Стадії адміністративних проваджень

Важливими складовими (елементами) адміністративних проваджень і відповідно адміністративного процесу в цілому є процесуальні стадії, етапи, процесуальні дії, здійснення яких визначається логікою процесуальної діяльності.

Процесуальні дії, етапи, мають бути певним чином врегу­льовані адміністративними процесуальними нормами, і лише за таких умов їх можна відносити до адміністративних прова­джень і адміністративного процесу в цілому. Адже більшість науковців вважають, що адміністративний процес — це врегу­льована нормами права діяльність повноважних органів влади, їх посадових і службових осіб. Ступінь врегулювання має бути якомога повним — тобто найбільш повне закріплення порядку здійснення тих чи інших процесуальних дій. Якщо стадії, ета­пи, дії не врегульовані нормами права, то чи варто їх відносити до адміністративного (державно-владного) процесу? Напри­клад, як провадження щодо комплектування організаційних структур персоналом¹, провадження про заохочення громадян^{[127] [128]. Це, скоріше, творча діяльність керівника щодо роботи з кадра­ми, ніж чітко врегульовані нормами адміністративного проце­суального права процесуальні дії.}

В цьому зв’язку, на нашу думку, спірною є теза, що стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших — не зафіксовані. У цьому випадку вирішення питання

про стадію залежить не тільки від характеру адміністративного провадження і ступеня його врегульованості адміністративно- процесуальними нормами, а й від позиції того чи іншого до­слідника¹, або не зафіксовані в нормативному порядку стадії проваджень являють собою специфічний результат доктри­нального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил^{[129] [130].}

Процесуальна стадія в юридичній літературі майже одно­стайно визнається як відносно відокремлена частина прова­дження, спрямована на досягнення певної мети та розв’язання відповідних завдань^[131].

У кримінальному процесі, з урахуванням його специфіки, стадії визначаються як самостійні, пов’язані між собою кримі­нально-процесуальними нормами частини кримінального про­цесу, відмежовані одна від одної підсумковим процесуальним рішенням, які характеризуються безпосередніми завданнями, що випливають із загальних завдань судочинства, колом ор­ганів і осіб, учасників провадження у справі, порядком вико­нання процесуальних дій і характером кримінально-процесу­альних відносин¹. У цивільному процесі стадія визначається як система цивільних процесуальних дій, об’єднаних найближчою процесуальною метою^{[132] [133].}

Таким чином, стадію адміністративного провадження мож­на визначити як урегульовані нормами адміністративного про­цесуального права порядок і умови здійснення відносно само­стійних і логічно пов’язаних процесуальних дій, спрямованих на вирішення і розв’язання завдань певної частини конкретно­го адміністративного провадження. Наприклад, вирішення пи­тання про порушення адміністративної справи.

Звісно, що стадії адміністративного провадження характе­ризуються колом суб’єктів, порядком виконання процесуаль­них дій, особливостями адміністративних процесуальних від­носин, метою досягнення тощо. У більшості випадків завер­шення стадії оформляється процесуальним документом. Наприклад, у провадженнях з адміністративного судочинства суд постановляє ухвалу або приймає постанову.

В юридичній літературі існує дуже багато точок зору щодо кількості стадій в окремих провадженнях^[134]. Проте це не має прак­тичного значення, важливим є те, щоб у своїй сукупності стадії відображали цілісну картину провадження та послідовність вчи­нення процесуальних дій. Все, що стосується конкретизації стадій, зазначає В. К. Колпаков, — назва, мета, кількість, — сто­сується наукових проблем і розв’язується науковцями відповід­но до їх поглядів^[135], з чим, безумовно, слід повністю погодитися.

Водночас, з метою наукової класифікації стадій адміністра­тивних проваджень можна віднайти спільні ознаки вчинення тих чи інших процесуальних дій в будь-якому виді проваджень, що складають процесуальні стадії. На нашу думку, до таких процесуальних стадій адміністративних проваджень та ад­міністративного процесу в цілому належать: 1) вирішення пи­тання про відкриття адміністративної справи; 2) з’ясування фактичних обставин справи; 3) розгляд справи і винесення рі­шення у справі; 4) перегляд рішення у справі; 5) виконання прийнятого рішення у справі.

Зазначені стадії носять узагальнюючий характер для усіх видів проваджень. Тому кожна із стадій залежно від адміністра­тивного процесуального статусу суб’єктів процесу адаптується до конкретної мети і завдань провадження, являє собою від­носно самостійну і завершену частину того чи іншого адмі­ністративного провадження. В цьому зв’язку кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, і не виключено, що деякі стадії можуть і не повторюватися в інших видах проваджень. Наприклад, перегляд рішення у справі у більшості реєстраційно-дозвільних проваджень не відбуваєть­ся, а збираються необхідні документи для реєстрації і переда­ються на новий розгляд.

Кожна стадія, в свою чергу, складається з окремих етапів, що реалізують проміжні цілі і завдання. Так, на стадії вирішен­ня питання про порушення адміністративної справи здійс­нюється комплекс процесуальних дій, спрямованих на збиран­ня та фіксацію інформації про фактичний стан справи та ре­альні факти.

Характерною особливістю етапів є необхідність вирішення конкретного завдання провадження певним колом суб’єктів. Наприклад, в адміністративному судочинстві на стадії вирішен­ня питання про порушення адміністративної справи суддею ви­рішується завдання — відкриття провадження в адміністратив­ній справі, в ході якого суддя повинен з’ясувати, чи відповідає позовна заява вимогам, чи подана заява процесуально здатною особою, чи немає підстав для повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження та ін. (ст. 107 КАСУ).

Процесуальний етап адміністративного провадження — це комплекс процесуальних дій, спрямованих на вирішення за­вдань стадії провадження, що здійснюються уповноваженими на те органами, їх посадовими і службовими особами.

Узагальнена система стадій і етапів провадження може бути представлена наступним чином.

1. Вирішення питання про відкриття адміністративної спра­ви: а) збирання та фіксація інформації про фактичний стан справи та реальні факти; б) здійснення процесуальних дій щодо забезпечення провадження у справі; в) прийняття рішення про відкриття або відмову у відкритті порушенні адміністративної справи.

2. З’ясування фактичних обставин у справі: а) попереднє вивчення матеріалів справи; б) установлення кола суб’єктів (учасників) адміністративного провадження; в) підготовка справи до розгляду; г) направлення справи для розгляду за підвідомчістю (підсудністю); ґ) застосування заходів процесу­ального примусу.

3. Розгляд справи і винесення рішення у справі: а) здійснення юридичної оцінки зібраних матеріалів; б) повне та всебічне до­слідження матеріалів справи; в) встановлення об’єктивної істи­ни у справі; г) винесення рішення (прийняття постанови, ухва­ли) і доведення їх до відома учасників провадження.

4. Перегляд рішення у справі: а) оскарження, опротестування рішення (постанови); б) перевірка законності рішення; в) ви­несення відповідного рішення (постанови); г) доведення рі­шення (постанови) до відома учасників процесу.

Стадія перегляду рішення у справі носить факультативний характер і застосовується, якщо учасники процесу (проваджен­ня) вважають, що адміністративна справа розглянута з пору­шеннями, або неправомірно прийняті рішення, або ці рішення не задовольняють учасників процесу.

5. Виконання прийнятого рішення у справі: а) звернення рі­шення (постанови) до виконання; б) безпосереднє виконання; в) повернення виконання.

Процесуальні стадії — це етапи, що складаються з певних адміністративно-процесуальних дій, які становлять основу конструкції всієї системи адміністративного процесу. Напри­клад, складання протоколу (акта) про порушення норми ма­теріального права; адміністративне затримання особи; особис­тий огляд, огляд речей та вилучення речей і документів та ін. У кримінальному та цивільному судочинстві дії, що регулюють порядок розгляду і вирішення судових справ, урегульовані нор­мами процесуального права, розглядаються відповідно як кримінально-процесуальна форма та цивільна процесуальна форма^[136], значення якої полягає в забезпеченні умов послідовно-

го здійснення демократичних принципів судочинства та забез­печення інтересів особи і держави. Адміністративісти чомусь замовчують існування такої процесуальної форми. Це, мабуть, пояснюється тим, що ступінь урегульованості, ступінь напру­женості процедури провадження забезпечується не тільки на законодавчому рівні, а й на рівні підзаконних актів, що складає специфіку адміністративного процесу у порівнянні з кримі­нальним, цивільним, господарським, у яких процесуальні ре­жими забезпечуються на законодавчому рівні.

Процесуальна дія — це врегульована нормами адміністра­тивного процесуального права діяльність учасників адміністра­тивного процесу з питань захисту прав, свобод та інтересів гро­мадян, прав та інтересів юридичних осіб, розгляд і розв’язання конкретних адміністративних справ.

Автори відомого в Україні підручника «Адміністративний процес» підкреслюють, що адміністративна процесуальна діяль­ність відображається у видах процесуальних дій, у зв’язку з чим їх доцільно класифікувати на попередні, проміжні та завершаль­ні. До попередніх дій вони відносять, наприклад, медичний ог­ляд на предмет наявності і ступеня алкогольного сп’яніння, до проміжних — призначення експертизи під час розгляду ад­міністративної справи, до завершальних — заходи щодо вико­нання прийнятого рішення^[137]. Важко визначити прикладне зна­чення такої класифікацій дій, проте, з точки зору теоретичного опанування проблеми, безумовно, вона має значення.

5.5.