Стаття 46. Форма заяви

1. Заява подається в усній чи письмовій формі.

2. Усна заява фіксується адміністративним органом згідно встановлених правил та вимог до діловодства.

3. Письмова заява може бути подана адміністративному органу особисто, надіслана поштою або у електронній формі.

4. Заява, що подається у формі електронного документа, повинна відпові­дати вимогам законодавства про електронні документи, електронний докумен­тообіг та законодавства у сфері електронних довірчих послуг.

5. Форма заяви повинна бути максимально спрощеною.

6. Під час особистого звернення письмова заява за бажанням заявника заповнюється посадовою особою адміністративного органу як правило з ви­користанням програмно-технічних засобів, та з подальшою перевіркою досто­вірності внесеної до заяви інформації заявником та її підтвердженням його особистим підписом.

Предмет регулювання

1. Стаття регулює спосіб зовнішнього виявлення волі особи, спря­мованої на початок адміністративного провадження.

Також в окремих категоріях справ заява може розглядатись як спосіб зовнішнього виявлення волі особи, спрямованої на початок своєї участі в адміністративному провадженні, ініційованому адміні­стративним органом.

Цілі статті (мета норми)

2. Уніфікувати правила щодо форми заяви та порядку її подання. Утвердити принципи добросовісності, розсудливості та ефектив­ності на стадії започаткування провадження.

При цьому передбачені різні форми заяв та способи їх подання (для зручності особи), а при особистому зверненні пріоритезується заповнення заяви посадовою особою адміністративного органу з наступним підтвердження достовірності інформації у заяві заявни­ком (частина 6 коментованої статті).

Правова основа коментованого положення

3. Принципи добросовісності, розсудливості та ефективності роз­криваються у приписах про покладення на адміністративний орган обов’язку у відповідний спосіб сприяти заявнику: фіксація усної заяви (частина друга); заповнення письмової заяви під час особи­стого звернення (частина шоста); сприяння в оформленні заяви (у взаємозв’язку із частиною третьою статті 48).

Визначення термінів

4. Фіксація усної заяви не обов’язково означатиме, що в усіх випадках, по-перше, її зміст закріплюватиметься на певних носіях інформації, а, по-друге, цей носій інформації реєструватиметься у відповідній системі обліку. Так, якщо справа вирішуватиметься на особистому прийомі, не буде потреби в закріпленні її змісту на носієві інформації, оскільки вона вирішуватиметься негайно (невід­кладно) у присутності особи (стаття 63 ЗАП).

5. Частина третя статті 46 ЗАП передбачає, зокрема, що пись­мова заява подається особисто. Водночас, частина третя статті 47 передбачає, що письмова заява може бути подана представником заявника. З огляду на статтю 3 Конституції України колізію між наведеними нормами слід долати шляхом широкого тлумачення терміну «особисто», на користь особи: він охоплюватиме як мож­ливість особистого звернення заявника, так і особистого звернення його представника. Такий підхід також дозволить долати колізію між частиною третьою статті 46 ЗАП та тими спеціальними зако­нами, які допускають можливість особистого звернення представ­ника (наприклад, частина четверта статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги»).

6. Письмова заява, передбачена частиною третьою статті 46 ЗАП може мати як паперову форму, так і електронну форму. Будучи переведеною у файл у форматі PDF, письмова заява набуває форму електронного документу та може бути передана електронною поштою або за допомогою порталу електронних сервісів (пункт 4 Порядку подання органу ліцензування документів в електронній формі, постановою Кабінету Міністрів України від 24 травня 2017 р. № 363).

7. Для з’ясування, чи спеціальна норма про форму і порядок подання заяви цілком виключає дію загальної норми частини тре­тьої статті 46 ЗАП варто буде брати до уваги, зокрема, мету та мотив запровадження певної спеціальної норми. Так, частина друга статті 9 Закону України «Про імміграцію» встановила, що заяву про надання дозволу на імміграцію заявник подає особисто; за наявно­сті поважних причин (хвороба заявника, стихійне лихо тощо) заява може надсилатися поштою або за дорученням заявника, посвідченим нотаріально, подаватися іншою особою.

Також у деяких процедурах від заявника вимагається, щоб заява та додані до неї документи подавалися «з прошитими і пронумеро­ваними сторінками та з описом доданих документів, засвідченим підписом уповноваженої особи претендента» (наприклад, у про­цедурі надання спеціальних дозволів на користування надрами — абзац двадцять дев’ятий пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабі­нету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 615). Тобто заява має подаватися фактично у вигляді уже сформованої за правилами діловодства адміністративної справи (у розумінні сукупності папе­рових документів та матеріалів). У такий спосіб діловодні обов’язки адміністративного органу перекладено на заявника, що суперечить принципам добросовісності, розсудливості та ефективності адміні­стративної процедури.

Водночас такі фактори, як скороченість матеріальних право­відносин та відповідних адміністративних процедур, будуть цілком виправдано виключати застосування деяких зі способів передачі заяви, зокрема, поштою. Так, частиною шостою статті 41 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного похо­дження, здоров’я та благополуччя тварин» встановлено: «Вантаж із продуктами приймається до перевірки державним ветеринарним інспектором, якщо оператор ринку або особа, відповідальна за ван­таж, надіслала щонайменше за один робочий день на відповідний призначений прикордонний інспекційний пост повідомлення в елек­тронному або письмовому вигляді про його надходження».

8. У частині п’ятій статті 46 ЗАП встановлено, що форма заяви повинна бути максимально спрощеною. Під формою розуміється спосіб зовнішнього вираження та/чи закріплення волі заявника. Проте традиційно у вітчизняній системі права термін «форма» має ще одне значення, коли вживається у словосполученні «довільна форма заяви», — значення набору елементів змісту заяви, послі­довності їх розташування (наприклад, частина четверта статті 29 закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», частина друга статті 13¹ Закону України «Про карантин рослин», частина третя статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). Очевидно, у наведеній частині статті 46 ЗАП йдеться саме про таке розуміння. При цьому диспозиція цієї норми містить обов’язок. Оскільки подача заяви є правом заявника, а не обов’язком, то, ймовірно, адресатом такого обов’язку є ті суб’єкти владних повноважень, які за законом упов­новажені встановлювати певний стандартизований зміст відповід­ного виду заяви. Наприклад, вимоги до змісту заяви про одержання документу дозвільного характеру — частина чотирнадцята статті 4¹ Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Вимога максимальної спрощеності форми заяви випли­ває із принципу розсудливості (стаття 11 ЗАП) та принципу ефек­тивності (стаття 15 ЗАП).

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

9. Окремі закони містять вужчий перелік допустимих форм заяви (наприклад, лише усна чи письмова форма — частина друга статті 13 Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану»). У таких випадках, з огляду на положення частини другої статті 3 ЗАП, застосовуватиметься положення спеціального закону, а не загальне положення статті 46 ЗАП.

При цьому зміст певної спеціальної норми цілком виключатиме поширення дії відповідного положення загальної норми на відпо­відну процедурну дію. Так, відповідно до частини першої статті 14 Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» за певних обставин заява про реєстрацію шлюбу подається лише у нотаріально засвідченій формі. Відповідно, до таких заяв об’єктивно не може бути застосовано статтю 46 ЗАП щодо можливості передачі заяви в електронній формі. Водночас, згадана стаття 14 цього Закону не є перешкодою для застосування того положення загальної норми, яке передбачає можливість подання заяви поштою.

10. За деякими законами передбачена можливість подання заяви за допомогою електронної пошти, проте при цьому не висувається вимога щодо засвідчення цієї заяви електронним цифровим підписом (наприклад, стаття 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

11. Стаття 46 ЗАП не вимагає від заявника пред’явлення доку­мента, що посвідчує його особу, коли заява подається ним особисто. Такий підхід узгоджується із презумпцією невинуватості: немає під­став підозрювати кожного подавача заяви у підробці підпису під зая­вою та подачі її від імені іншої особи. Однак в окремих законах така вимога закріплена (наприклад, частина друга статті 14 Закону Укра­їни «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб — під­приємців та громадських формувань»). Наведену колізію слід долати із дотриманням презумпції невинуватості. Вимагати від подавача заяви документ, що посвідчує особу, варто тоді, коли є сумніви, що він є заявником, а відтак, у подавача заяви має бути уповноваження представляти заявника.

12. Статтею 46 ЗАП не передбачено можливість подання заяви у формі електронного документу шляхом передачі електронного носія інформації (на якому цей документ зберігається), проте така можли­вість передбачена частиною першою статті 10 Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг».

13. На відміну від положення частини третьої статті 46 ЗАП, в окремих законах України встановлюється правило про те, що заява та додані документи повинні подаватися одночасно і у паперовій, і у електронній формі, наприклад, заява на одержання контрольних марок та доданий до неї перелік найменувань примірників аудіо­візуальних творів (частина перша статті 5 Закону України «Про розповсюдження примірників аудіовізуальних творів, фонограм, відеограм, комп’ютерних програм, баз даних»). Таке обтяження сто-

совно заявника є виправданим, оскільки спрямоване на підвищення ефективності правової охорони його суб’єктивних матеріальних прав: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері інтелектуальної власності, протягом трьох робочих днів з дня видачі контрольних марок оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті цей перелік і у такий спосіб полегшує виявлення випадків недобросовісного використання чужих творів (частина шоста статті 5 цього Закону).

Не дивлячись на альтернативність способів подання заяви, пере­лічених у частині третій статті 46 ЗАП, матеріальні правовідносини, що є предметом адміністративної процедури, даватимуть заявнику підставу для поєднання (одночасного використання) принаймні двох способів — передача заяви 1) особисто (чи поштою) та 2) за допомо­гою електронної пошти (чи порталу електронних сервісів). Передусім йдеться про випадки, коли до заяви необхідно додати речовий доказ: заяву із доданими документами заявник матиме можливість пере­дати в електронній формі, а речовий доказ — особисто чи поштою. У такий спосіб, наприклад, може бути передано зразок посадко­вого матеріалу об’єкта заявки на сорт — частина четверта статті 20 Закону України «Про охорону прав на сорти рослин»). Заявник заін­тересований в якнайшвидшому отриманні такої заяви адміністра­тивним органом, оскільки вона вважається поданою саме з моменту отримання органом (стаття 21 Закону України «Про охорону прав на сорти рослин»).

Порівняння з попереднім (чинним) регулюванням

14. Відповідно до частини п’ятої статті 5 Закону України «Про звернення громадян» усне звернення викладається громадянином на особистому прийомі або за допомогою засобів телефонного зв’язку через визначені контактні центри, телефонні «гарячі лінії» та запи­сується (реєструється) посадовою особою. Натомість частина друга статті 46 ЗАП не удокладнюватиме допустимі способи звернення особи із усною заявою, та, відповідно, способи фіксації такої заяви, а бланкетно відсилатиме до інших нормативно-правових актів щодо цих питань. Такий підхід є виправданим з огляду на швидкий роз­виток нових технологій у сфері телекомунікацій та поступове їх упровадження у сферу публічного адміністрування. Так, чинне правове регулювання не передбачає адресування усної заяви за допомогою відеоконференцзв’язку, проте його упровадження відпо­відатиме принципам своєчасності та ефективності адміністративної процедури.