Адміністративні провадження та їх види

В юридичній літературі немає чітко вираженої дискусії з приводу визначення поняття адміністративного провадження. Більшість авторів, до яких ми приєднуємося, розглядають ад­міністративне провадження як нормативно врегульований поря­док здійснення процесуальних дій з вирішення індивідуальних ад­міністративних справ, об’єднаних спільністю предмета¹, як ад­міністративну процесуальну діяльність (сукупність процесуальних дій) компетентного суб'єкта, що здійснюється у межах кон­кретної адміністративної справи для її вирішення^{[113] [114].}

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ зує, що провадження щодо розгляду конкретної індивідуальної справи є первинним елементом структури адміністративного процесу. Кожне таке провадження є своєрідною «цеглиною» у фундаменті адміністративного процесу.

Наведені дефініції адміністративного провадження (визна­чення) дозволяють виділити його основні загальні ознаки. На нашу думку, до них належать: а) нормативне врегулювання процесуальних дій; б) наявність конкретної індивідуальної справи; в) спільність предмета правового регулювання в кож­ному конкретному провадженні; г) наявність не пов’язаного зі службовим підпорядкуванням уповноваженого суб’єкта вирі­шення справи; ґ) об’єктивізація дій у межах конкретної індиві­дуальної справи; д) прийняття відповідного рішення (акта) і звернення його до виконання.

Нормативне врегулювання процесуальних дій означає повну і сувору регламентацію процесуальних дій, їх широку та об’ємну формалізацію. Вчинення будь-яких дій у сфері управління без певної нормативної регламентації не дає підстав вести мову про адміністративні провадження зокрема, і адміністративний процес узагалі.

Наявність конкретної індивідуальної справи. Виходячи із по­няття адміністративного провадження (що воно здійснюється у межах конкретної адміністративної справи), слід звернути ува­гу на те, що саме справа передбачає вирішення чого-небудь відповідно до законодавства і є ознакою адміністративного провадження, а не вчинення будь-яких управлінських дій. В цьому зв’язку аж ніяк не можна стверджувати, що відпрацю­вання та прийняття нормативних та індивідуальних актів уп­равління належить до одного із видів адміністративних провад­жень, як це зазначається в юридичній літературі. Прийняття нормативних та індивідуальних актів управління не пов’язане з розглядом адміністративної справи, тобто адміністративна справа як така зовсім відсутня. Нормативне врегулювання дій щодо прийняття нормативних та індивідуальних актів теж від­сутнє, не встановлені й строки прийняття нормативних актів. Окремі розрізнені вимоги до правових актів та актів управлін­ня, їх форми, змісту можна знайти у правовому полі. Але це не свідчить про те, що є відповідна система правових норм, є пра­вові інститути, які б регулювали відносини провадження з при­йняття нормативних чи індивідуальних актів управління. Крім

цього, нормотворчі процеси відбуваються не тільки в органах виконавчої влади чи місцевого самоврядування а й на рівні законодавчих та судових органів, громадських організацій та політичних партій, на локальному рівні в цивільно-правових, господарсько-правових та трудових відносинах тощо. Це мо­жуть бути будь-які форми, методи, засоби управлінської діяль­ності, які, до речі, теж виконуються за певними правилами і у відповідній послідовності однак не належать до процесу.

Спільність предмета правового регулювання в кожному кон­кретному провадженні відрізняє їх одне від одного, конкрети­зує, в якій саме площині має розглядатися справа, встановлює межі провадження, коло осіб, вимоги, що ставляться при роз­гляді справи, та відповідний порядок правового регулювання. Спільність предмета правового регулювання передбачає наяв­ність кола однорідних відносин правової дійсності та виклю­чення із обсягу предмета регулювання явищ, які лежать у різ­них площинах. Не можуть, наприклад, розглядатися дисциплі­нарні та атестаційні провадження для однієї категорії громадян (державних службовців) як адміністративні провадження — штучно віднесені дослідниками в частині застосування дис­циплінарних стягнень до сфери адміністративних процесуаль­них відносин, для інших громадян (працівників підприємств, установ приватної форми власності) як дисциплінарні, що ста­новлять сферу трудових відносин.

Наявність не пов 'язаного зі службовим підпорядкуванням упов­новаженого суб'єкта вирішення справи традиційно пов’язана з тим, що, з одного боку, в адміністративних правовідносинах виступає орган владних повноважень, його посадова особа чи суд, а з іншого — громадянин, організація, заклад, установа, державний орган тощо. Отже, адміністративні провадження може здійснювати лише уповноважена на те особа, а не власник підприємства, керівник чи інша особа у разі віднесення так зва­них дисциплінарних, атестаційних, нотаріальних, контрольних, облікових та інших проваджень до адміністративного процесу.

Об'єктивізація дій у межах конкретної індивідуальної справи означає, що процесуальні дії виникають, змінюються та припи­няються лише у разі відкриття провадження у конкретній справі уповноваженою особою за ініціативою учасників, сторін про­цесу.

Прийняття відповідного рішення (акта) і звернення його до виконання є обов’язковою ознакою провадження, яка символі­зує розгляд справи, вирішення її по сутті і закінчення її про­вадженням. Відсутність відповідного рішення або акта вказує на незакінченість розгляду справи чи/або некомпетентність осіб, які розглядають справу. Отже, має спрацювати логіка пра­вового регулювання суспільних відносин за системою: ма­теріальне регулювання—його процесуальне забезпечення—вико- нання прийнятого рішення.

Зазначені ознаки відокремлюють питання внутрішньої са­моорганізації та певних видів виконавчо-розпорядчої діяль­ності від адміністративного процесу. Адже публічні служби і без того надто розгалужені, щоб питання їх внутрішнього уп­равління включати до адміністративного процесу.

Адміністративний процес можна характеризувати як таким: суспільство найняло державу та її органи для надання сервісу у вигляді адміністративних послуг забезпечення законності, прав, свобод та інтересів учасників правовідносин, охорони громад­ського порядку та конституційного ладу.

Аналіз зазначених ознак адміністративного провадження дає підстави зробити висновок, що усі провадження за формою їх здійснення можна поділити на три групи:

1) провадження в сфері управління;

2) провадження з адміністративного судочинства;

3) адміністративно-деліктні провадження.

1. Провадження в сфері управління складаються під час вирі­шення конкретної індивідуальної справи органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими чи службови­ми особами або іншим суб’єктом, який на основі законодав­ства уповноважений розглядати і вирішувати адміністративні справи в інстанційному (адміністративному, позасудовому) по­рядку, крім притягнення до адміністративної відповідальності.

До проваджень у сфері управління належать: а) проваджен­ня за заявою суб’єкта звернення з приводу реалізації суб’єктивних прав і обов’язків фізичними чи юридичними особами; б) про- вадження за ініціативою органа владних повноважень у зв’язку з реалізацією контрольно-наглядових функцій та застосування заходів адміністративного примусу, крім накладення адміністра­тивних стягнень; в) провадження за скаргою суб’єкта звернен­ня з приводу розгляду скарг фізичних чи юридичних осіб на рішення, дії чи бездіяльність органів владних повноважень, їх посадових (службових) осіб у позасудовому (адміністративно­му, інстанційному) порядку.

2. Провадження з адміністративного судочинства — це роз­гляд і вирішення адміністративним судом публічно-правового спору, у якому хоча б однією із сторін є орган виконавчої вла­ди, орган місцевого самоврядування їх посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює функції на основі за­конодавства в сфері державного управління, в тому числі й на виконання делегованих повноважень.

До проваджень з адміністративного судочинства належать:

а) провадження в суді першої інстанції; б) провадження в окре­мих категоріях адміністративних справ; в) апеляційне прова­дження; г) касаційне провадження; ґ) провадження за винятко­вими обставинами; д) провадження за нововиявленими обста­винами.

3. Адміністративно-деліктні провадження — це розгляд і ви­рішення адміністративних справ, пов’язаних із вчиненням ад­міністративних проступків та притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності.

До адміністративно-деліктних проваджень належать: а) про­вадження в справах про адміністративні правопорушення;

б) деліктні провадження у разі прийняття нового Кодексу Украї­ни про адміністративні (чи кримінальні) проступки (делікти).

Разом із тим, в юридичній літературі й на сьогодні вітчиз­няні дослідники в багатьох працях спираються на здобутки ра­дянського періоду, механічно репродукують наукові позиції «широкого» розуміння адміністративного процесу, невиправда­но розширюючи обсяг його предмета, включаючи в систему ад­міністративних проваджень різнопорядкові явища правової дій­сності. За влучним висловом В. Б. Авер’янова, адміністративний процес стає «безрозмірним», що позбавляє це поняття конкрет­но визначеного змісту^[CXVIII]. Це свідчить про недостатнє усвідомлен­ня багатьма авторами нової ідеології права, його філософії, щире

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ копіювання ними без всебічного порівняльного аналізу наукової думки вчених Російської Федерації, правова система якої, до речі, значно відрізняється від правової системи України.

Дивно, але факт, що деякі автори підручників, навчальних посібників та монографій до адміністративного процесу відно­сять провадження про прийом студентів до вузу¹, дисциплінар­ні провадження стосовно студентів вищих навчальних закладів^{[119] [120], вирішення окремої думки члена Центральної виборчої комісії України[121], застосування дисциплінарних стягнень до учнів про­фесійно-технічного навчального закладу; до осіб, узятих під варту і засуджених[122], атестаційні провадження тощо. Методична необґрунтованість такого підходу призводить до введення в по­нятійний апарат правової системи непереконливих аргументів та визначень.}

Можливо, це було б зрозумілим за радянських часів, коли будь-який керівник уособлював представника влади — держав­ну адміністрацію. Процес завжди асоціюється з державно-влад­ними повноваженнями, а як бути з підприємствами, заклада­ми, установами інших форм власності, крім державних. Звісно, управлінські відносини на цих підприємствах, зокрема устано­вах, теж існують, але не у формі виконавчо-розпорядчої діяль­ності. Адже там не здійснюються державно-владні повнова­ження, і одне соціально-правове явище — дисциплінарна від­повідальність, врегульована нормами трудового права (будь-яка дисципліна — військова, службова, виконавча — це сфера тру­дових відносин), не може розглядатися за подвійними стандар­тами — це по-перше. По-друге, якщо ми відносимо до ад­міністративного процесу дисциплінарне провадження, то за логікою потрібно відносити до нього і провадження з прийому на роботу та звільнення, призначення на посаду, переведення,

підвищення на посаді та інші, що буде звичайнісіньким абсур­дом. По-третє, не можна відносити суспільні відносини, врегу­льовані нормами однієї галузі права, до предмета іншої галузі права. Тому, на наше глибоке переконання, дисциплінарні провадження аж ніяким чином не належать до адміністратив­ного процесу, якщо навіть вони здійснюються за дисциплінар­ними статутами, положеннями, законами, що регулюють про­ходження державної служби, тощо. Адже суб’єктами дисциплі­нарних правопорушень є особи, які знаходяться у службовому чи трудовому підпорядкуванні, а відповідно, має бути пору­шення службового чи трудового розпорядку, а не встановлено­го порядку управління, за порушення якого передбачена ад­міністративна або дисциплінарна відповідальність.

Затверджуючи дисциплінарні статути, положення, правила, законодавець прямо вказує на дисциплінарну природу відно­син, їх підпорядкування і регулювання процесуальним інститу­том трудового права. Державна служба, служба в Збройних Си­лах України, МВС, СБУ — це особлива форма суспільно ко­рисної праці, і правове регулювання її відбувається за допомогою спеціальних нормативних актів, в основу яких покладено прин­ципи, форми і методи законодавства про працю. Дисциплінар­на відповідальність, а відповідно, й дисциплінарні провадження осіб, узятих під варту, засуджених до позбавлення волі, поміще­них у дисциплінарні батальйони, регламентується Криміналь­но-виконавчим кодексом України (статті 68, 69, 71, 82, 132 та ін.) і є сферою кримінально-виконавчого процесу і відповідної, визнаної науковцями, галузі права, а не адміністративного.

Розгляд спорів щодо прийняття громадян на публічну служ­бу, її проходження та звільнення з неї (п. 2 ч. 1 ст. 17 КАСУ) зовсім не належить до дисциплінарних проваджень, а правовий спір виникає з приводу протиправних дій чи бездіяльності ор­гану владних повноважень і оскаржуються саме ці дії, а не ви­рішуються спори у сфері трудових відносин.

Не належать до адміністративних проваджень і виконавчі провадження, оскільки, як зазначає В. К. Колпаков, виконавче провадження, організаційно і нормативно виокремлено у само­стійний юридичний інститут виконавчого провадження^[CXXIII]. Логі­ка діалектико-правового підходу до розгляду досліджуваної проблеми ставить виконавче провадження у площину правово-

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ го регулювання суспільних відносин за схемою: норми ма- теріального—процесуального—виконавчого права, тобто пра­вове регулювання; вирішення справ; виконання рішень. Пору­шення цього правила невідворотно призведе до визнання виконавчого-кримінального, виконавчо-господарського, вико­навчо-цивільного та виконавчо-адміністративного проваджень.

Ствердження С. В. Щербак, що виконавче провадження пе­ребуває у сфері дії адміністративного процесу, на підставі того, що Державна виконавча служба входить до структури Мініс­терства юстиції України з усіма наслідками за ознаками органа виконавчої влади¹, не виглядає цілком незаперечним. Адже Дер­жавний департамент України з виконання покарань — теж ор­ган виконавчої влади зі спеціальним статутом, але виконавчо- виправні правовідносини складають окрему галузь права.

Державна виконавча служба забезпечує виконання рішень юрисдикційних органів не тільки у сфері виконавчо-розпоряд­чої діяльності, а й у сферах цивільно- та господарсько-право­вих відносин публічного і приватного характеру. В цьому зв’язку місце виконавчого провадження в системі процесуаль­них відносин визначається, щонайменше, як самостійний юри­дичний інститут у системі виконавчих правовідносин.

Дискусійним залишається віднесення до адміністративного процесу проваджень за зверненням громадян. Як зазначалося раніше, звернення громадян є одним із винятків, коли в ад­міністративно-процесуальних відносинах виступає непубліч- ний суб’єкт права. Це вдалий винахід правлячої політичної сили тотального доносу зразка 1968 р.^{[124] [125], щоб підтримати міф про ефективність радянської системи управління, де всі питан­ня вирішуються шляхом звернення громадян до органів влад­них повноважень, громадських, профспілкових організацій тощо, тільки не до суду.}

Звернення громадян за усіма ознаками належить до ад­міністративних проваджень. Але згідно зі ст. 1 Закону України від 2 жовтня 1996 р., який, до речі, є удосконаленим варіантом зазначеного Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня

1968 р., громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань грома­дян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповід­но до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Надання права звернення з пропозиціями, заявами та скар­гами до громадських організацій, власників підприємств, уста­нов, закладів, засобів масової інформації незалежно від форм власності законодавець фактично дозволив непублічним суб’єктам права, в тому числі й іноземним громадянам та осо­бам без громадянства, оскільки за чинним законодавством вони можуть бути суб’єктами власності, вирішувати питання адміністративно-процесуального характеру, що породжує пев­ний сумнів щодо віднесення цих проваджень до адміністратив­них, у яких за суб’єктивним складом обов’язковою ознакою однієї із сторін має бути орган владних повноважень. Крім цьо­го, звернення громадян до професійних спілок, громадських організацій, власників підприємств у значній кількості випад­ків відбувається з питань, пов’язаних із вирішенням сімейних та побутових проблем, які публічних відносин майже не торка­ються.

Як убачається з аналізу наукових та нормативних джерел, не належать до адміністративного процесу провадження з діло­водства, яке за своїм призначенням спрямоване на документу­вання управлінської інформації та роботу із службовими доку­ментами. Діловодство є важливішим засобом керування в уста­нові, закладі, підприємстві і виконує управлінську функцію, а не процесуальну. Не належать до адміністративного процесу так звані облікові провадження^[CXXVI]. Облік — це функція управлін­ня. Здійснення відповідними органами виконавчої влади та місцевого самоврядування обліку військовозобов’язаних, міг­рантів, іноземців та осіб без громадянства, безробітних грома­дян, ветеранів праці, учасників бойових дій, платників подат­ків, постраждалих унаслідок катастрофи на ЧАЕС та від інших аварій техногенного характеру, психічно хворих осіб, осіб, хво-

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ рих на туберкульоз, ВІЛ-інфікованих тощо є обов’язком від­повідних органів і становить управлінську діяльність, а не ви­рішення і розгляд адміністративних справ.

Отже, такий підхід до класифікації адміністративних про­ваджень певним чином дозволяє вибудувати відповідну складо­ву адміністративного процесу і систему адміністративного про­цесуального права як галузі правової системи України. Хоча немає сумніву, що з’являться певні заперечення.

5.4.