Стаття 45. Право на звернення до адміністративного органу

1. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Законом, подати до адміністративного органу заяву із вимогою про прийняття адміністратив­ного акта щодо забезпечення реалізації свого права або законного інтересу, виконання свого, визначеного законом, обов'язку, якщо вважає, що розгляд і виконання такої вимоги належить до компетенції адміністративного органу.

Предмет регулювання

1. Стаття 45 регулює форму започаткування особою процедурних відносин із адміністративним органом, які є способом реалізації її суб’єктивних матеріальних прав, інтересів, виконання її обов’язків.

Цілі статті (мета норми)

2. Гарантування особі можливості звернутися із будь-якою вимо­гою, незалежно від того, чи передбачена вона законом, що регулює певну владну управлінську функцію; встановлення правила щодо невичерпності видів вимог, які можуть бути адресовані адміністра­тивному органу.

Правова основа коментованого положення

3. Положення статті 45 ЗАП ґрунтується, передусім, на поло­женні статті 40 Конституції України, яка визначає, що «усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місце­вого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк».

Визначення термінів

4. За правовою позицією Конституційного Суду України: охо- ронюваний законом інтерес — це «прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об’єктивного і прямо не опосеред­кований у суб’єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об’єктом судового захисту та інших засобів право­вої охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспіль­ним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам» (пункт 1 резолютивної частини рішення від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004).

Заяву про реалізацію інтересу слід відмежовувати від пропози­ції щодо удосконалення виконання певної владної функції, оскільки задоволення такої заяви здатне безпосередньо змінити юридичний та фактичний стан суто заявника, в той час як пропозиція сто­сується юридичного та фактичного стану не тільки заявника, а й визначеного чи невизначеного кола інших осіб.

5. Вимога, передбачена статтею 45 ЗАП, стосується виконання тих повноважень, які мають своїм змістом видання та, у відповідних випадках, виконання адміністративного акта, тобто здійснення воле­виявлення, яке юридично та фактично впливає на права та обов’язки особи. В окремих випадках волевиявлення адміністративного органу не є адміністративним актом, а певний обов’язок перед особою вико­нуватиметься безпосередньо через вчинення певних дій, наприклад, у вигляді видання індивідуальної податкової консультації (статті 52, 53 Податкового кодексу України).

Різного роду довідки, які особа бажає отримати від одного адмі­ністративного органу для подальшої подачі до іншого органу, не є адміністративними актами, проте, звертаючись за такою довідкою, особа має на меті реалізувати суб’єктивне матеріальне право — право на інформацію (стаття 34 Конституції України та стаття 5 Закону України «Про інформацію»). Тому отримуватися подібні довідки будуть за заявою, передбаченою статтею 45 ЗАП. Прикла­дом таких ситуацій є звернення до органу державної виконавчої служби за отриманням довідки, що підтверджує факт несплати аліментів одним з батьків протягом шести місяців, що передують місяцю звернення, для подальшого подання її разом із заявою на одержання тимчасової державної допомоги дітям (пункт 6 Порядку призначення та виплати тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання їх невідоме, затвердже­ного постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 р.

Поняття «заява» охоплює також і заяви із вимогою стосовно дис­креційного адміністративного акта: у особи відсутнє право вимагати прийняття акта певного змісту, проте у неї є інтерес, якому кореспо­ндує обов’язок адміністративного органу виконати своє дискреційне повноваження (інтерес полягає у здатності особи вимагати від органу виконати щодо неї дискреційний обов’язок, межі якого визначені законом) (наприклад, інтерес суб’єкта кінематографії у виконанні щодо нього Радою з державної підтримки кінематографії обов’язку із надання відповідного виду державної підтримки — статті 7, 9 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Укра­їні»). У суді такий інтерес може бути захищений позовом про ска­сування дискреційного акта (про визнання протиправною відмови у його прийнятті), якщо при цьому було порушено правові межі дискреції, та, відповідно, заново розглянути заяву особи, але вже із тим правильним тлумаченням правових меж дискреції, яке буде надане у судовому рішенні.

Стаття 45 ЗАП передбачає заяву, яка є формою реалізації лише певної матеріально-правової вимоги. Вимоги, які стосуються реалізації процедурних прав, будуть реалізовуватись у порядку, передбаченому іншими положеннями, передусім у порядку статті 58 ЗАП («Розгляд клопотань учасників адміністративного прова­дження»). Прикладом такої процедурної заяви може бути звер­нення про припинення процедури оформлення візи (частина перша статті 11 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»).

Відповідно до пункту першого частини першої статті 77 ЗАП адміністративний акт є чинним до того часу, поки, зокрема, його дія не припиниться у зв’язку із закінченням строку. Із закінченням строку чинності акта завершується його виконання.

У статті 45 ЗАП використовується термін «заява», проте у спе­ціальних законах може бути використано інший термін для позна­чення назви документа, яким особа свої матеріально-правові вимоги адресує адміністративному органу (частина друга статті 3 ЗАП), наприклад, «клопотанням про надання дозволу на розробку зем­леустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної або комунальної власності» (частина друга статті 123 Земельного кодексу України), митна декларація (стаття 257 Митного кодексу України). Однак, незалежно від назви звернення, якщо його зміст відповідатиме статті 45 ЗАП, воно буде вважатися заявою, що передбачена цією статтею ЗАП.

6. Заява може стосуватися виконання лише того обов’язку, який становить зміст владної управлінської функції (пункт 1 частини першої статті 2 ЗАП). Тому не охоплюються статтею 45 ЗАП та, відповідно, не підпадатимуть під його дію, заяви, з якими особи звертаються до Уповноваженого з прав людини (стаття 17 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»). Так само не допустимо буде застосовувати статтю 45 ЗАП для відповіді за заяви про злочин: на них належить реагувати відповідно до статті 60 Кримінального процесуального кодексу України.

Заява, передбачена статтею 45 ЗАП, має на меті реалізацію лише тих повноважень адміністративного органу, які впливають на юридичний та фактичний стан заявника. Заява, якою особа пові­домляє про факт правопорушення, є приводом для провадження, призначеного охоронити публічний правопорядок: за результатами такого провадження орган накладає на порушника штраф, зобов’я­зує припинити порушення законодавства, тобто захищає публічний інтерес.

7. Словосполучення «забезпечення реалізації прав» не включає в себе захист прав особи від адміністративних дій та бездіяльно­сті, вчинених за межами процедури розгляду справи, прийняття та виконання адміністративного акта. Такі скарги подаватимуться у порядку розділу VI ЗАП: про це не зазначено у пункті 3 частини першої статті 44 ЗАП, проте вказано в абзаці першому частини першої статті 80 ЗАП.

Водночас це словосполучення включатиме у себе захист прав особи у випадку їх порушення третіми особами. Так стаття 45 ЗАП поширюватиметься, зокрема, на заяву про застосування термінового заборонного припису стосовно кривдника (стаття 25 Закону Укра­їни «Про запобігання та протидію домашньому насильству»), заяву оператора телекомунікацій до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації, про вирі­шення спору щодо взаємоз’єднання із іншим оператором (частини друга, третя статті 57, стаття 61 Закону України «Про телекомуні­кації»), заяву про вирішення земельного спору у межах населеного пункту щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян (частина третя статті 158 Земельного кодексу України).

8. Словосполучення «розгляд вимоги» не означає, що заява може бути подана лише тоді, коли обов’язок адміністративного органу із розгляду такого виду заяв прямо передбачено у законі; достатньо, щоб у законі було закріплено певне повноваження із виконання від­повідного обов’язку перед особою чи, навпаки, покладення певного обов’язку на особу.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

9. Заяви, передбачені статтею 45 ЗАП, будуть або способом започаткування провадження «за заявою особи щодо забезпечення реалізації своїх прав і законних інтересів, у тому числі щодо отри­мання адміністративних послуг, а також виконання визначених законом обов’язків» (пункт 1 частини першої статті 44 ЗАП), або ж способом вступу у провадження, що вже розпочате за ініціативою адміністративного органу з метою реалізації ним відповідної функції (пункт 2 частини першої статті 44 ЗАП), наприклад, заяви на участь у конкурсі на отримання ліцензії на мовлення, що вже розпочатий за ініціативою самої ж Національної ради України з питань телеба­чення і радіомовлення (стаття 25 Закону України «Про телебачення і радіомовлення»).

Порівняння з попереднім (чинним) регулюванням

10. Стаття 19 Закону України «Про звернення громадян» покла­дає на адміністративні органи зокрема такі обов’язки щодо розгляду заяв: забезпечувати реальне виконання прийнятих у зв’язку з зая­вою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви і суть прийнятого рішення. Проте стаття 18 цього Закону, яка містить перелік прав заявника, не передбачає права на прийняття адміністративного акта певного змісту у разі наявності усіх підстав для цього. У згаданому переліку міститься лише право на одержання письмової відповіді про результати розгляду заяви. Заявник має право на отримання адміністративного акта лише у тому разі, коли ним відмовлено у задоволенні вимоги (частина чет­верта статті 15 Закону України «Про звернення громадян»).

Таке правове регулювання, очевидно, зумовлено тим, що за цим Законом поняття «заява» охоплює як заяви із вимогою про забез­печення реалізації права, інтересу, обов’язку, так і заяви про факт правопорушення. Автори другого із названих видів заяв ініціюють публічно-правове переслідування, у якому їм не належить право на покарання порушника, а відтак, відсутнє право вимагати прийняття адміністративного акта певного змісту.

Користуючись цим правовим регулюванням, в окремих випадках адміністративні органи ухиляються від прийняття адміністративного акта з приводу заяви особи, а натомість надсилають особі «відпо­відь». Стаття 45 дозволить припинити таку практику, встановивши, що предметом провадження за заявою особи є матеріально-правове відношення, змістом якого є, з одного боку, право заявника вимагати прийняття та виконання адміністративного акта, а, із іншого боку, обов’язок адміністративного органу прийняти та виконати такий акт.

На практиці помилкове трактування права на звернення як «право на відповідь»: по-перше, перетворило це право у матері­ально-правове (за окремими законами України інститут звернень громадян визначається не як загальний процедурний інститут, а як інститут, що має власний матеріально-правовий предмет, відмін­ний від, наприклад, інституту звернень за отриманням публічної інформації, звернень за наданням безоплатної правової допомоги), а по-друге, зробило його беззмістовним: не зрозуміло, яке матеріаль­но-правове повноваження адміністративний орган повинен виконати стосовно заявника (у разі задоволення заяви). Наприклад, пункт 52.1. статті 52 Податкового кодексу України передбачає: На звернення платника податків, що не відповідає вимогам, зазначеним у цьому пункті, податкова консультація не надається, а надсилається відповідь у порядку та строки, передбачені Законом України «Про звернення громадян». Прийняття ЗАП усуне цю помилку: отри­мавши звернення, що не міститиме вимогу про податкову консуль­тацію, податковий орган або виконає стосовно заявника інше своє матеріально-правове повноваження (за наявності підстав та відсут­ності процедурних перешкод), або передасть звернення за належні­стю (якщо вимога виходить за межі його компетенції).

Можливі прогалини чи колізії у правовому регулюванні

11. Частина перша статті 1 Закону України «Про звернення гро­мадян» у взаємозв’язку із частиною першою статті 7 цього Закону однією із передумов звернення із заявою передбачає належність її оформлення: неналежність оформлення (наприклад, не на бланку) допускає відмову у її прийнятті, що нерідко трапляється на прак­тиці. ЗАП має на меті припинити таку практику: провадження буде вважатися започаткованим незалежно від дотримання вимог до форми заяви (пункт 1 частини першої 54). Однак нинішня редакція статті 45 ЗАП не узгоджується із цією метою, оскільки містить сло­восполучення «у порядку, встановленому цим Законом»; його слід вилучити. Має бути єдина передумова для звернення із заявою — припущення особи про наявність у неї нормативних та фактичних підстав для вимоги та кореспондуючого обов’язку адміністративного органу цю вимогу реалізувати.

Викладення заяви на встановленому бланку не повинно бути умовою реалізації права на звернення, оскільки спершу адміністра­тивний орган повинен прийняти заяву і встановити вид викладеної у ній вимоги, і лише після цього він здатен визначити, який вид бланку є належним для цього виду вимоги. До того ж, особа може свідомо у довільній формі звернутися із вимогою, знаючи, що адмі­ністративний орган вважає себе неповноважним задовольняти такі вимоги, тому у такій ситуації він повинен прийняти і розглянути заяву по суті, а не ухилятись від її розгляду по суті під приводом її неправильного оформлення (не на бланку).

Існує ще одна причина вилучити із тексту статті 45 ЗАП сло­восполучення «у порядку, встановленому цим Законом». Право на звернення передбачатиме невичерпність видів вимог, із якими заяв­ник матиме можливість звертатись до адміністративного органу.