Стаття 10. Безсторонність (неупередженість) адміністративного органу

1. Адміністративний орган забезпечує однакове ставлення до всіх учасни­ків адміністративного провадження.

2. Не допускається будь-яка неправомірна заінтересованість адміністра­тивного органу в результатах розгляду та вирішення справи.

3. Адміністративний орган запобігає виникненню конфлікту інтересів, не допускаючи участі посадових осіб у розгляді та вирішенні справи, якщо це пов'язано або може бути пов'язано з їх особистою, прямою чи опосередкова­ною (непрямою) заінтересованістю у результатах розгляду та/або вирішенні справи або з інтересами їх близьких родичів.

Предмет регулювання

1. Предметом регулювання коментованої статті є закріплення принципу безсторонності (неупередженості) адміністративного органу в адміністративній процедурі.

Цілі статті (мета норми)

2. Метою коментованої статті є забезпечення об’єктивності роз­гляду адміністративної справи та захист особи від упередженого ставлення з боку адміністративних органів, зокрема її посадових та службових осіб, забезпечення довіри громадян до публічної адміністрації.

Правова основа коментованого положення

3. Правову основу коментованого положення складають насам­перед конституційні принципи законності та рівності перед законом.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

4. Принцип безсторонності (неупередженості) адміністративного органу є однією з ключових засад справедливої адміністративної процедури. Фактично це вимога до посадових та службових осіб адміністративного органу не мати особистої неправомірної заінтере­сованості в результатах вирішення справи. Підставами для сумнівів щодо неупередженості можуть бути, зокрема, випадки коли служ­бова чи посадова особа адміністративного органу є близьким родичем учасника адміністративного провадження, іншою близькою особою, або має інший особистий чи майновий інтерес у справі (наприклад, службовець, який опрацьовує справу про надання дозволу на будів­ництво, має власну земельну ділянку поряд з пропонованим місцем будівництва, і очевидно не може неупереджено ставитись до цієї справи; або така посадова чи службова особа є родичем чи іншою близькою особою учасника адміністративного провадження тощо).

5. З метою забезпечення безсторонності (неупередженості) адмі­ністративного органу в статтях 24-25 ЗАП передбачені підстави та механізми відводу посадової особи адміністративного органу. Відвід може здійснюватися за клопотанням особи-учасника адміністра­тивного провадження. Також встановлено обов’язок самовідводу якщо посадова особа адміністративного органу або член колегіаль­ного адміністративного органу знає (повинні знати й усвідомлювати) наявність конфлікту інтересів між своїми службовими обов’язками і особистими інтересами.

6. Також до певної міри як додатковий елемент забезпечення об’єктивності адміністративного провадження можна розглядати норми статті 36 ЗАП (відвід особи, що залучається до розгляду адмі­ністративної справи: свідка, експерта, спеціаліста, перекладача).

7. Гарантування неупередженості адміністративних органів є особливо гострою проблемою у процедурі адміністративного оскар­ження. На забезпечення цієї вимоги направлені не лише загальні норми статей 24-25 ЗАП (відвід посадової особи адміністративного органу), а й стаття 81 ЗАП (суб’єкт розгляду скарги), яка визначає суб’єкта розгляду скарги. Саме для забезпечення безсторонності (неупередженості) у ЗАП передбачено, що суб’єктом розгляду скарг, яким є вищестоящий адміністративний орган, а також може бути утворено комісією з розгляду скарг, яка діє на громадських засадах. До складу комісії (відповідно до пункту 3 статті 81 ЗАП) з розгляду скарг, крім посадових осіб адміністративного органу, можуть вклю­чатися до третини від її складу представники інститутів громадян­ського суспільства.

Отже, нове регулювання передбачає сукупність інструментів для забезпечення неупередженості адміністративного провадження, починаючи від механізмів відводу і самовідводу посадових та служ­бових осіб адміністративного органу, і закінчуючи новими інститу- ційними підходами до розгляду скарг в адміністративному порядку.

8. З метою забезпечення безсторонності (неупередженості) у частині 3 коментованої статті використовується конструкція «кон­флікту інтересів», яку можна від зворотного витлумачити як участь у розгляді та вирішенні адміністративної справи посадових і служ­бових осіб, які мають особисту, пряму чи опосередковану (непряму) заінтересованість у результатах вирішення адміністративної справи, або ця справа має зв’язок з інтересами їх близьких осіб.

Очевидно, поняття конфлікту інтересів може тлумачитися широко, не обмежуючись особистими інтересами службової або посадової особи адміністративного органу чи її близьких родичів. Адже справа може стосуватися й інших «близьких осіб» (наприклад, друзів, кумів тощо) або «суспільних (релігійних, громадських тощо) інтересів самої особи» (наприклад, працівник адміністративного органу як член однієї з релігійних громад може надавати допомогу в отриманні земельної ділянки під будівництво храму «своїй» гро­маді або, навпаки, перешкоджати в отриманні земельної ділянки під будівництво храму «чужою» громадою тощо). Тобто слід індивіду­ально оцінювати кожну конкретну ситуацію. І основні «орієнтири» — підстави для оцінки ситуації як конфлікту інтересів визначені у частині 1 статті 24 ЗАП.

9. Крім ЗАП, поняття «конфлікту інтересів» визначено і в анти- корупційному законодавстві, яке також зобов’язує уникати анало­гічних ситуацій. Зокрема, у Законі України 2009 року «Про засади запобігання та протидії корупції» конфлікт інтересів було визна­чено як «реальні або такі, що видаються реальними, протиріччя між приватними інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність яких може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень»^[38].

У чинному Законі «Про запобігання корупції» використовуються категорії «потенційний конфлікт інтересів» та «реальний конфлікт інтересів», які визначаються як:

- «потенційний конфлікт інтересів — наявність у особи приват­ного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи пред­ставницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчи­нення дій під час виконання зазначених повноважень;

- реальний конфлікт інтересів — суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноважен­нями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазна­чених повноважень»^[39].

Питанням запобігання та врегулювання конфлікту інтересів при­свячені статті 28-36 Закону «Про запобігання корупції». Посадові та службові особи адміністративних органів повинні досконало знати відповідне регулювання.