Стаття 44. Підстави для початку адміністративного провадження

1. Адміністративне провадження відповідно до цього Закону починається:

1) за заявою особи щодо забезпечення реалізації своїх прав і законних інте­ресів, у тому числі щодо отримання адміністративних послуг, а також виконан­ня визначених законом обов’язків;

2) за ініціативою адміністративного органу, в тому числі у порядку здійс­нення ним інспекційних повноважень;

3) за скаргою особи щодо прийнятого адміністративного акта, процедурних рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу у порядку, визначеному розділом Vl цього Закону.

2. Заяву може бути подано як окремою особою (індивідуальна), так і групою осіб (колективна).

Предмет регулювання

1. Стаття визначає обставини, які породжуватимуть адміністра­тивне провадження. До числа таких обставин пропонується віднести насамперед: 1) заяву особи (передусім ті випадки, коли певне мате­ріально-правове повноваження адміністративного органу стосовно особи не може бути здійснено без її волі); 2) ініціативу адміністра­тивного органу (якщо певне матеріально-правове повноваження адміністративного органу стосовно особи виконується незалежно від її волі). У пункті 3 частини 1 згадана і «скарга особи».

Можна наперед зауважити, що певні матеріально-правові пов­новаження з огляду на їх мету можуть бути здійснені як за заявою особи, так і за ініціативою адміністративного органу незалежно від волі такої особи, наприклад, винесення термінового заборонного при­пису стосовно кривдника (частина четверта статті 25 Закону Укра­їни «Про запобігання та протидію домашньому насильству»).

Цілі статті (мета норми)

2. Коментована стаття, по суті, є ще одним способом викладу предмету регулювання ЗАП. Адже у ній акцентується увага, що провадження бувають за заявою, втручальні (за ініціативою адміні­стративного органу), а також за скаргою особи.

3. Положення статті 44 ЗАП у взаємозв’язку із положеннями статті 54 спрямовані на унеможливлення випадків здійснення адмі­ністративним органом певного матеріально-правового повноваження стосовно особи без попереднього застосування щодо неї процедурних гарантій, тобто без здійснення адміністративного провадження.

Переважна більшість справ розглядатиметься у письмовому про­вадженні (стаття 65 ЗАП), у якому ухвалення адміністративного акта за загальним правилом не потребуватиме попереднього вчинення жодних процедурних дій (наприклад, перерахунок пенсії у зв’язку із індексацією за ініціативою адміністративного органу — стаття 42 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне стра­хування»). Але адміністративний орган повинен повідомити особі про початок провадження за власною ініціативою (стаття 54 ЗАП), щоб вона могла ознайомитися із матеріалами справи, на основі яких буде прийматися адміністративний акт. Щонайменше такий обов’язок є важливим у справах, де можливе ухвалення негативного для особи адміністративного акта (в т.ч. зменшення розміру виплат тощо).

Не повинно бути жодної процедурної дії щодо особи за межами певного адміністративного провадження. Так, ініціатива із прове­дення позапланової перевірки щодо особи первісно виявляється, зокрема, у вигляді рішення про проведення такої перевірки, а тому провадження вважатиметься розпочатим з моменту прийняття такого рішення, а не початку перевірки. Але якщо вчиняються інспекційні дії, і до того не було окремого рішення про планову пере­вірку щодо певного суб’єкта, то перша дія вважатиметься початком провадження (див. пункт 2 частини 1 статті 54 ЗАП).

Правова основа коментованого положення

4. Положенням частини другої статті 63 Конституції України за підозрюваним, обвинуваченим чи підсудним визнається право на захист. Конституційний Суд України визнав, що частина адміністра­тивних стягнень за «ступенем суворості співмірні з встановленими Кримінальним кодексом Украіни покараннями» (абзац 8 підпункту 2.3. пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 8 квітня 2015 року № 3-рп/2015). Адміністративно-господарські санкції, фінансові санк­ції та інші подібні покарання за порушення законодавства (на проце­дури їх застосування поширюватиметься закон про адміністративну процедуру) хоча адміністративними стягненнями не вважаються, проте деякі їх види за своєю природою та суворістю є аналогічними до таких стягнень, а тому при вирішенні справи про застосування таких санкцій особі має бути надано процедурні можливості захи­щати свої права, подібно до того, як це надано особі при вирішенні справи про застосування таких адміністративних стягнень та кри­мінальних покарань.

5. Положення статті 44 ЗАП розвивають вимоги принципу гаран­тування права особи на участь в адміністративному провадженні (стаття 18 ЗАП).

Визначення термінів

6. Використане у пункті 1 частини першої статті 44 ЗАП поняття «заява щодо забезпечення реалізації своїх... законних інтересів» охоплює як заяви, передбачені статтею 45 ЗАП, так і заяви про факт правопорушення. Щодо другого виду заяв, варто зазначити, що охорона публічного інтересу є монополією адміністративних орга­нів: саме адміністративний орган, а не особа, уповноважений визна­вати наявність у повідомлених особою фактах ознак порушення законодавства. Проте положення статті 44 ЗАП у взаємозв’язку із положенням статті 54 ЗАП забезпечуватиме «автоматичне» запо- чаткування провадження за заявою про правопорушення — адмі­ністративний орган незалежно від власної волі зобов’язаний буде розпочати перевірку викладених у заяві фактів. Відповідно, у такого заявника виникне право знайомитися із результатами попередньої та остаточної перевірки повідомлених ним фактів (пункт 4 частини першої статті 22, пункт 3 частини першої статті 29 ЗАП).

7. Об’єднання фізичних осіб без статусу юридичної особи (напри­клад, громадське об’єднання без статусу юридичної особи — Закон України «Про громадські об’єднання») є одним єдиним суб’єктом права, а тому подана ним заява вважається індивідуальною заявою. Члени такого об’єднання не вважатимуться самостійними учасни­ками провадження, а тому до них не застосуватиметься стаття 62 ЗАП.

8. Предмет регулювання статті 44 ЗАП — підстава для початку провадження, тобто питання про те, чиє волевиявлення (особи чи адміністративного органу) породжує провадження. Інспекційне пов­новаження згадується у пункті 2 статті 44 ЗАП, проте це не означає, що воно не може бути виконане за наслідками «заявного» прова­дження, ініційованого особою, зацікавленою у його виконанні щодо неї ж самої (наприклад, інспектування експортної потужності — стаття 26 Закону України «Про основні принципи та вимоги до без­печності та якості харчових продуктів»).

9. Метою адміністративного провадження є реалізація саме мате­ріально-правового повноваження адміністративного органу. Адмі­ністративні процедури, які безпосередньо такої мети не мають, а мають на меті збір доказів, самостійним провадженням не є, а тому ініціюватимуться не у порядку пункту 2 статті 44 ЗАП, а у порядку статті 17 ЗАП. Йдеться, наприклад, про такі заходи державного контролю, як отримання інформації про харчовий ланцюг, після- забійний огляд, відбір зразків, лабораторні дослідження відібраних зразків (статті 19, 21, 30, 32, 34 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров’я та благо­получчя тварин»). Згадані процедури є частиною провадження, що має на меті реалізацію такого матеріально-правового повноваження, як визначення придатності м’яса для споживання людиною — при­йняття позитивного адміністративного акта засвідчується позначкою придатності.

Щоправда за законом деякі повноваження із встановлення пев­ного факту штучно наділено самостійним матеріально-правовим зна­ченням. Йдеться, наприклад, про повноваження із видачі атестату виробництва (стаття 8 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алко­гольних напоїв та тютюнових виробів»). Сам собою атестат не надає особі жодних суб’єктивних матеріальних прав. Його отримання є лише передумовою для подальшого звернення із заявою на отри­мання ліцензії на виробництво спирту етилового, коньячного і пло­дового, спирту етилового ректифікованого виноградного, спирту етилового ректифікованого плодового, дистиляту виноградного спир­тового, спирту-сирцю плодового, повинна (стаття 3 згаданого Закону). Тому для набуття права на виробництво наведених продуктів особі доводиться послідовно проходити два окремих адміністративних про­вадження (спершу для набуття атестату, а потім — ліцензії), хоча процедура набуття атестату мала б бути складовою частиною прова­дження із набуття ліцензії.

10. У ЗАП закладена ідея про те, що не може бути адміністратив­ного акта без адміністративного провадження перед його прийнят­тям; випадки, коли заслуховування не проводитимуть (частина друга статті 64 ЗАП), не зніматиме із адміністративного органу обов’язок повідомити особу про початок адміністративного провадження щодо неї, що очевидно актуально у провадженнях за ініціативою адміні­стративного органу (пункт 2 частини першої статті 22 ЗАП).

Натомість з пункту 3 частини першої статті 44 ЗАП випливає, що може: адміністративне провадження починатиметься вже після прийняття адміністративного акта у разі подання скарги з приводу нього. Тому цей пункт потребує додаткового опрацювання (і можливо, виключення) у контексті коментованої статті. Адже адміністративне оскарження коректніше розглядати не як самостійне нове прова­дження, а як продовження попереднього (заявного чи втручального/ за ініціативою органу). Єдиним аргументом на його виокремлення можуть бути випадки, коли особа-скаржник не брала участі в про­вадженні щодо оскаржуваного адміністративного органу, тобто вона не була учасником первинного провадження. І така неучасть може бути зумовлена меншими чи більшими порушеннями процедури з боку адміністративного органу (коли, наприклад, адміністративний орган не залучив до провадження заінтересовану особу).

Отже, це питання ще потребує теоретичного вивчення. Але з практичної точки зору, саме за характером ініціювання прова­дження — запропонована у статті 44 ЗАП — класифікація може бути допустимою.