Стаття 23. Посадова особа адміністративного органу

1. В адміністративному органі адміністративне провадження проводиться та відповідний адміністративний акт приймається посадовою особою, уповно­важеною відповідно до закону керівником органу на підставі внутрішніх розпо­рядчих актів адміністративного органу.

2. Колегіальний адміністративний орган може визначити одного зі своїх членів або уповноважити посадову особу апарату (секретаріату) такого коле­гіального адміністративного органу для проведення всіх процедурних дій. У такому разі уповноважена посадова особа інформує колегіальний адміністра­тивний орган про результати адміністративного провадження, після чого цим органом приймається рішення у справі у строки, визначені цим Законом.

Предмет регулювання

1. Стаття визначає порядок уповноваження посадової особи адмі­ністративного органу на безпосереднє здійснення адміністративного провадження та прийняття адміністративного акта.

Цілі статті (мета норми)

2. Стаття має кілька цілей:

- вказати, що попри використання загальної конструкції «адмі­ністративний орган», фактично адміністративне провадження здійс­нюється конкретними посадовими особами. Це покликано спростити розуміння і застосування ЗАП власне публічними службовцями;

- заохочувати, щоб власне адміністративне провадження і навіть прийняття адміністративних актів здійснювалося не керівниками адміністративних органів, а й виконавцями (спеціалістами) цих органів;

- підтвердити практику, за якою у колегіальних органах підго­товку справи до розгляду та вирішення здійснюють або окремий член колегіального органу, або посадові особи апарату такого органу;

- наголосити, що з ухваленням ЗАП не вимагається прийняття нових локальних актів щодо «уповноваження». Для цього достат­ньо діючих розпорядчих актів (Положення про орган чи структур­ний підрозділ, акта керівника/органу про розподіл обов’язків між заступниками/членами, посадових інструкцій тощо).

Правова основа коментованого положення

3. Правову основу коментованого положення складає насамперед конституційний принцип законності, а також принцип ефективності.

Визначення термінів

4. До складу кожного адміністративного органу входять особи, які є безпосередніми носіями і виконавцями владних (у тому числі дискреційних) повноважень, і особи, які забезпечують виконання цих повноважень, а також повноважень інших органів.

У розумінні коментованого закону посадова особа — це будь- яка особа, що займає посаду в органі державної влади чи органі місцевого самоврядування, за винятком працівників, які здійснюють функції обслуговування.

Виходячи з наведеного, можна виділити необхідні ознаки поса­дової особи для цілей ЗАП: наявність посади, наділеної певним обсягом повноважень; здійснення владних управлінських функцій — (постійно чи тимчасово); виконання організаційно-розпорядчих та/ або адміністративних обов’язків.

5. Посаду керівника адміністративного органу можна розгля­дати як різновид посадових осіб, що здійснює керівництво очолю­ваного ним органу (певного формально-організованого колективу). У наукових джерелах термін «керівництво» розуміють як одну з функ­цій управління або цілеспрямований вплив осіб, наділених функ­ціями й компетенцією керівників, на колективи (персонал органу). Керівництво ґрунтується на принципі єдиноначальності або колегі­альності в залежності від статусу органу. Відповідно, у колегіальних органах рішення приймаються більшістю голосів їх членів шляхом голосування, у єдиноначальних — керівником, який персонально відповідає за результати роботи цього органу.

Керівник є посадовою особою, що наділена адміністративною владою щодо очолюваного нею колективу і яка здійснює внутріш­ньо-організаційне управління ним. Виділяють такі специфічні ознаки керівника: перебуває на чолі органу (формально організованого колективу); управляє підлеглими, що має внутрішній (у межах орга­нізаційної структури керованої системи) та організаційний характер (організація підпорядкованої керівнику системи управління і самого процесу управління шляхом затвердження схеми управління, регу­лювання чисельності працівників, їх режиму, змінності, правового становища та реалізації функцій щодо організації керівного апа­рату — розробка положень про структурні підрозділи, посадових інструкцій тощо); здійснює управління на основі прямого підпоряд­кування, що у правових відносинах набуває характеру юридичної залежності однієї сторони від іншої: зміст і межі його «юридичного володарювання» встановлюються шляхом надання повноважень; має прерогативу ухвалювати, в межах своєї компетенції, управлін­ські рішення, видавати акти управління; визначає юридичний зміст відносин в колективі (надання, перерозподіл, або позбавлення прав підлеглих, покладення на них обов’язків тощо).

Таким чином, керівник очолює адміністративний орган та при всіх обставинах залишається носієм всіх функцій управління як колек­тивом працівників органу, так і керованим об’єктом, та персонально відповідає за діяльність системи управління в цілому. Це означає, що незалежно від розподілу обов’язків між його заступниками, при необхідності, він може прийняти рішення з будь-якого питання, що відноситься до компетенції органу влади.

У теорії та практиці управління розрізняють керівників лінійних і функціональних. Лінійні керівники діють на основі єдиноначальності та уособлюють найвищу ступінь владності, здійснюють комплексне управління об’єктом у цілому та усіма його підрозділами, переважно шляхом реалізації адміністративно-розпорядчих повноважень, які є обов’язковими для суб’єктів, до яких вони звернені. Відповідають не лише за результати своєї праці, а й за організацію діяльності членів керованого ними колективу. До функціональних належать керівники, відповідальні за визначену сферу управління. Вони здій­снюють керівництво в межах організаційних структур виконанням певних функцій управління або елементів цих функцій, відповідають за результативність такого керівництва, здійснюють організаційну, інформаційну, економічну, правову, матеріально-технічну підготовку управлінських рішень (керівники структурних підрозділів органів виконавчої влади).

6. Особливість правового статусу керівника органу виконавчої влади піднімає проблему розмежування адміністративних і політич­них посад, яке, відповідно до європейських стандартів, є необхід­ним елементом системи урядування. Зазначене полягає в наявності чи відсутності такого компонента «єдиного статусу», як членство в уряді, та свідчить про якісні відмінності посад. У першому випадку керівник має статус політичного діяча. Так, згідно з ч. 1 та 3 ст. 6 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міні- стри та міністри України є членами Кабінету Міністрів України, а посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодав­ство про державну службу.

Разом з тим, і ці посадові особи, і місцеві голови чи депутати, наділені як політичною, так і адміністративною владою. Все зале­жить від конкретного повноваження, що реалізовується. І якщо таке повноваження стосується справи конкретних приватних (фізичних та юридичних) осіб, то, як правило, йдеться саме про реалізацію адміністративної влади.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

7. У розпорядчих документах втілюється розпорядча діяльність адміністративних органів. Вона не спрямована на встановлення, зміну або скасування норм права, не вносить нових нормативів у правове регулювання. За змістом вони є актами, що втрачають силу після виконання приписів, що в них містяться. їхня ефективність та виконуваність мають значення в найближчий період після їхнього видання, тому що саме вони представляють оперативність реакції адміністративних органів на зміни в управлінській ситуації. Зміна ситуації може викликати видання нових розпорядчих документів з новими приписами щодо тих самих питань. Цим вони відрізняються від правових норм і являють собою директиви про те, як найбільш ефективно ці норми виконувати.

Основна функція розпорядчих документів — регулювати діяль­ність адміністративного органу задля виконання поставлених перед ним завдань, одержання максимального ефекту від своєї діяльно­сті та діяльності органу загалом. Розпорядчі документи виконують регулятивну функцію, спрямовану від суб’єкта управління (керів­ного органу) до об’єкта управління (підлеглих), тобто від керівника органу до керівників структурних підрозділів та їх персоналу, забез­печуючи безперебійність і безперервність процесу управління, зла­годжену роботу всіх органів і ланок управління.

Нормативна база, якою слід користуватися при складенні та оформленні внутрішніх розпорядчих документів: постанова Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 р. № 55 «Деякі питання доку­ментування управлінської діяльності», якою затверджені Типова інструкція з документування управлінської інформації в електро­нній формі та організації роботи з електронними документами в діловодстві, електронного міжвідомчого обміну; Типова інструкція з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади; Регламент організації взаємодії органів виконавчої влади в електронній формі; а також Правила організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і орга­нізаціях», затверджені Наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 № 1000/5.

8. В адміністративному органі адміністративне провадження про­водиться та відповідний адміністративний акт приймається посадо­вою особою, уповноваженою відповідно до закону керівником органу на підставі внутрішніх розпорядчих актів адміністративного органу. Колегіальний адміністративний орган може визначити одного зі своїх членів або уповноважити посадову особу апарату (секрета­ріату) такого колегіального адміністративного органу для проведення всіх процедурних дій, які інформують колегіальний адміністратив­ний орган про результати адміністративного провадження, після чого цим органом приймається рішення у справі у строки, визначені цим Законом.