Стаття 21. Компетенція адміністративного органу

1. Адміністративний орган розглядає і вирішує адміністративні справи, від­несені до його відання законом (предметна компетенція).

2. Делегування повноважень щодо вирішення адміністративних справ здійснюється відповідно до закону.

3. При ініціюванні або початку адміністративного провадження адміністра­тивний орган перевіряє наявність у нього предметної та територіальної компе­тенції для прийняття рішення з питання, що розглядається.

4. Територіальна компетенція, якщо інше не передбачено законом, визна­чається за:

1) місцезнаходженням майна — у випадках, що стосуються нерухомого майна;

2) місцем проживання чи перебування учасника адміністративного прова­дження — в інших випадках;

3) у випадках, коли неможливо визначити компетенцію за зазначеними вище правилами, компетенція визначається відповідно до обставин, які мають суттєве значення в справі.

5. Спір щодо компетенції між двома чи більше адміністративними органами вирішується погодженням, якщо інше не передбачено законом.

6. У разі недосягнення погодження щодо компетенції адміністративно­го органу спір вирішується органом, який є безпосередньо вищим для адмі­ністративних органів, між якими виник спір про компетенцію. Із запитом про врегулювання спору може звернутися кожен із адміністративних органів, якого це стосується, або учасник адміністративного провадження. Спір має бути ви­рішено протягом розумного строку.

7. У випадку відсутності адміністративного органу, який є безпосередньо вищим для органів, між якими виник спір про компетенцію, такий спір вирішу­ється у судовому порядку.

Предмет регулювання

1. Стаття визначає компетенцію адміністративного органу — предметну і територіальну; порядок вирішення спорів щодо ком­петенції між двома чи більше адміністративними органами.

Цілі статті (мета норми)

2. У коментованої статті кілька цілей: врегулювати правила визначення компетентного адміністративного органу для вирішення справи задля дотримання принципу законності, а також запобігти ситуації, коли адміністративні органи «усуваються» від вирішення справи.

Правова основа коментованого положення

3. Правову основу коментованого положення складають насам­перед конституційний принцип законності — частина друга статті 6, частина друга статті 19, пункт 12 частини першої статті 92 Кон­ституції України, які передбачають, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повнова­жень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Укра­їни. Це означає, що виключно законом визначаються повноваження, організація та порядок діяльності органів державної влади та міс­цевого самоврядування. Тобто необхідно враховувати відповідний правовий режими для органів державної влади та органів місцевого самоврядування, за яким останні можуть робити тільки те, що доз­волено законом.

Визначення термінів

4. Оскільки фактична діяльність адміністративних органів неможлива без реалізації певних прав і виконання обов’язків, то функції адміністративних органів органічно пов’язані з владними повноваженнями. Адміністративно-правовою конструкцією, за допо­могою якої можна описати сукупність цих прав і обов’язків, висту­пає компетенція адміністративного органу.

Компетенція адміністративного органу — це юридичне відо­браження покладених на нього функцій у спеціальних, статусних нормативно-правових актах шляхом закріплення мети, завдань, предметів відання і необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов’язків — повноважень, зумовлених його місцем у системі органів публічної адміністрації.

Функції — відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності адміністративного органу, які характеризуються цільовою спрямованістю.

Повноваження — юридична конструкція, що поєднує в собі спе­цифічні права та обов’язки адміністративного органу (див. також коментар до статті 22).

Предмети відання («предметна компетенція») — елемент ком­петенції, що визначає коло питань, які законодавством уповноваже­ний вирішувати адміністративний орган.

Якщо особа подала заяву про розгляд адміністративної справи з порушенням предметної компетенції, то згідно зі статтею 51 ЗАП розгляд справи по суті не починається, а заява не пізніше строку у п’ять робочих днів надсилається разом із супровідним листом за належністю адміністративному органу, про що повідомляється заявнику. У такому разі часом подання заяви вважається момент отримання заяви компетентним органом.

Якщо у нормативних актах неможливо навести вичерпний пере­лік предметів відання адміністративного органу, для встановлення їх меж використовують й інші критерії: об’єктний, суб’єктний тощо. Зазвичай, для встановлення меж предмета відання адміністратив­ного органу використовуються різні види критеріїв одночасно. При цьому, об’єктний критерій вказує на предмети і процеси, з якими пов’язане управлінське питання, — наприклад, об’єкти інтелекту­альної власності, будівельна діяльність, культурні цінності тощо. Суб’єктний критерій вказує на коло осіб, причетних до вирішуваного питання.

Територіальний критерій (територіальна компетенція) — вказує на географічно визначену територію, у межах якої виника­ють питання, що належать до предмета відання адміністративного органу. Територіальна компетенція дозволяє забезпечити розгляд адміністративної справи тим адміністративним органом, який тери­торіально найбільш наближений до місця проживання чи перебу­вання учасника адміністративного провадження/місцезнаходження майна.

Згідно зі ст. 3 Закону України «Про свободу пересування та віль­ний вибір місця проживання в Україні»:

місце проживання — це житло на території адміністративно- територіальної одиниці, в якому особа проживає строком понад шість місяців на рік, а місце перебування — це адміністративно-терито­ріальна одиниця, на території якої особа проживає строком менше шести місяців на рік. Достатнім підтвердженням місця проживання чи перебування фізичної особи є її реєстрація за місцем проживання чи перебування.

Місцезнаходженням юридичної особи є адреса органу або особи, які відповідно до установчих документів юридичної особи чи закону виступають від її імені.

Місцем знаходження об’єднання фізичних осіб без статусу юридичної особи вважається адреса проживання особи, яка висту­пає від імені такого об’єднання.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Норми про предмету та територіальну компетенцію відносно нові навіть для ЗАП, який має вже 20-річну історію підготовки. Робоча група тривалий час схилялася до позиції, що в Україні немає особливої проблеми спорів щодо компетенції, принаймні між адмі­ністративними органами. Але для того, щоб запобігти навіть гіпоте­тичним ситуаціям невизначеності щодо компетенції чи прогалинам у порядку вирішення компетенційних спорів, відповідні норми були доповнені за пропозицією європейських експертів.

Суть регулювання фактично вже розкрита через визначення термінів вище. При цьому можна додати ще кілька положень.

6. Територіальна компетенція адміністративного органу, якщо інше не передбачено законом, у випадках, що стосуються нерухо­мого майна, визначається за місцезнаходженням майна.

7. У випадках, коли неможливо визначити компетенцію за пред­метним чи територіальним критерієм, компетенція адміністратив­ного органу визначається відповідно до обставин, які мають суттєве значення в справі. Наявність чи відсутність обставин, що мають значення для розгляду справи та прийняття відповідного рішення встановлюється доказами. Згідно зі статтею 41 ЗАП доказами в адмі­ністративному провадженні можуть бути будь-які фактичні дані, на підставі яких встановлюється наявність чи відсутність обставин, що мають значення для розгляду справи та прийняття відповідного рішення. Засобами фактичних даних можуть бути пояснення учас­ників адміністративного провадження, документи, речі, пояснення свідків, висновки або пояснення експертів, пояснення або консуль­тації спеціалістів. У випадках, передбачених законом, в адміністра­тивному провадженні може здійснюватись огляд на місці та огляд речей.

8. Спір щодо компетенції між двома чи більше адміністратив­ними органами вирішується погодженням, якщо інше не передба­чено законом.

У випадку відсутності адміністративного органу, який є безпосе­редньо вищим для органів, між якими виник спір про компетенцію, такий спір вирішується у судовому порядку.

9. Адміністративні органи можуть делегувати свої повноваження з розгляду та вирішення адміністративних справ іншим адміні­стративним органам. Але як це зазначено у частині 2 коментованої статті, делегування повноважень щодо вирішення адміністративних справ здійснюється відповідно до закону.

Така форма підвищення ефективності діяльності публічної адміністрації практикується у багатьох країнах. Зміст делегування полягає у тимчасовій передачі частини своїх повноважень з умо­вою контролю за їх здійсненням. У науці адміністративного права напрацьовані наступні ознаки поняття «делегування повноважень»: а) делегування повноважень має базуватися на законі і спиратися на вільне волевиявлення обох суб’єктів делегування; б) делегування повноважень повинно супроводжуватися укладанням адміністратив­ного договору (або іншого «узгодженого рішення»); в) делегування повноважень має супроводжуватися передачею фінансових та/або матеріальних ресурсів для забезпечення належної реалізації деле­гованим суб’єктом делегованих повноважень; г) переделегування (субделегування) повноважень не допускається, бо це суперечить цілям і намірам органу, що делегує повноваження; д) суб’єкт, якому делегуються повноваження, підлягає юридичній відповідальності за невиконання чи неналежне виконання делегованих повноважень.

Проте крім теоретичних напрацювань в Україні механізм делегу­вання фактично застосовується у відносинах щодо органів місцевого самоврядування (делегування повноважень законом) та від органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади (як правило, на районному та обласному рівнях).

10. Цінною для практики може бути нова норма частини 3 коментованої статті, відповідно до якої при ініціюванні або початку адміністративного провадження адміністративний орган перевіряє наявність у нього предметної та територіальної компетенції для при­йняття рішення з питання, що розглядається. Це повинно дисциплі­нувати адміністративні органи та сприяти належному дотриманню принципу законності в їх діяльності. Адже перед тим, як почати певну діяльність, адміністративний орган повинен переконатися, що є закон, який дозволяє йому приймати відповідні рішення, вчиняти дії.