Стаття 22. Повноваження адміністративного органу

1. До повноважень адміністративного органу належать:

1) своєчасне залучення до адміністративного провадження адресата (адре­сатів);

2) своєчасне повідомлення про початок адміністративного провадження та право участі у ньому заінтересованої особи (заінтересованих осіб);

3) роз’яснення учасникам адміністративного провадження та особам, які сприяють розгляду справи, їх прав і обов’язків, сприяння реалізації таких прав і обов’язків;

4) забезпечення доступу учасників адміністративного провадження до ма­теріалів справи, надання їм інформації про стан розгляду справи, в тому числі за їх зверненням;

5) отримання відповідно до цього Закону від державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб документів та відомостей, необ­хідних для розгляду і вирішення справи;

6) залучення до участі в адміністративному провадженні осіб, які сприяють розгляду справи;

7) проведення огляду місця та речей, призначення експертизи, якщо це не­обхідно для вирішення справи;

8) використання технічних засобів для фіксації окремих процедурних дій.

2. Адміністративний орган здійснює також інші повноваження, визначені цим та іншими законами.

Предмет регулювання.

1. Стаття визначає повноваження адміністративного органу — взаємопов’язані обов’язки і права, визначені законодавством і необ­хідні для досягнення поставлених перед ним завдань. При цьому йдеться саме про повноваження процедурного характеру, спрямовані на вирішення адміністративної справи та прийняття адміністратив­ного акта.

Цілі статті (мета норми)

2. Стаття має на меті подати «каталог» основних повноважень адміністративного органу, щоб показати й адміністративним органам, й учасникам адміністративного провадження основний інструмен­тарій, який може бути і має бути використаний адміністративним органом для належного вирішення справи.

Цей перелік повноважень не є вичерпним у коментованій статті.

Правова основа коментованого положення

3. Правову основу коментованого положення складає насамперед конституційний принцип законності.

Визначення термінів

4. Будь-який адміністративний орган утворюють для того, щоб покласти на нього обов’язки з виконання певних дій в публічних інтересах. Однак виконання більшості з них передбачає взаємодію адміністративного органу з іншими суб’єктами адміністративних правовідносин. Тому адміністративному органу надаються права вимагати від таких осіб виконання покладених на них обов’язків, дотримуватися належної поведінки. При цьому виконання обов’яз­ків без використання права для адміністративного органу є майже неможливим.

У компетенційних актах, особливо підзаконних, термін «повнова­ження» застосовується не завжди. Часто його замінюють конструк­ціями на зразок «на виконання своїх завдань орган здійснює», або «до компетенції органу належить».

Натомість термін «повноваження» прямо згадується в Консти­туції України. Зокрема, у частині 2 статті 19 Основного Закону зазначається, що органи державної влади й органи місцевого само­врядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень, та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. З цієї норми можна зробити наступні висновки:

- повноваження будь-якого адміністративного органу мають бути нормативно закріплені — встановлюватись законом або спира­тись на закон;

- кожне повноваження має бути чітко викладене;

- нормативні акти повинні містити вичерпний перелік повнова­жень адміністративного органу;

- владна діяльність адміністративного органу поза межами встановлених для нього повноважень є протиправною і суперечить приписам Конституції України, в тому числі принципам верховен­ства права і законності.

Різні адміністративні органи наділені різними повноваженнями, обсяг яких зумовлений метою, завданнями, предметами відання та іншими чинниками.

5. За критерієм належності повноваження можна класифіку­вати на власні, надані безпосередньо адміністративному органу, та делеговані.

Окремо слід згадати дискреційні повноваження, які у науко­вих джерелах пропонується характеризувати як сукупність прав і обов’язків, закріплених законодавством, для виконання покладе­них на адміністративний орган чи його посадову особу функцій, що надають йому певний ступінь свободи розсуду оцінювати ситуації, здійснювати правомірний вибір між законними альтернативами. Визначені й основні ознаки дискреційних повноважень: є сукупні­стю прав і обов’язків на здійснення правомірного вибору варіанту поведінки, де кожна альтернатива є законною; застосовуються лише у випадках, передбачених законом, і в межах закону; правомірний вибір варіанту поведінки здійснюється шляхом застосування адміні­стративного розсуду. Відповідно, змістом дискреційних повноважень адміністративних органів та їх посадових осіб є їх дискреційні права та обов’язки, а можливість застосування адміністративного розсуду є необхідною умовою ідентифікації цих повноважень.

Про особливості здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень йшлося у коментарі до частини 3 статті 6 ЗАП.

6. За теорією адміністративного права, повноваження адміністра­тивного органу мають реалізовуватися через формальну регламен­тацію його обов’язків і прав. При цьому первинними є обов’язки, а права — вторинними.

Обов’язки адміністративного органу — це сукупність зобов’я­зань перед приватними особами, державою і суспільством, що вста­новлені законодавством.

Права адміністративного органу — це визначена законо­давством міра дозволеної поведінки щодо виконання поставлених обов’язків задля забезпечення прав, свобод, законних інтересів при­ватних осіб та публічного інтересу держави й суспільства загалом.

7. Адміністративні органи отримують повноваження у різний спосіб (нормативний і договірний) від різних суб’єктів (законодавця чи органу публічної адміністрації) тощо. Відповідно до цього можна виділити:

- наділення повноваженнями;

- делегування повноважень;

- перерозподіл повноважень.

Загалом їх виокремлення базується на критерії відмежування суб’єкта, який передає повноваження, та способах здійснення.

Наділення повноваженнями адміністративного органу здійсню­ється або законодавчим органом, або іншим уповноваженим на те органом. Так, наділення повноваженнями місцевих адміністрацій здійснюється Верховною Радою України, що ухвалила Закон «Про місцеві державні адміністрації». Відповідно до положень Конституції України, законів України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади», Уряд наділяє повноваженнями центральні органи виконавчої влади, затверджуючи положення про їх діяльність, що містить і перелік відповідних повноважень.

Наділення повноваженнями має первинний характер і здійсню­ється у разі появи нових об’єктів державного управління (публічного адміністрування)/регулювання — кібернетичний простір, вимушено переміщені особи, євроінтеграція тощо.

Делегування повноважень — див. коментар до ст. 21 ЗАП.

Перерозподіл повноважень має похідний характер, що є наслід­ком реорганізації, ліквідації адміністративних органів, децентралі­зації або централізації повноважень, оптимізації функцій держави, і полягає у переході повноважень від одного суб’єкта до іншого. На рівні центральних органів виконавчої влади це питання врегульо­вано таким чином, що повноваження передаються: 1) у разі злиття органів виконавчої влади — до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; 2) у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади — до органу виконавчої влади, до якого приєднано, чи кількох органів виконавчої влади; 3) у разі поділу органу виконавчої влади — до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; 4) у разі перетворення органу виконавчої влади — до утвореного органу виконавчої влади; 5) у разі ліквідації органу виконавчої влади й передання його завдань і функцій іншим органам виконавчої влади — до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.

Законодавцем здійснюється перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

8. Серед повноважень адміністративного органу, визначених коментованою статтею, насамперед слід згадати про своєчасне залу­чення до адміністративного провадження адресата (адресатів), яке конкретизується у статтях 38, 57 ЗАП. При цьому адресатом є учасник адміністративного провадження, на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків якого спрямовано адміністратив­ний акт. Зокрема, згідно зі статтею 38 учасники адміністративного провадження та особи, які сприяють розгляду справи, залучаються адміністративним органом для надання пояснень і для участі у процедурних діях шляхом вручення (направлення) запрошення. Запрошення направляється поштою за поштовою адресою (місце проживання, місце перебування, місцезнаходження) учасника адміністративного провадження та/або особи, яка сприяє розгляду справи, не пізніше, ніж за сім календарних днів до дня процедур­ної дії, або вручається особисто під розпис, про що в матеріалах справи робиться відповідний запис. Для інформування особи про запрошення можуть використовуватися також інші засоби зв’язку (контактний телефон, електрона пошта, інше).

Відсутність запрошеного учасника адміністративного прова­дження або особи, яка сприяє розгляду справи, не перешкоджає вчиненню процедурних дій, якщо це не впливає на належний роз­гляд справи.

Запрошення, надіслане поштою, в тому числі електронною поштою, чи передане з використанням інших засобів телекомуні­каційного зв’язку, вважається отриманим особою на п’ятий день відправлення, крім випадків, коли запрошення не дійшло або надійшло пізніше. За наявності сумнівів адміністративний орган доказує факт і час отримання запрошення особою.

9. Наступним повноваженням адміністративного органу є своє­часне повідомлення про початок адміністративного провадження та право участі у ньому заінтересованоі особи (заінтересованих осіб). Заінтересовані особи за статтею 27 ЗАП — це особи, законні інтереси яких може зачепити адміністративний акт. Підстави залу­чення заінтересованих осіб до адміністративного провадження можуть бути наступні:

- власна ініціатива адміністративного органу;

- клопотання інших учасників адміністративного провадження;

- клопотання будь-якої фізичної та/або юридичної особи, яка бажає отримати статус заінтересованої особи.

Факт надання цим особам статусу заінтересованої особи фіксу­ється у матеріалах справи.

Сенс залучення заінтересованих осіб зумовлений практичною потребою раціонального вирішення справи, з тим, щоб кінцеве рішення було найоптимальнішим як з погляду закону, так і з точки зору урахування позицій та наслідків для усіх приватних осіб, яких таке рішення (адміністративний акт) зачіпає. Таке рішення буде най­менш конфліктним, а, отже, зменшується імовірність його наступ­ного оскарження. Заінтересовані особи повідомляються про початок адміністративного провадження за тими ж правилами, що й адресат.

Адміністративний орган якнайшвидше повідомляє про початок адміністративного провадження адресата та заінтересованих осіб, проте не пізніше, ніж протягом трьох днів, відповідно до статті 38 ЗАП. У повідомленні зазначаються права та обов’язки учасника адміністративного провадження, в тому числі порядок ознайомлення з матеріалами справи, а також визначається строк, протягом якого особа має право подати свої пояснення та зауваження у справі. Учасники адміністративного провадження отримують повідомлення особисто, крім тих випадків, коли вони сповістили адміністративний орган про відповідне уповноваження свого представника для отри­мання повідомлень. У такому разі повідомлення має бути адресовано представнику та вважається таким, що зроблене учаснику адміні­стративного провадження. У разі, якщо адресат невідомий, адмі­ністративний орган розміщує повідомлення на своєму офіційному веб-сайті або оприлюднює в інший визначений законом спосіб.

10. Не менш важливим повноваженнями адміністративного органу є роз’яснення учасникам адміністративного провадження та особам, які сприяють розгляду справи, їх прав і обов’язків, сприяння реалізації таких прав і обов’язків (дивіться коментар до статті 29 ЗАП) та забезпечення доступу учасників адміністратив­ного провадження до матеріалів справи, надання їм інформації про стан розгляду справи, в тому числі за їх зверненням. Право доступу учасників адміністративного провадження до матеріалів справи випливає із такого важливого принципу адміністративного права, як відкритість. Сутність цього принципу полягає у тому, що кожен має право звертатися із запитом щодо надання інформації, якою володіє той чи інший адміністративний орган; отримувати таку інформацію у прийнятний термін, ефективним способом та на таких самих підставах, що й інші запитувачі. Цей принцип конкре­тизується у статті 59 ЗАП. Зокрема, у ній зазначається, що особа має право ознайомлюватися з матеріалами справи на всіх стадіях адміністративного провадження. Матеріали справи надаються для ознайомлення, як правило, в приміщенні адміністративного органу в присутності посадової особи адміністративного органу. Якщо матері­али адміністративної справи ведуться в електронній формі, учасни­кам адміністративного провадження повинен бути наданий доступ до електронних матеріалів справи для ознайомлення.

11. Адміністративний орган також наділений повноваженням на отримання від державних органів, органів місцевого самовряду­вання, їх посадових осіб документів та відомостей, необхідних для розгляду і вирішення справи. Це повноваження конкретизується у статтях 17, 56 ЗАП. Так, у статті 17 зазначається, що адміні­стративний орган зобов’язаний встановлювати обставини, що мають істотне значення для розгляду та вирішення справи, і за необхідно­сті збирати для цього документи або інформацію з власної ініціативи (принцип офіційності). Адміністративний орган не може вимагати від особи документи або інформацію, що перебувають у володінні адміністративного органу або у володінні державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самовряду­вання, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління. Адміністративний орган у провадженні за заявою самостійно, без залучення особи, організовує витребування докумен­тів та відомостей, отримання погоджень та висновків, необхідних для розгляду та вирішення справи. Адміністративний орган має право вимагати від інших державних органів, які здійснюють управління офіційними реєстрами, будь-які дані та документи, необхідні для встановлення фактів та обставин, що мають відношення до адміні­стративної справи.

У статті 56 ЗАП вказується, що під час підготовки справи до розгляду адміністративним органом витребовуються необхідні для її розгляду та вирішення документи та/або відомості. Адміністратив­ний орган не має права зобов’язувати учасників адміністративного провадження самостійно отримувати документи і відомості, необхідні для здійснення адміністративного провадження, якщо такий обов’я­зок не передбачено законом.

Звернення адміністративного органу до державних органів, орга­нів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, щодо витребування докумен­тів та відомостей, необхідних для розгляду та вирішення справи, обов’язкові до виконання. У такому зверненні адміністративний орган встановлює строк достатній для надання документів та відомостей.

Для витребування документів та відомостей, що містять конфі­денційну інформацію, необхідна попередня згода особи, крім випад­ків, передбачених законом (див. детальніше коментар до статті 56 ЗАП).

12. Наступним повноваженням адміністративного органу є залу­чення ним до участі в адміністративному провадженні осіб, які сприяють розгляду справи. Зокрема, у статті 31 ЗАП вказується, що до участі в адміністративному провадженні можуть залучатися адміністративним органом, з власно'і ініціативи або за клопотан­ням учасників адміністративного провадження, особи, які сприя­ють розгляду справи: свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі. Це не учасники, адже на відміну від особи з суб’єктивними пра­вами та законними інтересами ці суб’єкти залучаються до участі у провадженні для надання допомоги у розгляді справи і не мають особистої зацікавленості у результатах її вирішення. Наприклад, у справах про визначення трудового стажу для призначення дер­жавної пенсії, у разі неможливості документального підтвердження роботи на певному підприємстві у певний час, як доказ можуть використовуватись показання свідків.

Особи, які сприяють розгляду справи, зобов’язані брати участь у провадженні відповідно до встановлених адміністративним органом вимог. Зазначене стосується також експерта, спеціаліста та пере­кладача, залучених до провадження за їх згодою на громадських засадах або на умовах цивільно-правової угоди. У разі залучення експерта, спеціаліста, перекладача на громадських засадах їх згода на участь у провадженні повинна бути належним чином зафіксована в матеріалах справи. Витрати, пов’язані із залученням до участі в адміністративному провадженні осіб, які сприяють розгляду справи, відшкодовуються за рахунок учасника адміністративного прова­дження, за ініціативою якого вони запрошуються.

13. Не менш важливим є повноваження адміністративного органу проводити огляд місця та речей, призначати експертизу, якщо це необхідно для вирішення справи. Зокрема, у статті 41 ЗАП зазна­чається, що у випадках, передбачених законом, в адміністративному провадженні може здійснюватись огляд на місці та огляд речей.

Огляд житла або іншого володіння особи здійснюється за згодою особи або за вмотивованим судовим рішенням. Під час огляду дока­зів за їх місцезнаходженням складається протокол, що підписується всіма особами, які беруть участь в огляді. До протоколу додаються разом з описом усі складені або звірені під час огляду на місці плани, креслення, копії документів, а також зроблені під час огляду фотоз­німки, електронні копії доказів, відеозаписи тощо.

14. Необхідність використання адміністративним органом технічних засобів для фіксації окремих процедурних дій випли­ває із такого принципу його діяльності, закріпленого статтею 15 ЗАП, як ефективність. Зокрема, у вказаній статті зазначається, що адміністративний орган організовує розгляд та вирішення справ, які належать до його компетенції, з найменшою витратою коштів та інших ресурсів у простий та ефективний спосіб.