­рі адміністративної юстиції всі існуючі доктринальні положення щодо способів забезпечення права на су­довий захист, ініціювання заінтересованими особами перегляду в інстанційному порядку рішень судів пер­шої інстанції.

На запровадження саме інституту апеляції в націо­нальному адміністративному судочинстві, а не проце­дур перегляду справ у порядку судового нагляду, що передбачалося в процесуальному законодавстві ра­дянської доби, як зазначалося вище, спрямовували й приписи п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції. У зв’язку з цим у норми відповідної глави КАС України щодо апеля­ційного провадження було імплементовано переважну більшість загальних, класично відомих принципів цьо­го процесуального інституту, пов’язаного з переглядом постанов суду першої інстанції, які ще не набрали за­конної сили, в межах доводів й аргументів апеляційної скарги [447, с. 1].

Загалом на сьогодні у процесуальній теорії виокрем­люються два провідні способи оскарження судових рішень: звичайний і надзвичайний. Різниця між ними полягає в тому, що застосування надзвичайних є мож­ливим тільки за існування в законі спеціальних вказі­вок на їх прийнятність, тоді як інших (звичайних) — навпаки — закон має містити перелік випадків, коли це є неможливим. До звичайних способів оскарження в юридичній науці, як правило, відносять апеляцію, а до надзвичайних — касацію (ревізію) [448, с. 1].

Але за чинними положеннями КАС України як апе­ляційний, так і касаційний перегляд є звичайними способами виправлення помилок у практиці нижче- стоящих адміністративних судів, адже вони допуска­ються, крім випадків, передбачених цим Кодексом (ч.

Надзвичайним способом оскарження судових рі­шень є провадження, здійснюване Верховним Судом України. Такий висновок випливає з аналізу положень ст. 235 КАС України, в яких передбачено можливість перегляду адміністративних справ найвищим судовим органом в системі судів загальної юрисдикції в Україні виключно з підстав і в порядку, встановлених цим Ко­дексом. Перелік підстав для подання заяв про вказаний перегляд Верховним Судом України вичерпно унормо­вано в ст. 237 КАС. З інших мотивів за чинними нор­мами закону провадження в порядку глави 3 розділу IV цього Кодексу здійснюватися не може.

Подання заяви про перегляд відповідного судового рішення за нововиявленими обставинами також на­лежить до надзвичайних способів оскарження (ст. 245 КАС України).

Визначення апеляції в нормотворчих процедурах при­йняття КАС України як звичайного (ординарного) спо­собу перевірки законності та обґрунтованості рішень адміністративних судів першої інстанції, які не набрали законної сили, одночасно обумовило виникнення по­треби в утворенні у вітчизняній системі судочинства апеляційних адміністративних судів, які на відміну від загальних апеляційних функціонують не в кожній об­ласті держави, а в центрах апеляційних округів. Ці суди, за загальним правилом, переглядають в апеляційному порядку рішення місцевих адміністративних (місцевих загальних як адміністративних та окружних адміністра­тивних) судів.

Отже, в процесуальному механізмі адміністратив­но-судового захисту апеляційні адміністративні суди є першою інстанційною ланкою виправлення помилок у практиці судів першої інстанції, коли останніми не за­безпечено ефективного і справедливого вирішення пу­блічно-правового спору, допущено недоліки у розв’я­занні покладеного на них завдання щодо відновлення порушених прав, свобод або законних інтересів у відпо­відних публічно-правових відносинах на засадах закон­ності і верховенства права.

Хоча мережа апеляційних адміністративних судів була повністю сформована ще у 2008 р., і дотепер у вітчиз­няній юридичній науці не з’явилося спеціальних мо­нографічних досліджень, присвячених комплексному опрацюванню особливостей процесуального інститу­ту адміністративно-судової апеляції. Не проводилося і його порівняння із зарубіжними аналогічними зви­чайними способами перегляду судових рішень, не ок­реслювалися доктринальні перспективи удосконалення діяльності адміністративних судів цього інстанційного рівня в Україні.

Можна відзначити, що частково розгляд проблем поняття та суті апеляції в адміністративному судочин­стві у межах національної юрисдикції зробив спро­бу здійснити (але лише як окрему складову адміні- стративно-юрисдикційного процесу України) в своїй кандидатській дисертації P.O. Кукурудз [449]. Також окремі питання апеляційного провадження під кутом зору реалізації на цій стадії адміністративної юстиції в Україні принципу диспозитивності опрацьовував в своїй праці на здобуття наукового ступеня кандида­та юридичних наук С.В. Потапенко [450]. У цілому проблематика апеляційного оскарження у вітчизня­ному адміністративному судочинстві поки що висвіт­люється науковцями переважно на рівні навчальної літератури [451, с. 105—113] та окремих статей [452, с. 95-101].

З огляду на те, що за своєю загальною правовою сут­тю апеляційне провадження в справах адміністратив­ної юрисдикції є достатньо схожим, побудованим на майже таких само методологічних засадах, що і такий спосіб перегляду в інших процесуальних формах су­дочинства в нашій державі (насамперед в цивільній), для потреб нашого дослідження щодо з’ясування його природи і місця в механізмі адміністративного судового захисту вважаємо допустимим використання надбань, доробок фахівців з інших сфер процесуальної судової теорії. Так, цей інститут (після його відновлення в ході «малої» судової реформи 2001 р.) на дисертаційному рівні у цивільному судочинстві в останні роки спеці­ально досліджувався Є.А. Чернушенко (2004 р.) [447], О.М. Трач (2009 р.) [453], К.В. Гусаровим (2011 р.) [454, с. 14—18] та деякими іншими науковцями.

На увагу в контексті вирішення порушених питань заслуговують й кандидатські дисертаційні праці пред­ставників кримінально-процесуальної науки: О.Ю. Ко­стюченко «Апеляційне оскарження судових рішень у кримінальному процесі України» (2005 р.) [455], В.І. Сліпченко «Апеляційне провадження в системі кримінально-процесуальних стадій» (2007 р.) [456]; В.І. Теремецького «Право на апеляційне оскаржен­ня вироку та процесуальний порядок його реалізації» (2010 р.) [457] та ін.

Слово «апеляція» латинського походження (від лат. «appellatio»). Воно означає: 1) оскарження якої-небудь постанови до вищої інстанції, що має право перегляну­ти справу; 2) звернення за підтримкою до якої-небудь авторитетної інстанції (організації, окремих осіб), до громадської думки [458, с. 60, 61].

Інститут апеляційного оскарження з’явився у судо­чинстві в період Стародавнього Риму. Першочергово допускалося, пише О.Г. Манукян, оскарження рішень суду у спосіб застосування різноманітних надзвичайних засобів. Натомість апеляція з’явилася дещо пізніше, в міру розвитку держав, коли «центральна влада змогла зміцнитися і окріпнути настільки, що вже мала достат­ньо сили і можливостей підпорядковувати собі суд на­родний або навіть замінити його своїми установами» [448, с. 1, 2]. Аксіоматичним в юридичній науці є твер­дження дореволюційного ученого-юриста Ф.М. Дми- трієва, що «апеляція є одним з найбільш пізніх явищ в житті кожного народу» [459, с. 5].

У додержавний період Риму для захисту порушеного права застосовувалися звичаї, за якими самим тяжким покаранням було вигнання з роду. Потім їм на зміну прийшло самоправство або самозахист, а зі зміцнен­ням держави — судочинство. Із встановленням Імперії суди, які раніш існували, унаслідок недовіри до них імператора були замінені його чиновниками, між яки­ми виникли відносини підпорядкування та ранги. Це дозволило оскаржувати рішення нижчих в ієрархічному щаблі посадових осіб до вищих, аж включно до самого імператора. Прохання про перегляд дістало назву апеля­ції. У зв’язку з цим вважається, що інститут апеляції в судочинстві виник наприкінці III століття [448, с. 2—5].

Своє остаточне оформлення і закріплення як засіб оскарження судових рішень апеляція дістала за імпера­тора Юстиніана (527—565 рр.), коли були запроваджено строки і порядок її подання (усно судді після винесення рішення або в десятиденний строк у письмовій формі), а також для запобігання необгрунтованій заяві — необ­хідність оплати її судовим збором [447, с. 7]. З падінням Римської імперії апеляційне оскарження в судочинстві країн Західної Європи на певний період зникло і відно­вилося з установленням централізованих держав [460].

У Німеччині рецепція римського судового процесу завершилася в 1495 р. з утворенням Імперського суду, який поряд з іншими функціями почав виконувати роль апеляційної інстанції для всіх судів земель. У складі за­значеного суду спочатку були як рицарі, так і вчені- юристи, а згодом — тільки останні (з метою практично­го впровадження норм римського права в судочинство). У 1794 р. у Пруссії було прийнято Земське укладення, а в 1811 р. в Австрії — Загальне цивільне укладення. Унаслідок цього на німецьких землях в ході поступово­го розвитку держави і судочинства під дією римського права сформувалися певні способи оскарження судових постанов, з яких звичайним та основним став апеляцій­ний [448, с. 9].

У Франції тільки з виданням Ордонансів 1667 р. заява про перегляд стала скаргою не на суддю, а на судове рішення. До цього вона мала характер його особистого обвинувачення в несправедливості. Однак за цим до­кументом вищестоящій судовій інстанції (Раді сторін) було прямо заборонено переглядати справи по суті пов­торно. Був фактично спочатку закріплений інститут ка­сації (від французького «kasser» — руйнувати) як спосіб перегляду судових рішень з підстави недотримання при їх ухваленні тільки норм права, а не у зв’язку з непов­ним чи помилковим з’ясуванням фактичних обставин справи (апеляційне провадження) [448, c. 9, 10].

Лише ЦПК Франції 1806 р. передбачив існування традиційної для наших часів трьохінстанційної судо­вої системи. За цим Кодексом касаційний суд як вища судова інстанція уповноважувався проводити перевір­ку судових рішень саме з позиції оцінки правильності застосування у них норм права. Була визначена й ді­яльність апеляційних судів (як судів другої інстанції), які отримали повноваження повторного розгляду справ по суті, досліджувати як питання права, так і факту. Сторонам було надано право подавати до апеляційних судів нові докази [461, с. 12, 13].

Таким чином, у Франції спочатку був розвинутий над­звичайний спосіб оскарження судових рішень — касація, а апеляція була запроваджена дещо пізніше [447, с. 7].

На українських землях, дослідила Л.М. Ніколенко, наприкінці XVI століття норми процесу щодо оскар­ження судових рішень ще не були досить розроблени­ми. Уперше їх було упорядковано визначено в артику­лах 1, 2, 5, 6 розділу VI Статуту 1529 р. У подальшому порядок апеляційного перегляду був передбачений у Статутах Великого Князівства Литовського 1566 р. та 1588 р. За цими джерелами, якщо одна із сторін вважа­ла рішення суду несправедливим, їй надавалося право клопотати про надання суддею листа, в якому б наво­дилися мотиви прийнятого ним рішення. Після цього вона мала змогу подати скаргу на судове рішення до Великого князя або до сейму. У 1578 р. було ухвалено закон, який запровадив у Волинському, Київському і Брацлавському воєводствах нову апеляційну інстанцію для місцевих судів — Луцький трибунал. Наприкінці XVIII століття самобутню судову систему Лівобереж­ної України, частини Правобережжя та Запорозької Січі було ліквідовано і натомість було уведено в дію судоустрій Російської імперії. В іншій частині України діяло австро-угорське законодавство [462, с. 152—156].

До 1864 р. в Російській імперії діяв ревізійний по­рядок апеляції. Існували численні судові інстанції, а питання про перегляд могло порушуватися вищими судами не тільки на основі скарги, а й за власною іні­ціативою (в порядку нагляду). Усі суди мали повно­важення повторно переглядати справу. Після прове­дення судової реформи виконання касаційної функції було покладено на відповідні департаменти Сенату, які вже почали досліджувати суто законність судових рі­шень. Були утворені й апеляційні суди. Сторони, між тим, не мали права пред’являти до них нових доказів (які не подавалися до суду першої інстанції). Означе­ний механізм перегляду судових рішень діяв до 1917 р. [462, с. 154].

Декретом Раднаркому № 1 «Про суд» від 22 листо­пада 1917 р. апеляційне оскарження судових рішень було скасовано. Було дозволено лише ініціювання касаційного перегляду. Це стало наслідком ідеологіч­ного неприйняття новою владою робітників і селян ворожої дореволюційної буржуазної системи судо­чинства. На думку теоретиків пролетарського права, апеляція обумовлювала значну судову тяганину, а це не повинно було мати місця у соціалістичному дер­жавному механізмі.

У праві CPCP принцип диспозитивності на стадіях пе­регляду судових рішень практично не діяв. Він був тут фактично замінений засадою офіційності (всемірного піклування держави в особі суду про захист прав та інте­ресів неосвічених народних мас). Провідним завданням діяльності вищестоящих судових інстанцій було всіляке забезпечення законності в практиці нижчестоящих судів (за усіма напрямами їх функціонування, в тому числі й за організаційним, прийомом громадян, розглядом їх скарг тощо). Зазначене забезпечувалося здійсненням нагляду за результатами їх роботи. Перегляд рішень нижчестоя­щих судів мав за своєю суттю ревізійний характер. Він міг бути проведений і за ініціативою самого вищого суду та за протестом прокурора.

Система охорони прав і законних інтересів учасників судочинства на стадіях перегляду судових рішень, яка залишилася Україні у спадок від колишнього CPCP, відзначала Є.А. Чернушенко, як за своїм змістом, так і формою не відповідала політико-правовим та соці­ально-економічним реаліям, які склалися після про­голошення незалежності [447, с. 9]. Тому визначив­ши спочатку як конституційну засаду правосуддя (п. 8 ч. 3 ст. 129 Основного Закону), а згодом прийнявши в 2001 р. закон про реформу на цій основі системи судів, законодавець відновив розвиток й функціонування су­дової влади в Україні на ліберальних ідеологічних за­садах забезпечення захисту й відновлення порушених прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб, прав та законних інтересів юридичних осіб в різних сферах суспільних відносин, властивих демократичним кра­їнам, відомим праву ще з часів Стародавнього Риму. Логічним завершенням цього процесу стало визначен­ня інституту апеляції і у процедурах адміністративного судочинства (в КАС України).

Порівняльно-правовий аналіз свідчить, що апеляція, як засіб оспорювання рішень судів першої інстанції, який обумовлює можливість нового перегляду справи по суті, передбачена в сучасному законодавстві про ад­міністративне судочинство переважної більшості країн Європи.

Так, засобам правового оскарження та відновлення провадження присвячено частину III VwGO. Перший розділ у цій частині вказаного закону ФРН (розділ 12) має назву «Апеляція». У §124 встановлено, що учасни­ки справи мають право на подання апеляції на оста­точні судові рішення по суті та на проміжні рішення (про допустимість позову, про визнання підстав у рам­ках позову про примус відповідача до вчинення пев­ної дії), якщо апеляція допускається адміністративним судом або вищим адміністративним судом. При цьому підставами для апеляції у п. 2 §124 VwGO названо такі: 1) якщо існують серйозні сумніви у правильності рі­шення; 2) справа містить особливі труднощі фактично­го або правового характеру; 3) справа має принципове значення; 4) якщо рішення відхиляється від відповід­ного рішення Вищого адміністративного суду землі, Федерального адміністративного суду, Спільного се­нату верховних судів федерації або Федерального кон­ституційного суду та спирається на це відхилення; або 5) якщо є наявним або буде доведеним недолік прова­дження, який підлягає оцінці з боку апеляційного суду, і на ньому засновується рішення.

Томас Манн відзначає, що апеляція в адміністратив­ному судочинстві ФРН є фактично допустимою тоді, коли заявник обґрунтовує її фактами, за якими він об­межений оскаржуваним рішенням. Вказане обмеження завжди має місце тоді, коли особі рішенням адміністра­тивного суду відмовляється повністю або частково в за­доволенні її прохання. Під час апеляційного перегляду зрештою здійснюється розгляд допустимості та обґрун­тованості первісного позову [364, с. 253, 254].

Обсяг повноважень суду апеляційної інстанції у ФРН визначено в §128 VwGO, де передбачено, що Вищий ад­міністративний суд землі переглядає спір в межах апе-

ляційної скарги в тому самому обсязі, що й суд першої інстанції. Він також може враховувати нові пред’явлені факти та докази.

У статті L. 811-1 КАС Франції визначено подання апеляції на судове рішення, ухвалене по першій ін­станції, до апеляційного суду відповідно до положень Книги 3 цього Кодексу. Утворення апеляційних ад­міністративних судів було передбачено Законом від 31 грудня 1987 р. з метою розвантаження справами Державної ради. Сьогодні функціонують 8 зазначе­них судів, які розглядають у межах їхньої компетен­ції апеляційні скарги на постанови адміністративних трибуналів, а також комітетів з розгляду репатріацій­них спорів. Поряд з цим Державна рада продовжує виконувати функцію суду апеляційної інстанції при оскарженні судових рішень у справах: • щодо муніци­пальних та кантональних виборів; • за позовами про законність; • які стосуються порушень дорожнього руху (у зв’язку із застосуванням судом репресії в по­рядку статей L. 774-1—774-11 КАС Франції).

У деяких категоріях справ рішення адміністратив­них трибуналів у Франції підлягають перегляду лише в касаційному порядку (Державною радою), а саме, із спорів відносно: • надання дозволів на будівниц­тво; • справляння ліцензійного збору, профспілкових внесків та місцевих податків (крім податку на бізнес); • притягнення держави до відповідальності за відмову посадових осіб виконати судове рішення; • стягнен­ня компенсацій, пенсій та заробітної плати публічними службовцями у сумі, меншій за 10 000 євро, та в деяких інших [463].

В АПК Італії 2010 р. апеляційному перегляду рішень судів першої інстанції присвячено Книгу III, яка має назву «Апеляція» (статті 91—111). Допускається апеля­ційне оскарження рішень регіональних адміністратив­них судів до Державної ради (ст. 100). Однак в Італії апеляційне провадження за своїм характером має й ок­ремі ознаки касації, оскільки передбачає перевірку за­конності й обґрунтованості рішень вказаних судів, які вже вступили в законну силу. У статті 104 названого за­кону Італії передбачено можливість подання учасника­ми провадження до Державної ради лише таких нових доказів та документів, які мають важливе значення для вирішення справи та з поважних причин не подавалися суду першої інстанції. У той же час заявнику надано право заявити клопотання про стягнення з відповідача тих збитків, які настали внаслідок набрання сили рі­шенням регіонального адміністративного суду.

Рішення Державної ради Італії, прийняті за наслідка­ми вирішення апеляції, можуть бути оскаржені до Вер­ховного Суду, але тільки з мотивів недотримання цим органом своєї юрисдикції [464].

У Латвії розділ четвертий Адміністративно-проце­суального закону має назву «Судочинство в суді апе­ляційної інстанції». У ч. 1 ст. 290 цього акта встанов­люється оскарження в апеляційному порядку рішень адміністративного районного суду, які не набрали сили, до Адміністративного окружного суду. Згідно з положеннями ст. 302 суд апеляційної інстанції розгля­дає у зв’язку з апеляційною (в тому числі зустрічною) скаргою справу по суті в обсязі, заявленому апелянтом. Предметом вирішення можуть бути лише вимоги, які заявлялися до суду першої інстанції. Одними зі скла­дових змісту апеляційної скарги в ч. 1 ст. 292 передба­чено, що у ній мають бути вказівки на те, в чому поля­гає, на думку скаржника, неправильність рішення суду першої інстанції, та чи не заявляє він клопотання про збирання доказів (щодо яких обставин і чому ці докази не були представлені до адміністративного районного суду) (пункти 6, 7 цієї частини статті).

В Азербайджанській Республіці судовому проваджен­ню за апеляційними скаргами присвячено главу X АПК. У ст. 81 визначено можливість оскарження рі­шень і ухвал, винесених адміністративно-економічни­ми судами цієї країни, за винятком випадків, перед­бачених цим Кодексом, в апеляційному порядку до адміністративно-економічних колегій судів апеляційної інстанції. Умовою подання апеляційної скарги вказано незабезпечення нижчестоящим судом вимог учасників судочинства (сторін, третіх осіб). Адміністративно-еко­номічним колегіям надані повноваження з повторного розгляду справ по суті в повному обсязі в межах апе­ляційної скарги (як на підставі правових питань, так і дослідження доказів й фактів). Апеляційний суд та­кож може враховувати (без будь-яких обмежень у формі лише ненавмисного ненадання суду першої інстанції) нові факти та докази, пред’явлені учасниками процесу.

У проекті КАС Російської Федерації, прийнятому Державною думою в першому читанні в травні 2013 р., та в проекті АПК Республіки Казахстан також передба­чається апеляційний перегляд рішень судів першої ін­станції в адміністративних справах, які ще не вступили в законну силу.

Так, в ст. 289 проекту КАС РФ пропонується встано­вити повноваження суду апеляційної інстанції перегля­дати справи в повному обсязі (незалежно від підстав і доводів, викладених в апеляційних скаргах та поданих на них запереченнях), а також оцінювати наявні у спра­ві, а також додатково подані докази. Але йдеться про можливість врахування в апеляційному провадженні нових доказів лише тоді, коли вони з поважних причин не були пред’явлені суду першої інстанції.

При розгляді адміністративної справи в апеляційно­му порядку, як передбачено в ст. 209 проекту АПК Республіки Казахстан, суд має перевіряти законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в пов­ному обсязі. За апеляційними судами, якими мають бути апеляційні судові колегії обласних та прирівня­них до них судів (ст. 197), пропонується закріпити право встановлювати нові факти в межах заявлено­го позову та досліджувати нові докази, якщо сторона була позбавлена реальної можливості представити їх суду пер0ої інстанції. Справи в апеляційному порядку (за проектом) розглядатимуться суддями одноособово (не в складі колегій з трьох суддів, як це традиційно має місце).

В адміністративно-судових законах Польщі, Мол­дови, Вірменії визначається ли0е касаційний спосіб перегляду рі0ень адміністративних судів пер0ої ін­станції, прийнятих по суті позовних вимог. Останні вступають в законну силу після прийняття та підляга­ють оскарженню тільки з підстав передусім недотри­мання при їх ухваленні норм матеріального та/або про­цесуального права.

Так, у ст. 173 Закону Польщі про судочинство в ад­міністративних судах визначено, що на прийнятий воє­водським адміністративним судом вирок чи постанову, якими завер0ується провадження по суті, можна вне­сти касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду (якщо тільки в окремому положенні цього Закону не пе­редбачено ін0ого). Підставами для подання касаційної скарги унормовано: 1) пору0ення норм матеріального права або помилкове з’ясування їх змісту та неналежне застосування; 2) пору0ення норм судочинства, якщо це суттєво вплинуло на результат вирішення справи. Якщо при перегляді Вищий адміністративний суд ви­являє неповне встановлення обставин справи внаслідок пору0ення процесуальних норм, то він повертає її на новий розгляд до воєводського адміністративного суду.

За положеннями КАС Вірменії передбачається перег­ляд рі0ень Адміністративного суду, якими вирішується спір по суті (вступають у законну силу з моменту їх опублікування), за протестами учасників судочинства, а також ін0их осіб, прав чи обов’язків яких стосується відповідне рі0ення, Касаційним судом в порядку та на підставах, передбачених ЦПК цієї держави (статті 115, 118). Останній має повноваження направити справу на новий розгляд до суду пер0ої інстанції.

Закон Республіки Молдова про адміністративний суд визначає можливість оскарження судового рішення у розглянутій по суті позовній заяві в касаційному по­рядку (ст. 30). Установлено, що касаційна скарга роз­глядається за процедурами, врегульованими ЦПК цієї країни. Разом з тим з аналізу п. 6 ст. 34 цього закону випливає, що в Молдові передбачається запроваджен­ня апеляційного перегляду, оскільки у ньому йдеться про утворення в перспективі колегій адміністративного суду в Апеляційній палаті.

У процесуальних кодексах України загалом дістали практичної реалізації (тією чи іншою мірою) такі опра­цьовані юридичною наукою універсальні характерні оз­наки апеляційного способу перегляду судових рішень:

• апеляційна скарга подається на рішення суду, яке не вступило в законну силу; • справа передається на роз­гляд вищестоящого суду; • подача апеляції обумовлю­ється неправильністю рішення суду першої інстанції, що виявляється, на думку особи, яка її подає, або в непра­вильному встановленні фактичних обставин справи, або в неправильному застосуванні закону; • апеляційний суд при перегляді справи вирішує як питання факту, так і права, тобто має право перевірити як юридичну, так і фактичну її сторону в тому обсязі, що і суд першої інстанції; • у результаті розгляду справи апеляційний суд, як правило, не має права повернути справу до суду першої інстанції для нового розгляду і прийняття рішен­ня, а зобов’язаний винести своє рішення по суті спору;

• виконання рішення, яке оскаржено в апеляційному порядку, не здійснюється (крім тих, які підлягають не­гайному виконанню); • повноваження апеляційного суду обмежені доводами апеляційної скарги і предме­том рішення суду першої інстанції. Нові позовні вимоги пред’являтися на цій стадії не можуть [447, с. 10].

Аналіз положень глави 1 розділу IV КАС України свідчить, що вищенаведені загальні ознаки апеляції в цілому дістали втілення й в апеляційному провадженні в адміністративних справах. Тут вона має й свої спе­цифічні, галузеві особливості, зумовлені дією в адмі­ністративному судочинстві принципу офіційності, по­кликаного забезпечувати ефективний захист «слабкої» (невладної) сторони адміністративно-правового спору. Зокрема, у ч. 2 ст. 195 унормовано повноваження ад­міністративного суду на відміну від судів у цивільних й у господарських справах досліджувати й за власною ініціативою (не лише за клопотанням осіб, які беруть участь у справі) докази, які не оцінювалися судом пер­шої інстанції, якщо визнає обґрунтованим їх ненадання або безпідставним відхилення вказаним судом. Орган правосуддя апеляційної інстанції також може розгля­нути заново всі докази, які досліджувалися місцевим судом з порушенням вимог цього Кодексу, а також встановити нові обставини, які не з’ясовувалися судом першої інстанції (через неправильне застосування норм матеріального права).

В юридичній науці розрізняють дві моделі інституту апеляції: повну і неповну. Для повної апеляції притаман­ним є те, що суд апеляційної інстанції має такі самі повноваження з дослідження, оцінки доказів, як і суд першої інстанції. Він не зв’язаний з доводами апеля­ційної скарги та повинен вирішити спір по суті сам, не повертаючи справи на новий розгляд. За неповної (обмеженої) апеляції апеляційному суду надається ком­петенція направляти справу на новий розгляд до суду першої інстанції у разі встановлення допущення ним недоліків у з’ясуванні фактичних обставин справи, які не можуть бути усунені в апеляційному провадженні [465, с. 5].

До набрання чинності змінами, внесеними Законом від 7 липня 2010 р. № 2453-VI, у КАС України ви­значалася модель неповної апеляції. Апеляційний суд не мав повноважень самостійно встановлювати при перегляді справи нових обставин, не з’ясованих міс­цевим судом внаслідок допущення неправильного застосування норм права. У такому випадку згідно з чинними на той час положеннями п. 6 ст. 198 КАС України оскаржена постанова підлягала скасуван­ню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Існування зазначених законодавчих приписів обумовлювало ситуацію, що нерідко апеля­ційні суди не виносили власних рішень по суті і за встановлення неповноти дослідження фактичних об­ставин місцевим судом повертали йому справи на но­вий розгляд. Це все в окремих випадках призводило до судової тяганини, тривалого розгляду адміністра­тивних справ (внаслідок їх неодноразового перегляду судами різних інстанційних рівнів).

Так, за даними судової статистики, в 2008 р. апеля­ційними адміністративними судами було скасовано з направленням справ на новий розгляд до суду першої інстанції 568 постанов місцевих загальних судів як ад­міністративних (8,36% від усієї кількості скасованих постанов) та 40 постанов окружних адміністративних судів (2,27% від усіх скасованих); в 2009 р. відповід­но — 527 постанов місцевих загальних судів (1,48%) та 118 постанов окружних адміністративних судів (1,46%) [466]. Натомість, зазначена проблема була найбільш поширеною не в адміністративному, а в цивільному су­дочинстві. Це і зумовило внесення відповідних одно­типних змін до процесуальних законів, які визначили в Україні в різних формах правосуддя нову систему апе­ляційного перегляду.

У чинних положеннях КАС України нормативно ре­алізовано модель повної апеляції. Тепер у апеляційних судів немає повноважень з направлення справ на новий розгляд по суті до місцевих судів. На них покладено обов’язок повноцінно здійснювати функцію апеляцій­ної інстанції у будь-якому випадку. Апеляційні адмі­ністративні суди мають ухвалити нове рішення, ска­сувавши постанову або ухвалу суду першої інстанції, якою завершується провадження, якщо встановлять не­повне з’ясування останнім обставин справи, недоведе­ність цих обставин, невідповідність їм судових виснов­ків чи допущення порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також постановления судового рішення неповноважним складом суду (ст. 202 цього Кодексу). Унесення таких змін підвищило оператив­ність адміністративного судочинства з точки зору оста­точного вирішення справ.

Так, в 2012 р. апеляційними адміністративними су­дами було скасовано з ухваленням нового рішення 120 493 постанови місцевих адміністративних судів, або приблизно в 11% випадків перегляду; у 2013 р. — 94 397 постанов адміністративних судів першої інстан­ції (у 8,8% випадків) [223].

Деякі вчені-процесуалісти (наприклад Т.М. Яблочков, О.О. Борисова) висловлювали точку зору, що викори­стання повної апеляції в механізмі оскарження при­зводить до зниження авторитету суду першої інстанції, оскільки учасники процесу намагаються при цьому пе­редусім найбільш інтенсивно обстоювати свою позицію в суді апеляційної інстанції [461, с. 36]. Разом з тим, як засвідчує практика, відзначеного ймовірного нех­тування сторонами судочинства значенням місцевих адміністративних судів у справі захисту їхніх прав та інтересів, порушених у публічно-правових відносинах, в Україні не відбувається.

Стосовно окресленої проблеми, на наш погляд, за­слуговує на увагу думка Ю.О. Тимофеева про те, що сам факт існування права на апеляційне оскарження незалежно від того, який спосіб його реалізації закрі­плено в законодавстві, не може принижувати ролі суду першої інстанції, оскільки тут важливий не спосіб, а наявність реальної здатності в учасників процесу ско­ристатися вказаним правом, коли вони з тих чи інших причин ставлять під сумнів об’єктивність, незалежність чи компетенцію місцевого суду [465, с. 7].

Крім того, при вирішенні питання місця і ролі місце­вих судів у справі адміністративно-судового захисту в Україні не можна не враховувати й такого фактору, що апеляційні адміністративні суди в порівнянні з цими адміністративними судами є надзвичайно переванта­женими справами. У ряді випадків це значно затягує час вирішення апеляційних скарг. Тому учасники су­дочинства всіляко домагаються прийняття законного і обґрунтованого рішення, сприятливого для них, пере­дусім саме в процедурах розгляду справ у судах першої інстанції, активно обстоюючи тут власну позицію, не покладаючи особливих сподівань на механізм перегля­ду судових рішень.

В адміністративно-судових процесуальних законах ФРН, Італії, Латвії, Азербайджану, проекті КАС РФ нормативно втілено модель неповної апеляції, в проек­ті АПК Казахстану — повної.

Так, у п. 2 §130 VwGO визначено, що Вищий ад­міністративний суд землі, якщо існує необхідність у подальшому судовому розгляді, може із скасуванням рішення повернути справу адміністративному суду, якщо: 1) провадження у цьому суді містить важливий недолік, і у зв’язку з цим є необхідним змістовне або довготривале отримання доказів; 2) адміністративний суд не прийняв рішення по суті справи.

У ст. 105 АПК Італії врегульовано повноваження Дер­жавної ради повернути справу на новий розгляд до від­повідного регіонального адміністративного суду, якщо тільки він не буде конфронтаційним, у разі встановлен­ня в ході перегляду порушення при прийнятті рішення права сторін на захист, правил підсудності, юрисдикції та в деяких інших випадках.

Суд апеляційної інстанції згідно зі статтею 303 Адмі­ністративно-процесуального закону Латвії незалежно від мотивів апеляційної скарги своєю ухвалою скасовує рі­шення суду першої інстанції і направляє до нього для нового розгляду справу, якщо вона розглянута: 1) неза­конним складом суду; 2) з порушенням норм процесу­ального права, які встановлюють, що учасникам адмі­ністративного процесу має бути повідомлено про час і місце судового засідання, чи в письмовому процесі без отримання їх згоди на це; 3) з порушенням норм проце­суального права про мову судочинства; 4) з визначенням в рішенні суду у ній прав та обов’язків осіб, які не були залучені як учасники; 5) без складання повного рішення суду чи у справі відсутній протокол судового засідання. Також передбачено, що визнавши обґрунтованою апеля­ційну скаргу на рішення суду першої інстанції в частині, в якій судочинство по справі припинено чи заява зали­шена без розгляду, апеляційний суд скасовує зазначене рішення в цій частині і направляє в ній справу для но­вого розгляду до нижчестоящого суду.

Відповідно до приписів підп. 87.7 ст. 87 АПК Азер­байджану суд апеляційної інстанції має розглянути і вирішити справу, пов’язану із спором, по суті. Тіль­ки у виняткових випадках він може скасувати оскар­жене рішення та направити справу у відповідний ад­міністративно-економічний суд на новий розгляд. До них належать такі: 1) коли є необхідним дослідження значної частини чи великого обсягу доказів з причи­ни серйозних процесуальних порушень, допущених під час провадження в суді першої інстанції; 2) рішення адміністративно-економічним судом було винесено не по суті.

У проекті КАС РФ пропонується визначити як одне з повноважень суду апеляційної інстанції (за результата­ми розгляду апеляційної скарги) скасування оскарже­ного рішення та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Передбачається це у випадках: розгляду справи в незаконному складі суду; за відсутно­сті будь-кого з осіб, які беруть у ній участь, не повідом­лених про час і місце судового засідання; коли судом було вирішено питання про права і обов’язки осіб, не залучених до участі у справі (п. 3 ч. 1 ст. 290).

Апеляційний перегляд, будучи стадією адміністра­тивного судочинства, у свою чергу також складається з певних етапів. Аналізуючи зміст глави 1 розділу IV КАС України, можна визнати слушним висновок, зроблений в навчальному посібнику за редакцією Н.В. Алексан- дрової та P.O. Куйбіди, що в ньому є чотири частини: 1) апеляційне оскарження; 2) підготовка справи до апе­ляційного розгляду; 3) апеляційний розгляд; 4) ухва­лення судового рішення [451, с. 105].

Процедури реалізації права на апеляційне оскарження рішень судів першої інстанції в адміністративних спра­вах визначені в статтях 184—187 КАС України. Тут міс­тяться правила про те, який суд апеляційної інстанції є належним в кожному конкретному випадку; що ста­новить предмет цього права; щодо порядку та строків його реалізації; вимог до змісту та форми апеляційної скарги, суб’єктів її подання.

Згідно з положеннями ч. 1 ст. 185 КАС України суб’єктами права на апеляційне оскарження рішень суду першої інстанції є: сторони; інші особи, які бе­руть участь у справі (треті особи; представники сторін і третіх осіб; органи та особи, яким за законом нада­но право захищати права, свободи та інтереси інших осіб); а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки.

Такий підхід законодавця до визначення кола суб’єк­тів права на апеляційне оскарження є виваженим, оскільки забезпечує можливість ініціювати перегляд несприятливого для них рішення суду першої інстанції особами, для яких можуть настати ті чи інші негативні правові наслідки, в тому числі й з точки зору недосяг- нення мети їх участі у процесі, від вступу відповідного судового акта в законну силу.

Предметом апеляційного оскарження є постанови суду першої інстанції (крім випадків, визначених у КАС України), а також ухвали цього суду (окремо від поста- нов), коли це прямо передбачено відповідними стаття­ми цього Кодексу, повністю або частково (ст. 185).

З метою запобігання зловживанням правом на оскар­ження рішень, якими не вирішується спір по суті (для запобігання затягуванню часу вирішення справи), за­конодавцем цілком логічно передбачено можливість окремо від постанов апеляційного оскарження лише тих ухвал, які перешкоджають провадженню у справі, тобто стають на заваді реалізації права на ефективний судовий захист (про залишення позовної заяви без роз­гляду, про повернення позовної заяви, про відмову у відкритті провадження, про його зупинення чи закрит­тя, про передачу справи на розгляд з одного суду до іншого, про відмову в поновленні чи продовженні про­пущеного процесуального строку тощо). Бути предме­том оскарження в апеляційному порядку у випадках, спеціально передбачених КАС України, можуть й деякі інші ухвали місцевих судів, коли їх зміст впливає на права чи обов’язки учасників судочинства або інших осіб (про забезпечення доказів, про забезпечення по­зову, про звернення постанови до негайного виконан­ня, окрема ухвала та ряд інших). Заперечення на інші ухвали можуть бути викладені в апеляційній скарзі на постанову суду першої інстанції.

Про сутність й мету апеляційного провадження в ме­ханізмі перегляду судових рішень в адміністративних справах свідчать положення пунктів 4 і 5 ч. 1 ст. 187 КАС України, в яких одними з вимог, які визначені за­конодавцем до змісту апеляційної скарги, передбачено необхідність зазначення апелянтом у вказаному проце­суальному документі того, в чому полягає неправиль­ність чи неповнота дослідження доказів і встановлення обставин у справі та (або) застосування норм права су­дом попередньої інстанції та чи заявляє названа особа клопотання про витребування нових доказів, про ви­клик свідків тощо. При цьому в ч. 4 ст. 187 встанов­лено, що якщо в апеляційній скарзі наводяться нові докази, які не були надані суду першої інстанції, то в ній має бути також названа причина, чому означене не було зроблено.

Тобто за змістом названих положень КАС метою апе­ляційного перегляду є можливість (за потреби) нового розгляду по суті публічно-правового спору (з допусти­містю повторного дослідження доказів, в тому числі тих, які з поважних причин не були надані суду першої інстанції) більш досвідченим й кваліфікованим складом суду з тим, щоб було забезпечено правильне, виваже­не застосування норм матеріального та (або) процесу­ального права до спірних фактичних відносин, ефек­тивний захист порушених прав, свобод або інтересів у публічно-правових відносинах на засадах законності і верховенства права, коли цього не було досягнуто в місцевому суді першої інстанції.

Змінами, внесеними Законом № 2453-VI до ст. 186 КАС України, для суб’єктів оскарження було скоро­чено час на подання апеляційних скарг на рішення адміністративних судів першої інстанції. Зокрема, в частинах 2 і 3 цієї статті було передбачено, що апеля­ційна скарга на постанову має бути поданою впродовж 10 днів (на ухвалу — 5 днів) з дня проголошення або дня отримання копії відповідного рішення (коли воно було прийнято в письмовому провадженні чи в порядку ч. 3 ст. 160 цього Кодексу).

До вказаних змін діяли інші правила. Спочатку, якщо особа мала намір оскаржити постанову суду першої ін­станції, вона мала подати протягом 10 днів з дня прого­лошення такого рішення чи складання його у повному обсязі, отримання копії, прийнятого в письмовому про­вадженні, лише заяву про намір це зробити. Протягом 20 днів після цього апелянт повинен був подати апеля­ційну скаргу. При оскарженні ухвал строки на подання заяви про оскарження та апеляційної скарги були вдвічі коротшими (5 і 10 днів відповідно). Крім того, згідно з чинною на той час редакцією ч. 5 ст. 186 КАС України у межах строків на подання заяви про оскарження апе­лянту надавалося право подати й безпосередньо саму апеляційну скаргу.

Вносячи описані зміни (не лише до КАС, а і подіб­ні до інших процесуальних судових законів України), законодавець переслідував мету скоротити час на оста­точне вирішення судами справ. Разом з тим, незважа­ючи на означене, положення щодо порядку реалізації права на апеляційне оскарження рішень судів першої інстанції, які встановлювалися в ст. 186 КАС України до 30 липня 2010 р., були, на наш погляд, більш спри­ятливими для учасників судочинства. Вони дозволяли (з огляду на більшу тривалість строків на оскаржен­ня) більш ґрунтовно, обмірковано готувати апеляційні скарги. Крім того, на відміну від чинних раніш діючі правила про строки апеляційного оскарження загалом відповідали традиційним підходам до врегулювання да­них питань, які застосовуються в законодавстві про ад­міністративне судочинство зарубіжних держав.

Так, у п. 2 §124а VwGO визначено місячний строк (з часу вручення повного рішення) для подання апе­ляції. При цьому її обґрунтування можна подати впро­довж 2 місяців від вказаного часу, якщо воно не було наведено в апеляції (п. 3 §124а). Одночасно голова се­нату Вищого адміністративного суду може ще подовжи­ти строк на складання обґрунтування у разі надходжен­ня до нього відповідної мотивованої заяви.

У ч. 4 ст. 31 АПК Естонії передбачається, що апеля­ційну скаргу можна подати за підсудністю до окружно­го суду протягом 30 днів, відлічуючи з дня оголошення рішення.

У Латвії передбачено 20-денний строк на подання апеляційної скарги з дня складання рішення (ст. 291 Адміністративно-процесуального закону); в Азербай­джані — 30-денний з дня надання повного судового рішення адміністративно-економічного суду та 10-ден- ний — на оскарження ухвали (п. 85.1 ст. 85 АПК).

Ураховуючи зазначену загальноприйняту практику законодавчого регулювання питань, що розглядаються, в сусідніх з Україною державах, на наш погляд, дореч­ним є відновлення строків на реалізацію права на апе­ляційне оскарження судових рішень в адміністратив­них справах, що визначалися в ст. 186 КАС України до 2010 р. При цьому щонайменше строк на оскарження постанови місцевого суду можна встановити у 20 днів, а ухвали — 10 днів.

Відповідно до ч. 1 ст. 188 КАС України через 3 дні після закінчення передбачених законом строків на по­дання апеляційної скарги суд першої інстанції надсилає її разом із справою до апеляційного адміністративного суду. У канцелярії останнього адміністративна справа реєструється в день надходження та після автоматизо­ваного розподілу не пізніше наступного дня має бути переданою судді-доповідачу (ч. 1 ст. 189).

Позитивним є те, що внесеними Законом № 2453-VI змінами було скасовано можливість зловживання учас­никами судочинства своїм правом на оскарження (з ме­тою відстрочення часу прийняття остаточного судового рішення, несприятливого для них) у спосіб ініціюван­ня апеляційного перегляду ухвал суду першої інстан­ції, що не перешкоджають провадженню (наприклад, про відкриття провадження, з питання залучення (не- залучення) у справу третьої особи тощо). Крім того, в разі оскарження ухвал, для яких це є допустимим, було встановлено правило про направлення до апеляційно­го суду лише апеляційної скарги та копій матеріалів справи, необхідних для її розгляду, а не самої справи. Власне провадження в суді першої інстанції у таких ви­падках тепер не зупиняється (ч. 3 ст. 188 КАС України).

Отримавши апеляційну скаргу, суддя-доповідач про­тягом 3 днів перевіряє її на відповідність вимогам ст. 187 КАС України (щодо форми, змісту, оплати су­дового збору, додавання до неї її та копій відповідних письмових матеріалів відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі). Якщо ці вимоги закону дотри­мано і відсутні інші перешкоди, то приймається ухвала про відкриття апеляційного провадження у справі. До апеляційної скарги, не оформленої згідно з вимогами, встановленими у ст. 187, застосовуються правила, пе­редбачені ст. 108 цього Кодексу. У такому випадку вона або залишається без руху (з наданням часу для усунен­ня виявлених недоліків), або повертається (за існуван­ня підстав для цього).

Апеляційна скарга залишається без руху також у ви­падку її подання по закінченні строків на оскаржен­ня, встановлених у ст. 186 КАС України, якщо апелянт не порушує питання про поновлення цього строку або якщо підстави, вказані у заяві про поновлення зазначе­ного строку, не будуть визнані судом поважними. У та­кому випадку протягом 30 днів з моменту отримання ухвали про залишення апеляційної скарги без руху осо­ба має право звернутися до апеляційного суду з заявою про поновлення строків або вказати інші підстави для цього. Якщо в цей строк таку заяву не буде подано або вказані у ній підстави для поновлення не будуть ви­знані поважними, суддя-доповідач ухвалою відмовляє у відкритті провадження з апеляційного перегляду.

Виважену норму змінами, внесеними Законом від 20 грудня 2011 р. № 4176-VI, було встановлено в ново­му абз. 3 ч. 4 ст. 189 КАС України, а саме, про те, що незалежно від поважності причини пропуску строку на оскарження суд апеляційної інстанції має прийняти рі­шення про відмову у відкритті провадження в разі подан­ня апеляційної скарги прокурором, органом державної влади, місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень після спливу одного року з момен­ту оголошення оскаржуваного судового рішення. У ці­лому ці зміни сприяють утвердженню принципу право­вої визначеності в державі, зобов’язують посадових осіб відповідально ставитися до виконання своїх обов’язків, реалізації повноважень, наданих законодавством.

Суддя апеляційного адміністративного суду відмов­ляє у відкритті апеляційного провадження у справі та­кож у випадках, якщо: 1) справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства; 2) є ухвала про закриття апеляційного провадження у зв’язку з відмовою особи від апеляційної скарги; 3) є ухвала про відмову у задоволенні апеляційної скарги цієї особи або про відмову у відкритті апеляційного проваджен­ня за апеляційною скаргою. Ухвала з цього питання підлягає оскарженню в касаційному порядку (ст. 189 КАС України).

Підготовка справи до апеляційного розгляду полягає у тому, що суддя-доповідач згідно з положеннями ч. 1 ст. 190 протягом 10 днів після відкриття проваджен­ня має вчинити такі процесуальні дії: 1) з’ясувати склад учасників адміністративного процесу; 2) надіс­лати особам, які беруть участь у справі, копії ухва­ли про відкриття апеляційного провадження разом з копією апеляційної скарги, інформацію про їхні права та обов’язки і встановити для них строк для надання заперечень на апеляційну скаргу; 3) з’ясува­ти обставини, на які посилаються особи, що беруть участь у справі, як на підставу своїх вимог і запере­чень; 4) з’ясувати обставини, які визнаються та які за­перечуються зазначеними особами; 5) запропонувати їм подати нові докази, на які вони посилаються, або витребувати їх за клопотанням апелянта чи з власної ініціативи; 6) вирішити інші письмові клопотання, за­явлені особами, які беруть участь у справі; 7) виріши­ти питання про можливість письмового провадження за наявними у справі матеріалами (це на даному ета­пі допускається у разі, коли предметом оскарження є рішення суду першої інстанції, прийняте в порядку скороченого провадження (за результатами розгляду справ, передбачених пунктами 1, 2 ч. 1 ст. 183-2 КАС України); 8) вирішити інші питання, необхідні для апеляційного розгляду справи.

Після проведення підготовчих дій суддя-доповідач призначає справу до апеляційного розгляду.

До початку розгляду справи апеляційним судом осо­ба, яка подала апеляційну скаргу, має право відкликати її, а друга сторона — визнати скаргу обґрунтованою в повному обсязі чи в певній частині.

Апелянт протягом усього часу розгляду справи може відмовитися від скарги повністю або частково. У такому випадку суд приймає ухвалу про прийняття відмови від скарги та закриття у зв’язку з цим апеляційного про­вадження. Повторне апеляційне оскарження рішення, ухвали суду першої інстанції з тих самих підстав не до­пускається (ст. 193 КАС України).

До закінчення апеляційного розгляду позивач також може відмовитися від адміністративного позову, а сто­рони — досягти примирення. З’ясувавши вияв волі цих осіб на зазначене, апеляційний суд приймає ухвалу про закриття провадження у справі (ст. 194 цього Кодексу).

У 2010 р. КАС України було доповнено новою стат­тею 195-1, в якій з метою запобігання можливим ви­падкам тяганини було визначено граничні строки су­дочинства в судах апеляційної інстанції. А саме, було встановлено, що апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції має бути розглянута протягом місяця (15 днів — у разі оскарження ухвали цього суду) з дня постановления ухвали про відкриття апеляційного про­вадження. У виняткових випадках (за клопотанням сто­рони та з урахуванням особливостей розгляду справи) апеляційний суд може подовжити цей строк, прийняв­ши відповідну ухвалу, проте не більш як на 15 днів. У цілому ці зміни є слушними, оскільки спрямовані на забезпечення вирішення адміністративних справ про­тягом розумного строку, що є однією з вимог ч. 1 ст. 6 ЄКПЛ.

Разом з тим через значне перевантаження адміністра­тивних судів апеляційної інстанції вищенаведені строки розгляду ними апеляційних скарг не завжди практично дотримуються. Так, як свідчать дані судової статистики, за підсумками роботи в 2012 р. на кінець звітного періо­ду 31% справ та матеріалів, що перебували на розгляді в цих судах (484 155), не були вирішені; у 2013 р. — 16% (201 599 справ і матеріалів). У 2012 р. в середньому на одного суддю апеляційного адміністративного суду що­місячно припадало 464 справи та/або матеріалів, а кіль­кість ухвалених судових рішень становила 426; у 2013 р. надходження справ та/або матеріалів становила 302, і в середньому кожним суддею щомісячно ухвалювалося 350 рішень. Такі показники навантаження на суддів є одними з найбільших в судовій системі України.

Шляхом виходу з означеної негативної ситуації є, на наш погляд, збільшення штатної чисельності суддів в апеляційних адміністративних судах. Подовжувати строк розгляду апеляційних скарг до тих меж, що вста­новлені в ст. 102 ГПК та в ст. 303-1 ЦПК України (2 місяці з дня постановления ухвали про відкриття про­вадження (у разі перегляду рішень місцевих судів) та 15 днів — при перегляді ухвал) [467, с. 101], в справах адмі­ністративної юрисдикції з огляду на потреби оператив­ного захисту прав приватних осіб («слабкої» сторони) у відносинах із суб’єктами владних повноважень було б не зовсім правильним.

Апеляційний розгляд адміністративної справи у су­довому засіданні проводиться колегією із 3 суддів за правилами, встановленими для судів першої інстанції (з урахуванням особливостей, визначених у главі 1 роз­ділу IV КАС України). А саме, після відкриття судо­вого засідання і вирішення клопотань осіб, які беруть участь у справі, суддя-доповідач оголошує в необхід­ному обсязі зміст судового рішення, що оскаржується, апеляційної скарги та заперечень на неї. Для надання пояснень, а також у судових дебатах першій за законом надається слово особі, що подала апеляційну скаргу. Якщо апеляційні скарги подадуть обидві сторони, пер­шим пояснення надає позивач. Після апелянтів дають пояснення і виступають у дебатах особи, які приєдна­лися до апеляційної скарги, а потім — інші особи, які беруть участь у справі. Неприбуття у судове засідання сторін або інших учасників судочинства, належним чи­ном повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду. Але якщо суд апеляційної інстанції визнає обов’язковою участь у судовому засіданні вказаних осіб, а вони не прибу­ли, то він повноважний відкласти апеляційний розгляд справи. Закінчивши перевірку підстав для апеляційного перегляду, колегія суддів виходить до нарадчої кімнати, де ухвалює судове рішення.

Однак, як свідчать статистичні дані, більшість апе­ляційних скарг все ж таки розглядається в письмовому провадженні. Так, в 2012 р. із загальної кількості розгля­нутих по суті справ 987 363 справи, або 93%, було роз­глянуто апеляційними адміністративними судами без проведення усних судових засідань; у 2013 р. — 956 897 справи, або 91,8%. Наведене стало наслідком внесення до ст. 197 КАС України змін Законом № 2453-VI, яки­ми було передбачено кардинально протилежну перед цим існуючій норму, що справа розглядається судом апеляційної інстанції в судовому засіданні тільки, якщо всі особи, які беруть участь у справі, подали клопотан­ня про її розгляд за їхньої участі. Раніше в ч. 1 ст. 197 навпаки визначалося, що це є можливим лише тоді, коли всі зазначені особи заявлять клопотання про її ви­рішення за їхньої відсутності.

Крім того, вказаними змінами апеляційним адміні­стративним судам також було дозволено здійснювати свої функції в письмовому провадженні (за наявними матеріалами) додатково й у таких випадках: неприбут­тя жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове за­сідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; апеляційного оскарження рішень суду першої інстанції, прийнятих у порядку скороченого провадження за результатами розгляду найбільш численної категорії справ із соці­альних спорів та у справах про зобов’язання суб’єкта владних повноважень вчинити певні дії щодо розгляду звернення, в тому числі інформаційного запиту, фі­зичної або юридичної особи (пункти 1, 2 ч. 1 ст. 183-2 КАС України).

Перелічені вище зміни до ст. 197 Кодексу, загалом спрямовані на зменшення навантаження на суддів апе­ляційних адміністративних судів та прискорення оста­точного вирішення адміністративних справ, суттєвим чином вплинули на спосіб перегляду ними оскаржених рішень судів першої інстанції, фактично перетворили їх на касаційні суди (суди норми права, а не факту), оскільки колегіями суддів цих судів тільки в невели­кій кількості справ (в 7%) проводяться тепер усні су­дові засідання, досліджуються повторно з дотриманням принципу публічності докази у справах, встановлюють­ся нові обставини, які не з’ясовувалися у місцевому ад­міністративному суді.

Разом з тим існування зазначених положень щодо апеляційного перегляду адміністративних справ пере­важно у письмовому провадженні значною мірою ви­правдовується особливостями адміністративного су­дочинства. Адже докази тут мають головним чином документальний характер (існують у вигляді тих чи інших правових актів, рішень, інших письмових форм реалізації публічно-владних повноважень відповідача­ми). Лише в незначній кількості справ існує потреба в заслуховуванні свідків, експертів, огляді речових дока­зів тощо. Крім того, вирішуючи справу в письмовому провадженні, колегія суддів апеляційного суду згідно з ч. 2 ст. 197 КАС України повноважна призначити її розгляд в судовому засіданні у разі, коли дійде виснов­ку про необхідність цього.

Однак, незважаючи на наведене, з метою гаранту­вання особам права брати участь у розгляді їх справ в суді апеляційної інстанції, на наш погляд, варто було б все ж таки повернутися до попередньо існуючого за положеннями ч. 1 ст. 197 Кодексу правила про до­пустимість апеляційного перегляду в порядку пись­мового провадження лише за умови, коли всі особи, які беруть участь у справі, заявлять клопотання про його проведення у такій формі за їхньої відсутності. Оскільки за чинної норми п. 1 ч. 1 цієї статті КАС, якщо одна з осіб наполягає на наданні пояснень в судовому засіданні, а інша сторона процесу чи тре­тя особа (їх представники тощо) не заявлять (в тому числі свідомо) клопотання про розгляд справи за їх участі, то все рівно це відбуватиметься в письмовому провадженні. Тобто вказаний припис закону ставить можливість реалізації одними матеріально заінтере­сованими учасниками судочинства своїх процесуаль­них прав у залежність від дій (волевиявлень) інших, в тому числі й з протилежними інтересами, цілями, що не є цілком справедливим.

З огляду на вищенаведене особлива роль в утверджен­ні верховенства права в описаній ситуації законодав­чого регулювання відводиться суддям апеляційних су­дів. Вони відповідно до наданих їм повноважень мають задовольняти відповідні клопотання однієї з осіб, яка бере участь у справі, призначати апеляційний розгляд з проведенням судового засідання, навіть якщо від іншої сторони чи третьої особи не надійде заяви про такий розгляд справи.

Судове рішення за результатами апеляційного пере­гляду (в судовому засіданні) ухвалюється після прове­дення судових дебатів. По їх завершенні колегія суддів, яка розглядала справу, виходить до нарадчої кімнати. Хід обговорення та ухвалення рішення не може бути розголошений і охороняється таємницею цієї кімнати. При цьому основою для процесуальних дій апеляційно­го суду в цій частині апеляційного провадження слугу­ють положення, розраховані на діяльність судів першої інстанції (статті 153, 154 та ін. КАС України).

Приймаючи рішення за результатами розгляду апеля­ційної скарги на постанову суду першої інстанції, апе­ляційний суд за чинними положеннями ст. 198 може: 1) залишити скаргу без задоволення, а постанову — без змін; 2) змінити постанову суду; 3) скасувати її та при­йняти нову постанову; 4) скасувати постанову суду і за­лишити позовну заяву без розгляду або закрити прова­дження у справі; 5) визнати постанову суду нечинною і закрити провадження у справі.

За наслідками перегляду ухвали місцевого (загаль­ного, окружного адміністративного) суду апеляційний суд вправі: 1) залишити скаргу без задоволення, а ух­валу — без змін; 2) змінити ухвалу; 3) скасувати ухвалу, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду; 4) ска­сувати ухвалу і залишити позовну заяву без розгляду або закрити провадження у справі; 5) визнати ухвалу суду нечинною і закрити провадження у справі; 6) ска­сувати ухвалу і постановити нову ухвалу (ст. 199 КАС України).

Апеляційна скарга залишається апеляційним судом без задоволення, а постанова або ухвала без змін, якщо суд першої інстанції в них правильно встановив обставини справи та ухвалив їх з додержанням норм матеріального і процесуального права. При цьому важ­ливе значення для утвердження принципів правової визначеності й верховенства права має установлений в ч. 2 ст. 200 КАС України припис, що правильне по суті оскаржене рішення не може бути скасовано при його апеляційному перегляді з одних лише формаль­них міркувань.

Постанова або ухвала суду першої інстанції згідно зі ст. 201 цього Кодексу підлягають зміні апеляційним су­дом, якщо в них: 1) по суті правильно вирішено спра­ву або питання, але має місце помилкове застосування норм матеріального чи процесуального права; 2) вирі­шено не всі позовні вимоги чи питання.

Для розуміння сутності чинної моделі апеляції в ад­міністративному судочинстві України (розгляду її як повної, необмеженої) вихідне значення мають й по­ложення ст. 202 КАС України, в яких визначаються підстави для скасування постанов або ухвал суду пер­шої інстанції та ухвалення апеляційним судом нового рі­шення. Зокрема, передбачено, що ними є: 1) неповне з’ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значен­ня для справи, які суд першої інстанції вважає вста­новленими; 3) невідповідність висновків суду обста­винам справи; 4) порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильно­го вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено від­від на підставі обставин, які викликали сумнів у його неупередженості, і заяву про відвід було визнано су­дом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання справи не тим суддею, який розглянув справу.

Варто зазначити, що останні обставини, пов’язані з розглядом справи у першій інстанції з порушенням ви­мог закону щодо складу суду, до 2010 р. обумовлювали скасування оскаржуваного рішення вказаного суду і на­правлення йому справи на новий розгляд (ст. 204 КАС в редакції до внесення змін Законом № 2453-VI).

За існування підстав, встановлених статтями 155 і 157 КАС України, апеляційний суд скасовує постанову або ухвалу суду першої інстанції і у відповідних випадках або залишає позовну заяву без розгляду, або закриває провадження у справі. Якщо судом першої інстанції ухвалено законне та обґрунтоване рішення, але після цього виникли обставини, що є підставою для закрит­тя провадження, то апеляційний суд у цьому випадку визнає оскаржене рішення нечинним і закриває прова­дження у справі (ст. 203).

Отже, за чинними положеннями глави 1 розділу IV КАС України апеляційні суди мають повноваження щодо повного і належного виконання усіх функцій апеляційної інстанції, виправлення помилок у прак­тиці місцевих судів, проведення повторного судового розгляду та прийняття за його результатами (у разі по­треби) нового рішення, яке б відновлювало порушені права, свободи чи законні інтереси сторони або третьої особи у справі.

Рішення апеляційного адміністративного суду, яки­ми завершується апеляційний перегляд, ухвалюються у формі або постанови, або ухвали.

Відповідно до ч. 1 ст. 205 цього Кодексу ухвала при­ймається, коли апеляційний суд вважає необхідним: 1) залишити апеляційну скаргу без задоволення, а су­дове рішення — без змін; 2) змінити ухвалу суду першої інстанції; 3) скасувати судове рішення і постановити нову ухвалу; 4) скасувати судове рішення і залишити позовну заяву без розгляду або закрити провадження у справі; 5) визнати судове рішення нечинним і за­крити провадження у справі; 6) скасувати ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Крім того, ухвали суд апеляційної ін­станції постановляє і з усіх процесуальних питань (ч. 3 цієї статті).

Постанови приймаються апеляційним судом (згідно з ч. 2 ст. 205), коли колегія суддів приймає рішення про потребу в: 1) зміні постанови суду першої інстан­ції; 2) прийнятті нової постанови про задоволення або відмову в задоволенні позовних вимог.

Судові рішення за наслідками апеляційного перегляду проголошуються, видаються або надсилаються особам, які беруть участь у справі, за правилами, встановленими для судів першої інстанції (в порядку статей 160 і 167 КАС України). А саме, прийняте, складене й підписане складом суду в нарадчій кімнаті судове рішення має бути негайно проголошено після виходу з цієї кімнати. Суддя-доповідач при цьому має роз’яснити його зміст, порядок і строк оскарження. На вимогу особи, яка бра­ла участь у справі, а так само особи, яка не брала уча­сті у справі, але щодо якої суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси чи обов’язки, апеляційний суд у цей самий день має видати копію постанови (або її вступної та резолютивної частини) чи ухвали суду.

У разі проголошення в судовому засіданні лише вступ­ної і резолютивної частин постанови апеляційний суд має повідомити особам, які беруть участь у справі, час, коли вони можуть одержати копію судового рішення, складеного в повному обсязі. Час на підготовку моти­вувальної частини становить не більше як 5 днів з дня закінчення розгляду справи.

Особам, які брали участь у справі, проте не були присутні у судовому засіданні, копія судового рішення надсилається рекомендованим листом з повідомленням про вручення протягом 3 днів з дня його ухвалення або складання в повному обсязі, а у разі їх звернення вру­чається безпосередньо в суді під розписку.

Постанова або ухвала суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду відповідно до ч. 5 ст. 254 КАС України набирають законної сили з моменту проголо­шення, а якщо їх було прийнято за наслідками розгляду в письмовому провадженні — через 5 днів після направ­лення їх копій особам, які беруть участь у справі.

Якщо під час перегляду справи апеляційний суд ви­являє порушення закону, то відповідно до положень ст. 208 він може постановити окрему ухвалу і напра­вити її відповідним суб’єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин і умов, що сприяли такому порушенню. Останні мають повідо­мити суд про вжиті за цієї ухвалою заходи не пізніше одного місяця після її надходження. У разі потреби в окремій ухвалі може бути поставлено питання про на­явність підстав для розгляду питання про притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких були визнані судом протиправними. За невжиття заходів, вказаних в окремих ухвалах судів, винні поса­дові особи несуть відповідальність за ст. 185-6 КпАП.

Після закінчення апеляційного провадження справа не пізніш як у 7-денний строк направляється до адмі­ністративного суду першої інстанції, який її розглядав. У разі прийняття постанови або ухвали апеляційним судом в порядку письмового провадження справа по­вертається невідкладно після набрання відповідним його рішенням законної сили (ст. 209 КАС України).

У процесі удосконалення процедур апеляційного пе­регляду в адміністративних справах в Україні, створен­ня правових умов для можливості забезпечення єдиної практики правозастосування в усіх національних адмі­ністративних судах, на наш погляд, доречним було б доповнити КАС України такою самою підставою апе­ляційного оскарження, яка передбачається в підп. 4 п. 2 §124 VwGO. Зокрема, тут встановлено, що апеляційна скарга на рішення місцевого адміністративного суду може подаватися в тому числі у разі його відхилення від відповідного рішення вищих адміністративних судів землі чи федерації.

У зв’язку з цим у п. 4 ч. 1 ст. 187 КАС України було б правильним визначити однією з обставин, якими особа може обґрунтовувати свою апеляційну скаргу, невра- хування місцевим судом при прийнятті оскарженого рішення правової позиції Верховного Суду України, визначеної за результатами перегляду справи з подіб­них правовідносин, в якій найвищим судовим органом в системі судів загальної юрисдикції в Україні усунуто неоднакове застосування судом (судами) касаційної ін­станції тих самих норм права у таких правовідносинах (ч. 1 ст. 244-2 цього Кодексу).

Отже, правовий інститут апеляції в адміністративно­му судочинстві України можна визначити як сукупність передбачених главою 1 розділу IV КАС України пра­вових норм, які встановлюють: порядок апеляційного оскарження рішень адміністративних судів першої ін­станції особами, які беруть участь у справі, та іншими особами, права, свободи, інтереси або обов’язки яких зачіпає таке рішення; розгляду та вирішення (в судових засіданнях або в письмовому провадженні) відповідних апеляційних скарг і заперечень на них апеляційними адміністративними судами, у ході чого проводиться повна перевірка повноти і правильності встановлення місцевим судом фактичних обставин справи та/або за­стосування норм матеріального й процесуального пра­ва до спірних правовідносин, і за потреби ухвалюється нове судове рішення по суті позовних вимог (без на­правлення справи на новий розгляд). Цей інститут за чинними нормами відповідає ознакам повного, орди­нарного перегляду адміністративної справи.