Стаття 26. Правонаступництво адміністративного органу

1. Правонаступництво адміністративного органу — це повний або частко­вий перехід компетенції (функцій, повноважень та відповідальності) від одного адміністративного органу до іншого, що здійснюється у разі припинення адмі­ністративного органу та/або припинення його компетенції.

2. Компетенція відповідного адміністративного органу набувається його правонаступником, який зобов’язаний виконати усі обов'язки перед фізичними/ юридичними особами.

3. Усі рішення та дії відповідного адміністративного органу є обов’язковими для його правонаступника.

4. Про перехід компетенції від адміністративного органу до його право­наступника уповноваженим органом (органами) видається відповідний акт (акти).

5. У разі припинення адміністративного органу та/або переходу його ком­петенції до іншого адміністративного органу, правонаступник протягом десяти робочих днів з моменту отримання матеріалів справи повідомляє учасників провадження про їх отримання.

Предмет регулювання

1. Стаття регулює механізм правонаступництва адміністративного органу, тобто повного або часткового переходу компетенції (функ­цій, повноважень та відповідальності) від одного адміністративного органу до іншого, що здійснюється у разі реорганізації (ліквідації) адміністративного органу та/або припинення його компетенції.

Цілі статті (мета норми)

2. Мета статті — гарантувати особі та державі, що незалежно від статутно-організаційних змін в органах державної влади та місце­вого самоврядування розгляд початої адміністративної справи буде завершено.

Необхідність запровадження у законодавство інституту публіч­ного правонаступництва зумовлено вимогами ст. 3 Конституції України, потребою забезпечення завершення виконання обов’язків конкретного адміністративного органу перед фізичними та юридич­ними особами, які (обов’язки) сформувалися в межах певних адмі­ністративно-правових відносин (для прикладу — адміністративна справа за участю бюро технічної інвентаризації, на яке законодав­ством, а зрештою і судом, було покладено здійснення обов’язку реє­страції нерухомого майна).

Саме за ініціативи представників Верховного Суду України від­повідну статтю було внесено до ЗАП.

Правова основа коментованого положення

3. Правову основу коментованого положення складає насамперед конституційний принцип законності.

Також визначальними для обґрунтування змісту й процедури правонаступництва слід визнати положення Конституції України (статей 3, 16, 22), зокрема про відповідальність держави перед люди­ною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини як головний обов’язок держави.

Визначення термінів

4. Публічне правонаступництво, в т.ч. правонаступництва адміністративного органу — це повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного адміністративного органу до іншого або внаслідок припинення первісного суб’єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції; це вступ у чинні адміністративно-правові відносини нового адміністративного органу на місце суб’єкта, що або припинив своє існування, або повністю чи частково позбувся адміністративної компетенції.

У наукових джерелах розрізняють такі види правонаступництва:

а) за сферою поширення:

- «зовнішнє» публічне правонаступництво означає передання компетенції певного обсягу від одного адміністративного органу до іншого, такого ж організаційно відокремленого суб’єкта;

- «внутрішнє» публічне правонаступництво відбувається в межах одного адміністративного органу, коли компетенція передається від однієї організаційно залежної структурної одиниці (департамент, управління, відділ, сектор тощо) до іншої;

б) за обсягом:

- абсолютне (повне) публічне правонаступництво передбачає передання всіх без винятку прав та обов’язків суб’єкта-попередника;

- часткове (сингулярне, обмежене чи вибіркове) публічне право­наступництво передбачає передання лише деяких, вибіркових прав та обов’язків суб’єкта-попередника;

в) за підставою виникнення:

- публічне правонаступництво внаслідок припинення існування адміністративного органу;

- публічне правонаступництво внаслідок повного чи часткового припинення здійснення компетенції адміністративного органу.

Припинення діяльності адміністративного органу здійснюється в один із способів: припинення діяльності суб’єкта наказним способом; припинення діяльності суб’єкта внаслідок досягнення мети, для якої він був утворений; передання (набуття) частини адміністративної компетенції адміністративного органу.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Відсутність розуміння публічного правонаступництва, його процедури ускладнювала здійснення судами правосуддя в адміні­стративних справах, коли відповідач — суб’єкт владних повнова­жень (суб’єкт публічної адміністрації), припинивши своє існування чи позбувшись частини своєї компетенції, фактично не міг вико­нати судове рішення, яким щодо нього встановлені зобов’язання. Тож передання компетенції суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації) будь-яким способом, припинення його діяль­ності можуть зумовлювати ускладнення чи унеможливлення здійс­нення фізичними (юридичними) особами їх прав чи інтересів.

6. Важливою обставиною для з’ясування процедури публічного правонаступництва є існування обов’язку держави відповідати перед людиною й усіляко прагнути повноцінного забезпечення прав і сво­бод людини. У зв’язку з цим конституційним приписом не є прин­циповим, що одні державні органи як суб’єкти (представники цієї держави) припиняють своє існування, а інші — перебирають на себе виконання їх повноважень, мету і завдання, здійснення функцій. Змінюються суб’єкти, уповноважені здійснювати функції держави, але ці функції, держава та її обов’язок відповідати перед людиною, утверджувати її права й свободи, — лишаються назавжди, допоки в їх існуванні не відпаде потреба. Тож попри численні зміни в суб’єк- тах, уповноважених здійснювати функції держави, правообов’язки між державою і людиною незмінно продовжують існувати. Саме ці правообов’язки й зобов’язують державу нести відповідальність перед людиною, перекладаючи її (відповідальність) з одного суб’єкта, що припинив своє існування чи виконання певних функцій (компетен­ції), на іншого суб’єкта, який набув відповідні функції (компетенцію).

Відповідальність держави перед людиною не зводиться лише до політичної чи моральної, а має ознаки юридичної як застосування заходів публічно-правового характеру до держави та її органів за невиконання чи неналежне виконання своїх обов’язків. Вона полягає у виконанні всіх обов’язків, узятих державою в особі її уповноваже­них суб’єктів (органів, підприємств, установ, організацій, посадових, службових осіб). Конституційний Суд України роз’яснив, що забез­печення прав і свобод крім усього іншого потребує зокрема законо­давчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод; держава різними правовими засобами забезпечує захист прав і сво­бод людини і громадянина в особі органів законодавчої, виконавчої та судової влади й інших державних органів, які здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і від­повідно до законів.

Тому, по-перше, як випливає з викладеного, допустимими є й інші форми відповідальності держави, її органів і посадових осіб перед людиною, аніж юридична, інші способи утвердження держа­вою прав і свобод людини. Реалізація конституційних приписів про відповідальність держави перед людиною, утвердження суб’єктив­них прав і свобод зокрема полягає у вичерпному здійсненні всіх узятих державою зобов’язань перед людиною, незважаючи на під­стави і мотиви зміни суб’єктів, яких держава уповноважила на такі функції/повноваження.

По-друге, насправді відповіді на запити судової практики щодо публічного правонаступництва вже містяться в Конституції України. Однак Основний Закон не містить процедури здійснення публічного правонаступництва.

Ідея публічного правонаступництва втілюється у вітчизняному адміністративному законодавстві з 2011 року. Так, Постановою Кабі­нету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення заходів, пов’язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» від 29 жовтня 2011 року № 201 визначено механізм здійснення заходів, пов’язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів.

Утім, цей нормативно-правовий акт є недостатнім з огляду на відсутність у ньому вказівки на можливість публічного правонаступ- ництва в разі повного чи часткового припинення адміністративної компетенції суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації) чи її передання іншим суб’єктам. Також вказаною Постановою врегульовано загальні правила правонаступництва лише органів виконавчої влади, натомість практика функціонування суб’єктів владних повноважень (суб’єктів публічної адміністрації) свідчить, що правонаступництво може здійснюватися між різними за своєю природою та організаційно-правовою формою суб’єктами. Оче­видно, цією постановою не врегульовується правонаступництво щодо інших суб’єктів владних повноважень (суб’єктів публічної адміні­страції) — зокрема, органів виконавчої влади, що не відносяться до центрального рівня; інших державних органів, органів влади Авто­номної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права, їх посадових і службових осіб.

З огляду на той факт, що правовий статус кожного суб’єкта публічної влади урегульовано відповідними спеціальними законами (наприклад, «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеві дер­жавні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про природні монополії» тощо), можна було б у кожному такому законі передбачити процедуру публічного правонаступництва для відпо­відного суб’єкта. Але і це регулювання мало б усічений характер та ризики неузгодженості.

Зважаючи на обов’язок держави відповідати перед людиною, практику функціонування суб’єктів владних повноважень (суб’єктів публічної адміністрації), мусимо зауважити, що інститут публічного правонаступництва водночас має і конституційно-, й адміністратив­но-правову природу; саме ця природа публічного правонаступниц­тва і дає підстави зробити такі висновки: закріплення процедури правонаступництва має здійснюватися саме в нормах адміністра­тивного права; публічне правонаступництво може здійснюватися в адміністративному (процедурному) порядку на добровільній основі; публічне правонаступництво може здійснюватися і в адмі­ністративному процесі, поза волею зацікавленого суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації) під час розгляду та вирішення судом адміністративної справи.

7. Припинення діяльності адміністративного органу, так само як і припинення адміністративних повноважень цього ж суб’єкта є юридичними фактами, що зумовлюють настання наслідків правового характеру, як правило, для усіх учасників адміністративно-правових відносин, у яких перебував такий суб’єкт.

Таке припинення передбачає виконання юридичного обов’язку (юридичних обов’язків) адміністративного органу перед іншими учасниками адміністративно-правових відносин. Усі права й обов’язки адміністративного органу, в тому числі обов’язок нести відповідальність, який припиняється, набуває його правонаступник. Правонаступник зобов’язаний виконати усі обов’язки перед фізич- ними/юридичними особами, які виникли у попередника, забезпе­чити здійснення їх прав іншими адміністративними органами. Усі рішення, дії, бездіяльність ліквідованого адміністративного органу є обов’язковими для його правонаступника.

8. Про припинення повноважень адміністративним органом-по- передником та їх набуття адміністративним органом-правонаступ- ником за результатами процедури публічного правонаступництва уповноваженим органом (органами) видається відповідний акт (акти).

9. У разі реорганізації чи ліквідації адміністративного органу та передачі його компетенції іншому адміністративному органу-пра- вонаступнику, останній протягом десяти робочих днів з моменту отримання матеріалів справи повідомляє учасників провадження про іх отримання.

10. Також публічне правонаступництво якісно впливає на склад учасників адміністративно-процесуальних відносин, а саме — на сторони та третіх осіб, зміст процесуальних дій. Так, КАСУ перед­бачено, що в разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник конфлікт, суд допускає на будь-якій стадії адміністративного процесу заміну відповідної сторони чи тре­тьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов’язкові для нього такою ж мірою, якою вони були б обов’язкові для особи, яку він замінив.

Пленум Вищого адміністративного суду України роз’яснив, що при визначенні процесуального правонаступництва судам слід виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідноси­нах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то в такому разі суду варто залучити до участі у справі їх правонаступників. У разі ж відсутності пра­вонаступників суду необхідно залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб’єкта владних повноважень, не пов’язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий від­повідач судом залучається інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Виходячи з положень статей 55, 56 Конституції України, у будь- якому разі в названих вище випадках суперечні правовідносини допускають правонаступництво, а тому суди мають ураховувати, що відмова у відкритті або закриття провадження в такій справі з під­став ліквідації (припинення діяльності, позбавлення частини повно­важень, звільнення з посади, скорочення посади) суб’єкта владних повноважень є неприпустимими.

11. У правовідносинах публічного правонаступництва присутні такі учасники:

а) попередник — посадова (службова) особа, колективне утво­рення (структурний підрозділ, територіальний підрозділ/орган, постійно діючий робочий орган тощо), орган державної влади, орган місцевого самоврядування, які припинили своє існування чи позбу­лися всіх або частини повноважень (функцій, завдань);

б) правонаступник — посадова (службова) особа, колективне утворення, орган державної влади, орган місцевого самоврядування, який перейняв усі або частину повноважень (функцій, завдань);

в) суб’єкт (суб’єкти) владних повноважень, уповноважений на ухвалення акта про припинення діяльності попередника (його повно­важень або їх частини), визначення правонаступника та здійснення процедури правонаступництва;

г) ліквідаційний орган — суб’єкт, уповноважений на організацію та безпосереднє здійснення процедури правонаступництва

Відповідальним суб’єктом за організацію та належне здійснення публічного правонаступництва є орган державної влади, інший уповноважений суб’єкт, який ухвалив рішення про припинення діяльності (ліквідацію) конкретного адміністративного органу. У разі неможливості чи ускладненості визначення публічного право­наступника саме в органу державної влади, іншого уповноваженого суб’єкта, який ухвалив рішення про припинення, виникає обов’язок цим же актом визначити публічного правонаступника, який переби­рає на себе повноваження адміністративного органу, існування якого припинено.