Стаття 53. Ініціювання адміністративного провадження адміністративним органом

1. Підставами для початку адміністративного провадження за ініціативою адміністративного органу є:

1) виконання адміністративним органом його функцій і повноважень відпо­відно до закону;

2) порушення прав і законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб чи публічних інтересів, виявлене адміністративним органом.

Предмет регулювання

1. Предметом регулювання статті є визначення загальних під­став розпочати адміністративному органу провадження за власною ініціативою.

Цілі статті (мета норми)

2. Мета норми полягає у тому, щоб звернути увагу і адміні­стративних органів, і приватних осіб на основні підстави, за яких адміністративний орган може самостійно ініціювати адміністративне провадження.

Цінність статті також полягає в увазі і теоретиків адміністра­тивного права на окремий вид адміністративної процедури — «втру- чальну», коли справа починається не за заявою особи.

Правова основа коментованого положення

3. Правову основу коментованого положення становить насампе­ред конституційний принцип законності (в т.ч. закріплений у статті 6 ЗАП), а також конституційні положення, що визначають організа­ційні та інституційні гарантії прав і свобод людини й громадянина, встановлюють повноваження адміністративних органів поновлювати порушені права і законні інтереси конкретних фізичних та/або юри­дичних осіб чи публічні інтереси.

Визначення термінів

4. Законні інтереси фізичних та/або юридичних осіб — при­ватні інтереси, що охороняються законом. У мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України у справі про охоронюваний законом інтерес від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 сформульо­вано позицію, що «...і суб’єктивне право, і пов’язаний з ним інтерес є дозволами. Але перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: «Дозволено все, що передбачено у законі», а друге — простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: «Дозволено все, що не забороняється законом».

5. Публічний інтерес — інтерес держави, суспільства, громади, а також важливі для значної кількості фізичних та/або юридичних осіб інтереси та потреби (пункт 6 частини першої статті 2 ЗАП). Публічні інтереси — захищені нормами публічного права важ­ливі для значної частини чи всього суспільства, а також держави потреби, в яких виражаються загальні блага, що забезпечуються органами публічної влади. Публічні інтереси поєднують лише ті інтереси, які однаковою мірою є важливими для кожного члена суспільства (громадський інтерес) та держави загалом (державний інтерес). У постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року по справі № 810/2763/17 (К/9901/44258/18) відмічається, що «за загальним визначенням «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб’єктами публічної адміністрації».

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

6. Коментоване положення перебуває у системному зв’язку з принципами адміністративної процедури, частиною першою статті 67 (відмова учасника, за ініціативою якого розпочато провадження, від розгляду його заяви або скарги є підставою для його закриття, крім випадків, коли питання, що є предметом розгляду справи, становить публічний інтерес, або якщо закриття адміністративного провадження неможливе за законом); частиною першою статті 88 (адміністративний орган приймає рішення про відкликання або визнання недійсним адміністративного акта для відновлення закон­ності та/або захисту публічних інтересів, якщо закон не заборо­няє відкликання або визнання недійсним адміністративного акта чи не зобов’язує до цього; частинами четвертою та п’ятою статті 90 (правомірний адміністративний акт може бути відкликаний на шкоду особі з дією на майбутнє, якщо адміністративний орган мав би право не видавати адміністративний акт у результаті внесення змін до законодавства або фактичних обставин, а публічний інтерес у відкликанні адміністративного акта переважає законний інтерес (довіру) особи щодо збереження адміністративним актом чинності; у разі, коли з урахуванням переваги публічного інтересу адміні­стративний акт визнається недійсним на шкоду особі, такій особі відшкодовуються завдані їй збитки, зважаючи на законний інтерес (довіру) особи щодо збереження чинності адміністративним актом).

7. Однією з підстав початку адміністративного провадження є іні­ціатива адміністративного органу, зокрема у порядку здійснення ним інспекційних повноважень. Така ініціатива може бути обумовлена:

1) виконанням адміністративним органом його функцій та повнова­жень: 2) виявленням адміністративним органом факту порушення прав і законних інтересів особи чи публічних інтересів. При цьому, ініціювання адміністративним органом адміністративного прова­дження можливе як щодо однієї особи, так і у справах, що стосу­ються великої кількості осіб.

Виконання адміністративним органом його функцій і повнова­жень може відбуватися на підставі та на виконання закону. У пер­шому випадку перед ініціюванням адміністративного провадження адміністративний орган/посадова особа перевіряє наявність у нього предметної та територіальної компетенції для прийняття рішення з питання, що розглядається. Наприклад, здійснення перерахунку пенсій, відповідно до статті 63 Закону України «Про пенсійне забез­печення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».

У другому випадку йдеться про конкретне уповноваження

закону здійснити адміністративні провадження щодо неозначеного кола осіб, які мають певний статус. Найбільш показовим прикладом таких проваджень є здійснення перерахунку пенсій органами Пен­сійного фонду України, зокрема відповідно до частини другої статті 42 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та постанови Кабінету Міністрів України від 20 лютого 2019 р. № 124 «Питання проведення індексації пенсій у 2019 році».

Прийняття адміністративного акта, який за своїм характером може бути як позитивним (задовольняти особу), так і негативно втручатися в її права та законні інтереси чи покладати на неї певні обов’язки, здійснюється як за ініціативою особи, так і за ініціати­вою адміністративного органу. Водночас більшість адміністративних проваджень щодо забезпечення реалізації прав і законних інтересів особа ініціює самостійно, тоді як виконання особою визначених зако­ном обов’язків — здебільшого ініціюють саме адміністративні органи.

В адміністративній процедурі здійснюється виконання обов’язків особи як учасника адміністративно-правових відносин. На відміну від конституційно встановлених обов’язків людини і громадянина адміністративно-правові обов’язки особи закріплюються законами України. Щодо прийнятого в межах адміністративного провадження адміністративного акта, то у більшості випадків у ньому як акті, який за своїм характером негативно втручається в права, свободи та інтереси особи або покладає на неї певні обов’язки, мають бути зазначені строки і порядок його оскарження (абзац шостий частини першої статті 74 ЗАП).

Виявлення адміністративним органом порушення приватного чи публічного інтересу може відбутися при оскарженні особою адміністративного акта або при здійсненні адміністративним органом контрольних/наглядових/інспекційних повноважень.

При виявленні адміністративним органом порушення прав і законних інтересів у процесі здійснення адміністративного провад­ження по скарзі особи, суб’єкт розгляду скарги може зобов’язати адміністративний орган видати відповідний адміністративний акт або повторно розглянути справу.

Слід пам’ятати, що адміністративний орган та/або уповноважена посадова особа, які порушили права та законні інтереси інших осіб, зобов’язані негайно після виявлення порушення, відновити їх ефек­тивним способом запобігаючи стверджуваному порушенню і роблячи неможливим вказане порушення у майбутньому, не чекаючи подання позовної заяви (частин п’ята статті 6 ЗАП).

Прикладом ініціювання адміністративним органом адміністра­тивного провадження при здійсненні контрольних повноважень є виявлення центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовищ фактів експлуата­ції підприємств і об’єктів з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, законодавства про оцінку впливу на довкілля, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забрудню­ючих речовин (стаття 202 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища»).

Загалом, виявлення порушення прав і законних інтересів фізич­них та/або юридичних осіб чи публічних інтересів відбувається в межах виконання адміністративним органом його функцій і повнова­жень. Розмежування цих підстав як окремих для ініціювання адміні­стративного провадження адміністративним органом обумовлюється насамперед характером, формою та змістом адміністративного акта. Так, доволі розповсюдженою формою адміністративного акта при виявленні порушення є припис, повідомлення та постанова, на від­міну від загальної форми індивідуального акта адміністративного органу — наказу, рішення, розпорядження. Для прикладу, відповідно до норм Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпеч­ності та якості харчових продуктів», «головний державний інспектор виносить постанову про тимчасове припинення дії експлуатаційного дозволу (з деталізацією на рівні виробничої лінії та/або харчових продуктів залежно від виду діяльності оператора ринку» (частина перша статті 24), «якщо під час перевірки буде виявлено невідпо­відності заявленим вимогам, які не створюють безпосередню загрозу здоров’ю споживачу, державний інспектор обмежується винесенням попередження оператору ринку про необхідність усунення таких порушень у технічно можливий термін, про що робить відповідний запис у акті державного контролю» (частина друга статті 27). При­кладом застосування загальної форми для адміністративного акта є розпорядження Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками від 05.02.2019 № 981-001.1.1/002.0/17-19 про заборону реалізації, зберігання та застосування лікарського засобу.

Отже, коментована стаття узагальнює підстави ініціювання адмі­ністративного провадження адміністративним органом, які містяться в окремих законодавчих актах, що спрощує розуміння та практичну реалізацію такого виду адміністративних проваджень. Однак у практичній діяльності адміністративних органів буде здійснюватися застосування як цієї норми, так і норм компетенційних законодав­чих актів чи законодавчих актів, що закріплюють окремі функції і повноваження адміністративних органів, зокрема щодо здійснення ними контролю та нагляду.