Стаття 54. Початок адміністративного провадження

1. Адміністративне провадження починається:

1) з моменту отримання адміністративним органом заяви;

2) з моменту прийняття рішення про початок провадження компетентним адміністративним органом за власною ініціативою або вчинення першої проце­дурної дії щодо особи.

Предмет регулювання

1. Стаття визначає два способи відкриття адміністративного провадження: у випадку звернення із заявою особи та у випадку прийняття відповідного рішення або ж вчинення процедурної дії компетентним адміністративним органом. В обох випадках за наяв­ності умов, закріплених нормою статті, адміністративний орган від­криває адміністративне провадження ipso facto, тобто, незалежно від бажання уповноважених на відповідні дії державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

Цілі статті (мета норми)

2. Цілями статті є:

1) ще раз звернути увагу, що є два принципово відмінні види адміністративного провадження (за заявою особи, і за ініціативою адміністративного органу);

2) підкреслити, що для початку адміністративного провадження, на відміну від судових процесів, не потрібно ніяких спеціальних рішень (ухвал) — достатньо факту подання заяви (та, відповідно, її отримання). І навіть в ініційованих адміністративним органом про­вадженнях початок фіксується зазвичай не у процедурному рішенні («розпочати провадження»), а може бути зафіксований в будь-якому рішенні, що може бути підставою для наступних дій;

3) наголосити, що перша дія адміністративного органу щодо особи вже означає початок адміністративного провадження, навіть якщо до того не було жодних рішень (зокрема, про планову перевірку тощо), та одразу надає відповідні права особі і покладає відповідні обов’язки на адміністративний орган.

Правова основа коментованого положення

3. Пропонована норма повністю відповідає статті 12 Рекоменда­ції Комітету Міністрів Ради Європи від 20 червня CM/Rec (2007) 7 про добре адміністрування, згідно з якою «адміністративні рішення можуть бути прийняті публічною владою або за власною ініціативою, або на прохання приватних осіб»^[51].

4. До ЗАП обидва способи відкриття адміністративного прова­дження випливали з норм чинних рамкових законодавчих актів у двох основних напрямках публічного адміністрування: надання адмі­ністративних послуг та здійснення контрольно-наглядової (інспек­ційної) діяльності.

Зокрема, пункт 4 статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги» передбачає подання суб’єктами звернення (фізичними або юридичними особами) заяви до уповноваженого суб’єкта надання адміністративної послуги. Однак положення цього законодавчого акта не регламентують часу початку адміністративного провадження, який визначений нормою аналізованої статті: моменту отримання відповідно оформленої заяви адміністративним органом.

У свою чергу, норми рамкового Закону України «Про основи державного контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності» регламентують початок адміністративного провадження контроль­но-наглядовими (інспекційними) органами. Так, у статті 5 цього законодавчого акта визначаються підстави та порядок порушення провадження у разі проведення планових заходів державного контр­олю (нагляду), а у статті 6 — підстави проведення позапланових заходів.

Визначення термінів

5. У коментованій статті використовується термін «початок адмі­ністративного провадження». Це термін еквівалентний раніше вжи­ваному у законодавстві та теорії терміну «порушення провадження», тобто означає виникнення нової справи. Але на відміну від слова «порушення», слово «початок» точніше й коректніше відображає суть відповідного явища.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

6. Початок адміністративного провадження з моменту отри­мання заяви.

Коментована стаття встановлює три базові умови, за настання яких адміністративний орган зобов’язаний почати адміністративне провадження з ініціативи заявника:

1) сам факт отримання відповідноі заяви адміністративним органом. Тут варто нагадати, що детальний порядок подання та реє­страції заяви врегульований статтями 48-49 ЗАП;

2) належність порушених у заяві питань до компетенції адмі­ністративного органу.

3) дотримання у заяві вимог до форми (вимоги до форми та змісту заяви визначені статтями 46-47 Закону ЗАП; у разі їх недо­тримання провадження відкривається, однак застосовуються норми статті 50 щодо залишення заяви без руху).

7. Крім зазначених умов початку адміністративного провадження з ініціативи заявника, необхідно пам’ятати, що провадження також не починається у разі отримання заяв, які не підлягають розгляду відповідно до статті 52 ЗАП (анонімні, вирішені по суті повторні заяви, а також заяви, розглянуті і вирішені судовими органами не на користь заявника).

8. Початок адміністративного провадження з моменту при­йняття рішення.

Загальні підстави для початку адміністративного провадження за ініціативою адміністративного органу визначені у попередній, 53 статті ЗАП. Коментована стаття лише фіксує, що момент прийняття відповідного рішення компетентним органом вважається часом початку адміністративного провадження і тут немає альтернативи.

9. За загальним правилом для початку адміністративного про­вадження за ініціативою адміністративного органу він повинен при­йняти відповідне рішення, яке можна віднести до актів процедурного характеру. Наприклад, відповідно до статті 7 згадуваного Закону України «Про основи державного контролю (нагляду) у сфері госпо­дарської діяльності», «для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб’єкта господарю­вання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки».

Але це можуть бути й інші рішення, які де-факто та де-юре ініціюють певне провадження (наприклад, рішення місцевої ради про будівництво певного об’єкта соціальної інфраструктури).

10. Початок адміністративного провадження з моменту вчи­нення першо'і процедурноі діл адміністративним органом.

Однак у певних випадках адміністративне провадження може починатись з моменту вчинення адміністративним органом першої процедурної діі. Наприклад, відповідно до положень статті 35 Закону України «Про національну поліцію», зупинення транспортного засобу поліцейським у випадках порушення водієм Правил дорожнього руху або за наявності очевидних ознак технічної несправності тран­спортного засобу варто вважати початком провадження у справі про адміністративне правопорушення (хоча наразі ЗАП не поширюється на ці відносини).