Стаття 52. Заяви, що не підлягають розгляду

1. Заява, з якої неможливо встановити особу заявника, визнається анонім­ною і розгляду не підлягає.

2. Повторна заява, подана до того самого адміністративного органу від тієї самої особи з одного і того самого питання не розглядається, якщо попередня заява вирішена по суті, крім випадків зміни суттєвих для вирішення справи об­ставин (умов).

3. Не підлягає розгляду заява, в якій порушені питання, які були предметом судового розгляду або станом на день подачі заяви до адміністративного орга­ну розглядаються в органах судової влади, та/або щодо яких ухвалено судове рішення про відмову в задоволенні вимог заявника, крім випадків зміни суттє­вих для вирішення справи обставин (умов).

4. Рішення про припинення розгляду заяви у випадках, передбачених ча­стинами другою та третьою цієї статті, приймає посадова особа, про що пові­домляється особі, яка подала заяву.

5. Заява або скарга за змістом стосуються відносин, передбачених части­ною 2 статті 1 цього Закону.

Предмет регулювання

1. Предметом регулювання статті є визначення ознак, зважаючи на які заява не підлягатиме розгляду.

Цілі статті (мета норми)

2. Мета норми — захистити особу від протиправної бездіяльно­сті щодо розгляду заяви адміністративним органом шляхом чіткого визначення підстав та порядку прийняття рішення адміністративним органом про припинення розгляду справи щодо заяв, які не підля­гають розгляду.

Правова основа коментованого положення

3. Правову основу коментованого положення становлять насам­перед принципи законності (стаття 6 ЗАП) та ефективності (стаття 15 ЗАП).

Визначення термінів

4. Стаття містить визначення необхідних для розуміння її змісту та застосування термінів.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Коментована стаття встановлює чотири випадки, коли заява не підлягає розгляду:

1) із заяви, що отримана адміністративним органом, неможливо встановити особу заявника;

2) заява подана до того самого адміністративного органу від тієї ж особи з одного і того ж питання, якщо попередня заява розглянута по суті;

3) порушені в заяві питання були або є предметом судового роз­гляду та/або щодо яких прийнято судове рішення про відмову в задоволенні вимог;

4) заява порушує питання, що реалізуються в межах відносин, передбачених частиною другою статті 1 ЗАП (тобто винятки зі сфери дії ЗАП).

Водночас слід виходити з того, що у кожному з цих випадків заява підлягає реєстрації в адміністративному органі за правилами статті 48 ЗАП. Однак подальше проходження заяв, що визнаються анонімними чи повторними, є різним.

У коментованій статті спостерігається два підходи щодо при­пинення розгляду заяви. У першому випадку мова іде про надання частиною першою статті 52 ЗАП статусу анонімної заяви у випадку, коли із заяви неможливо встановити особу заявника.

Натомість у другому випадку мова іде про право посадової особи прийняти рішення про припинення розгляду заяви, зважаючи на повторність звернення з нею. Слід пам’ятати, що зобов’язанню адмі­ністративних органів при розгляді заяв виходити з правомірності вимог особи кореспондує обов’язок особи не зловживати своїми правами. В ухвалі першої колегії суддів першого Сенату Конститу­ційного Суду України від 9 липня 2018 року № 231-1(1)/2018 зазна­чено, що наявне зловживання правом на подання конституційної скарги при існуванні повторного звернення до Конституційного суду України тієї самої особи з клопотанням щодо перевірки того самого закону України на відповідність тим самим положенням Конституції України.

Відповідно, визнаючи заяву повторною, посадова особа фактично встановлює зловживання правом. А останнє має ґрунтуватися на факті відсутності, при поданні заяви особою, зміни суттєвих для вирішення справи обставин (умов).

6. Зміна суттєвих для вирішення справи обставин (умов) може стосуватися як адміністративного органу, так і особи. Щодо адмі­ністративного органу така зміна може полягати у зміні правового регулювання його статусу, встановленні фактів порушення адміні­стративним органом норм матеріального права, суттєвого порушення процедури (включаючи компетенцію) або невірне чи неповне вста­новлення обставин справи, виявлення фактів неправомірної заін­тересованості адміністративного органу в результатах розгляду та вирішення справи чи існування конфлікту інтересів при вирішенні справи та ін. випадках. Щодо особи — поява нових доказів чи засо­бів доказування, визнання доказів належними, поновлення особи у дієздатності, зміна позиції заінтересованої особи та інші.

Формулювання «крім випадків зміни суттєвих для вирішення справи обставин (умов)» визначає для адміністративних органів дис- крецію в частині оцінювання обставин (умов) за критерієм їх суттє- вості в конкретному адміністративному провадженні.

Тобто посадова особа в межах дискреції може визнати або не визнати обставини (умови) суттєвими для вирішення справи, а також визнати чи не визнати факт зміни обставин (умов). Це дає можливість посадовій особі або прийняти рішення про припинення розгляду заяви і закриття адміністративного провадження або роз­почати підготовку справи до розгляду та вирішення. Прийняття рішення про припинення розгляду заяви та закриття адміністра­тивного провадження слід вважати законним у випадку відсутності факту зміни обставин (умов) та не суттєвості обставин (умов), при зміні несуттєвих обставин (умов) та незмінюваності суттєвих обста­вин (умов). Якщо ж посадова особа за результатами оцінки визнає обставини (умови) суттєвими, а також встановить факт їх зміни, — вона повинна вчинити дії щодо підготовки адміністративної справи до розгляду.

За таких обставин дискреційне повноваження надає посадовій особі можливість вибору на власний розсуд одного з двох варіантів рішень. Водночас у випадку оскарження особою рішення посадової особи про припинення розгляду заяви та закриття адміністратив­ного провадження з підстав частини другої коментованої статті та пункту 3 частини другої статті 67 слід звернути увагу на постанову Верховного Суду від 6 березня 2019 року по справі № 1640/2594/18, в якій зазначається, що «у разі наявності у суб’єкта владних повно­важень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача зобов’язання судом суб’єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження». Отже, суд при існуванні формально закріпленої дискреції у адміністративного органу/посадової особи не може зобов’язати їх обрати вірний, з позиції суду, варіант рішення.

7. Частина третя коментованої статті, не порушуючи консти­туційний принцип права особи на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, визначає обмеження адміністративного органу при розгляді заяви, що містить питання: а) які були предметом судового розгляду та щодо яких ухвалено судове рішення про відмову в задоволенні вимог заявника; б) які є предметом судового розгляду на день подачі заяви до адміні­стративного органу. Відповідно до пункту 4 частини другої статті 67 ЗАП, якщо стосовно адміністративної справи є судове рішення, що набрало законної сили, то адміністративне провадження повинно бути закрито посадовою особою. Натомість у випадку, коли заява містить вимогу, що є предметом судового розгляду, більш доречним є процедурне рішення не щодо припинення розгляду заяви, а щодо тимчасового зупинення адміністративного провадження або ж здійс­нення її попереднього розгляду та вирішення справи. Ця пропозиція обумовлена тим, що довготривалий судовий розгляд може суттєво звузити можливості особи реалізувати свої права чи законні інте­реси і в межах адміністративної процедури.

8. Частина четверта зобов’язує адміністративний орган повідо­мити особу про прийняття рішення про припинення розгляду заяви, однак не встановлює ні строку для вчинення цієї процедурної дії, ні форми повідомлення. Тому при визначенні строку для повідом­лення доцільно виходити з частини першої статті 14, тобто вчинити цю процедурну дію у найкоротший строк. Вимоги до повідомлення визначаються частиною п’ятою статті 38 ЗАП.

9. Частина п’ята до заяв/скарг, що не підлягають розгляду, від­носить ті, що за змістом стосуються: 1) відносин, які виникають при розгляді пропозицій, порад, рекомендацій стосовно формулювання державної, регіональної та місцевої політики, а також щодо врегу­лювання суспільних відносин, удосконалення нормативно-правових актів; 2) кримінального провадження, провадження у справах про адміністративні правопорушення, оперативно-розшукової діяльності, виконавчого провадження (крім виконання адміністративних актів), вчинення нотаріальних дій, виконання покарання, застосування законодавства про захист економічної конкуренції; 3) державної служби, дипломатичної та військової служби, проходження служби особами рядового і начальницького складу, служби в органах місце­вого самоврядування, а також іншої публічної служби; 4) реалізації конституційного права громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів дер­жавної влади та органів місцевого самоврядування; 5) оскарження процедур публічних закупівель.

10. Рішення про припинення розгляду заяви та закриття адміні­стративного провадження може бути оскаржене в порядку адміні­стративного оскарження особою у суді та/або в порядку визначеному ЗАП.