Особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ

Сфера публічно-правових відносин характеризується різно­маніттям управлінської діяльності, з яким тісно пов’язана юри­дична природа адміністративних спорів, що й зумовлює деякі процесуальні особливості розгляду і вирішення окремих кате­горій адміністративних справ.

Кодекс адміністративного судочинства України (гл. 6) ви­окремлює кілька видів адміністративних спорів, вирішення яких потребує спеціального, виключного врегулювання норма­ми права: порядку та умов розгляду і вирішення спорів; строків звернення до суду, розгляду справ та їх обчислення; уточнення суб’єктів звернення; можливості апеляційного чи касаційного оскарження тощо. Ці та інші винятки із загального порядку розгляду і вирішення справ і становлять особливості провад­ження в окремих категоріях адміністративних справ. За пред­метом адміністративно-процесуального регулювання вони поділяються на:

1) особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів;

2) особливості провадження у справах щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом та з процесом референдуму;

3) особливості провадження у справах щодо проходження публічної служби;

4) особливості провадження у справах щодо оскарження рі­шень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби;

5) особливості провадження щодо реалізації права на мирні зібрання.

Особливості провадження у справах щодо оскарження норма­тивно-правових актів встановлені ст. 171 КАС України.

Нормативно-правові акти — це одна із форм зовнішнього виявлення владовідносин у публічній сфері. Прийняті органом

ПРОВАДЖЕННЯ В СУДІ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ владних повноважень у межах законності й відповідно до ком­петенції вони містять норми права, розраховані на багаторазо­ве їх застосування невизначеним колом осіб. У таких актах найчастіше встановлюються обумовлені специфікою сфери уп­равління обмеження і заборони, які певною мірою можуть сто­суватися реалізації та захисту прав, свобод та інтересів фізич­них чи юридичних осіб.

Проте, враховуючи, що нормативно-правові акти прийма­ються компетентним органом із дотриманням відповідної проце­дури і способу їх прийняття, підпису, реєстрації та оприлюднен­ня, вважається, що вірогідність неправомірності нормативного акта зовсім низька, може бути лише як виключення. В цьому зв’язку законодавець, на відміну від оскарження рішень (право­вих актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності органу владних повноважень, встановлює певні додаткові умови оскарження нормативних актів, які б забезпечували охорону інтересів держа­ви у поєднанні з охороною інтересів особи. Ці умови об’єктивізують юридичний рівень адміністративних процесуальних відносин щодо оскраження нормативно-правових актів і виступають як відповідні особливості.

1. Уточнення (конкретизація) на законодавчому рівні пред­мета позову щодо оскарження нормативно-правових актів, за якими адміністративний суд перевіряє:

а) законність (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, поста­нов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

б) законність та відповідність правовим актам вищої юри­дичної сили нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самовря­дування та інших суб’єктів владних повноважень.

Визначення законодавцем цієї особливості вирішує, при­наймні, два питання: перше — законодавець таким чином від­межовує юрисдикцію Конституційного Суду України та робить перелік актів, які можуть бути предметом розгляду у Конститу­ційному Суді, й друге — законодавець встановлює коло суб’єктів владних повноважень, рішення яких у формі нормативних ак­тів можуть бути оскаржені в адміністративному суді.

2. Звуження підстав позову, тобто обставин (випадків), яки­ми позивач обґрунтовує свої вимоги у зверненні до суду з по-

зовами щодо оскарження нормативно-правових актів.

а) юридичні факти щодо застосування нормативно-право­вого акта до особи, або якщо особа є суб’єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт;

б) доказові факти, на підставі яких можна зробити висно­вок про наявність чи відсутність відповідних прав. За загаль­ним правилом прийнято доброчинний акт, його невідповід­ність потрібно довести. Отже, заявник зобов’язаний довести обставини, що акт застосовано саме до нього, або він є суб’єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Визначення законодавцем цієї особливості переслідує вирі­шення двох питань: перше — охорону інтересів держави, її ор­ганів, посадових і службових осіб шляхом обмеження кола осіб, які мають право оскаржувати нормативно-правовий акт, адже умовно він є доброчинним; друге — охорону інтересів тих осіб, щодо яких застосовано нормативно-правовий акт, а та­кож осіб, які є суб’єктами правовідносин, у яких буде застосо­вано цей акт.

Дійсно, не можна ставити під сумнів будь-який норматив­но-правовий акт, а також дозволяти будь-кому оскаржувати його. Наприклад, чи може будь-яка особа звертатися до суду з позовом щодо відповідності закону сумнозвісних тарифів на комунальні послуги. Вбачається, що для вирішення цього пи­тання є низка правоохоронних та правозахисних органів, які й повинні забезпечити контроль, у тому числі й судовий, за за­конністю і відповідністю нормативно-правового акта. Проте питання залишається.

3. Визнання незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили повністю чи їх окремих положень інших актів, щодо яких не відкрито провадження в адміністративній справі, якщо вони впливають на прийняття постанови у справі (частини 9, 12 ст. 171 КАСУ).

Характерною особливістю цього положення є те, що, вирі­шуючи питання про незаконність нормативного акта або не­відповідність його правовому акту вищої юридичної сили, суд: по-перше, не виходить за межі позовних вимог і, по-друге, не вирішує питання про провадження щодо інших актів, які пов’язані з реалізацією та захистом прав та інтересів фізичних і юридичних осіб з того чи іншого питання.

4. Зобов’язання оприлюднення відкриття провадження в ад­міністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта. Звісна річ, що в нормативно-правових актах містяться норми права, які встановлюють, змінюють чи скасовують пра­вовідносини у публічній сфері. Реалізація цих норм може від­буватися не тільки у формі застосування, а й у формі виконан­ня, додержання чи використання, їх приписи, обмеження і за­борони можуть стосуватися прав багатьох осіб.

Тому, щоб належним чином повідомити про судовий роз­гляд справи всіх заінтересованих осіб, надати їм можливість захищати свої права та інтереси, законодавець встановлює обов’язок відповідача оприлюднити вимоги позивача щодо ос­каржуваного акта та резолютивну частину постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили. Опри­люднення здійснюється шляхом публікації оголошення про ос­карження нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення про оскарження нормативно-правових актів Верховної ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Національного банку України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, зареєстровані Міністерством юстиції України, оприлюднюються в інформа­ційному бюлетені «Офіційний вісник України», «Відомостях Верховної Ради України», газетах «Голос України» та «Урядо­вий кур’єр» відповідно до порядку оприлюднення, встановле­ного чинним законодавством^[CCLXIII].

Оголошення про оскарження нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самовря­дування оприлюднюється у виданнях, які визначені цими орга­нами. Наприклад, актів Київради — в газеті «Хрещатик».

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо ос­каржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Резолютивна частина постанови суду про визнання норма­тивно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем після набран­ня постановою законної сили у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено.

5. Строковість розгляду справи. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується не пізніше одного місяця і лише у виняткових випадках суд ухва­лою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць.

Зазначені особливості провадження у справах щодо оскар­ження нормативних актів застосовуються також у випадках, коли питання про законність нормативно-правового акта чи відповідність його правовим актам вищої юридичної сили ви­никло під час розгляду іншої адміністративної справи. Напри­клад, особа оскаржує індивідуальне рішення або дії чи без­діяльність суб’єкта владних повноважень. Однак під час роз­гляду справи виявилося, що дії суб’єкта владних повноважень були спрямовані на виконання чи обмеження виконання нор­мативно-правового акта, законність чи відповідність якого викликає сумнів.

Крім зазначених особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є й інші, які не знайшли чіткого визначення законодавцем або є певною про­галиною в праві. Наприклад, у змісті ст. 171 КАС України від­сутнє словосполучення «адміністративний позов», а вживане слово «скарга», в той час, як у всіх інших провадженнях зако­нодавець вживає «позовна заява», «позовні заяви», «позов», що наводить на думку про подвійне тлумачення — оскарження від­бувається: а) за позовом, тобто шляхом подання позовної заяви до суду; б) за скаргою, тобто шляхом подання до суду скарги у

ПРОВАДЖЕННЯ В СУДІ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ довільній формі. Проте загальні принципи, умови та порядок адміністративного судочинства дозволяють зробити висновок, що і оскарження нормативно-правових актів здійснюється за загальною процедурою — шляхом подання до суду адміністра­тивного позову.

Особливості провадження у справах щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом та процесом референдуму. В юридичній літературі ці провадження розглядаються як «ви­борчі спори»^[CCLXIV], які за своєю природою є конституційно-право­вими, оскільки законодавство про вибори і референдум нале­жить до конституційного права.

Особливості провадження у виборчих справах, визначені статтями 172—176, 177—179 КАС України, з огляду на їх пра­вову природу та наслідки є складними та надзвичайно важли­вими. Адже в процесі розгляду виборчих справ дається правова оцінка діяльності учасників виборчого процесу. Кодексом ад­міністративного судочинства України визначаються особли­вості розгляду і вирішення таких справ:

1) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих ко­місій, комісій з референдуму, членів цих комісій (ст. 172 КАСУ);

2) щодо уточнення списку виборців (ст. 173 КАСУ);

3) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їх поса­дових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, що порушують законодавство про вибори та рефе­рендум (ст. 174 КАСУ);

4) щодо оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їх посадових та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб’єктів ініцію­вання референдуму, офіційних спостерігачів від суб’єктів ви­борчого процесу (ст. 175 КАСУ);

5) щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президен­та України (ст. 176 КАСУ)

Аналіз особливостей розгляду і вирішення зазначених справ дозволяє певним чином узагальнити їх та здійснити відповідну систематизацію:

1) встановлено нетривалі строки розгляду у цих справах. В основному це п’ятиденний строк (частини 6, 7, 11 ст. 172 КАСУ), триденний строк (ч. 4 ст. 173; ч. 2 ст. 176 КАСУ) та дводенний строк (ч. 8 ст. 172; ч. 3 ст. 173 КАСУ);

2) встановлено нетривалі строки апеляційного перегляду судових рішень. В основному це дводенний строк або не пізні­ше двадцять четвертої години дня, що передує дню голосуван­ня чи не пізніше ніж за дві години до початку голосування (частини 5, 7, ст. 177 КАСУ);

3) визначено судові рішення, які взагалі не підлягають ос­карженню (ч. 4 ст. 177 КАСУ). Це судові рішення, ухвалені за наслідками розгляду судами першої інстанції справ, визначе­них статтями 172, 174, 175 КАС, у період від двадцять четвертої години дня, що передує дню голосування, до шостої години дня голосування, набирають законної сили з моменту проголо­шення і не можуть бути оскаржені, а також рішення Вищого адміністративного суду України набирають законної сили з мо­менту проголошення і не можуть бути оскаржені (п. 1 ч. 4 ст. 18, ч. 3 ст. 177 КАСУ);

4) визначено порядок апеляційного перегляду судових рі­шень, який не передбачає направлення справи на новий роз­гляд (ч. 9 ст. 177 КАСУ). Суд апеляційної інстанції за наслідка­ми апеляційного розгляду не може повертати справу на новий розгляд. Судове рішення апеляційної інстанції є остаточним;

5) встановлено, що у всіх випадках неприбуття в судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи по суті чи апеляційному розгляду справи, що унеможливлює зволікання судового розгляду чи уникнення від розгляду спра­ви шляхом неявки навіть за поважних причин;

6) встановлено, що особа, яка відповідно до закону зареє­стрована як уповноважена особа або як довірена особа чи як уповноважений представник, діє як представник відповідного кандидата, відповідної партії (блоку), ініційованої групи тощо, без додаткового уповноваження (ст. 178 КАСУ);

7) визначено порядок обчислення строків (ст. 179 КАСУ) та встановлено, що порушені строки подання позовних заяв і апе­ляційних скарг не можуть бути поновлені, а позовні заяви, апе­ляційні скарги, подані після закінчення цих строків, суд зали­шає без розгляду.

Динамічність законодавства про вибори і референдуми (практика свідчить, що до кожних виборів приймається новий

ПРОВАДЖЕННЯ В СУДІ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ закон, в який теж вноситься ціла низка змін, доповнень навіть напередодні виборів¹ призводить до появи колізій норм ма­теріального і процесуального права, до встановлення різних процесуальних норм, що регулюють порядок оскарження дій чи бездіяльності суб’єктів виборчого процесу, до дисбалансу єдності розуміння термінів та проблем практичного застосу­вання КАС України.

Як зазначають автори узагальнення судової практики КАС України, виборчі закони містять різні терміни для означення процесуальної форми звернення учасників виборчого процесу до суду для захисту своїх прав та законних інтересів.

Так, у розумінні ч. 6 ст. 3, ч. 1 ст. 5, ст. 105, частин 11, 13 розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» КАС України звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах здійснюється у формі позовної заяви. Із зазначеними нормами кореспондується ч. 3 ст. 302 Закону «Про вибори народних депутатів України», якою визначено, що форма та зміст позовної заяви до суду визна­чається КАС України.

Натомість, ч. 1 ст. 107 Закону про вибори народних депу­татів України встановлено, що формою звернення до суду є скарга.

Із системного аналізу ч. 1 ст. 105, ч. 1 ст. 106 КАС України, ст. 107 Закону про вибори народних депутатів України вба­чається, що зазначені норми містять різні вимоги до позовних вимог і скарг. Це пов’язано з тим, що ст. 107 Закону про вибо­ри народних депутатів України встановлює форму та зміст скар­ги, яка може подаватися як до виборчої комісії, так і до суду.

Отже, подвійність суб’єктів розгляду виборчих скарг і стала джерелом юридичних колізій^{[265] [266].}

Аналогічні проблеми мають місце при визначенні підсуд­ності виборчих справ. Наприклад, статтями 111, 116 Закону про вибори народних депутатів України апеляційні загальні суди та Верховний Суд України визначені як суди першої та апеляційної інстанцій в окремих категоріях справ, що супере­чить статтям 18—20, 177 та 187 КАС України. Водночас від-

повідно до п. 5 Прикінцевих положень Закону про вибори на­родних депутатів України розгляд відповідних справ здійс­нюється в порядку, встановленому КАС України.

Не виключене виникнення питання щодо суб’єктивного складу учасників виборчого процесу, якщо відбудуться зміни назви учасників виборчого процесу, виборчих комісій, комісій з референдуму тощо.

Отже, із системного аналізу норм КАС України та законо­давства про вибори і референдум убачається, що в судовій прак­тиці повинні застосовуватися процесуальні норми, встановлені КАС України, а не норми, встановлені іншими законами. Не можна підмінювати процесуальні інститути матеріальним зако­нодавством навіть з тієї простої причини, що чим стабільніше процесуальне законодавство, тим більша вірогідність повноти реалізації і захисту прав та інтересів суб’єктів звернення.

Особливості провадження у справах щодо проходження пуб­лічної служби. Незважаючи на те, що законодавець виділяє як окремий вид спорів у сфері публічних відносин спори з приво­ду прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (п. 2 ч. 1 ст. 17 КАСУ), певних особливостей розгляду таких спорів він не виокремлює. Виклю­чення складають провадження про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності (ст. 180 КАСУ). Особливістю та­кого провадження є:

— справа розглядається в окружному адміністративному суді, територіальна юрисдикція якого поширюється на м. Київ;

— з позовною заявою звертається тільки Голова Верховної Ради України;

— справа вирішується протягом семи днів після відкриття провадження у справі;

— неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені про розгляд справи, не перешкоджає її роз­гляду.

Разом з тим вважаємо за потрібне звернути увагу на те, що спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби потребують більш повного відповідного процесуального врегулювання. Ві­домі широкому загалу спори щодо поновлення на роботі С. Піс- куна, Є. Жовтяка та інших політичних осіб показують недоско­налість механізму реалізації рішень суду та недостатність про­цесуального врегулювання розгляду таких справ. Ці питання виникатимуть і в майбутньому, оскільки ст. 9 Закону «Про де­ржавну службу»¹ передбачено, що правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради України та їх заступни­ків, народних депутатів України, Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та суддів Конститу­ційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду Ук­раїни, Голови та суддів Вищого господарського суду України, Генерального прокурора України та його заступників ре­гулюється спеціальними законами України. Крім цього, ч. 3 ст. 6 Закону про Кабінет Міністрів України передбачено, що посади членів Кабінету Міністрів України належать до полі­тичних посад, на які не поширюється законодавство про де­ржавну службу та трудове законодавство. Особливості прохо­дження служби на цих посадах визначаються законом^{[267] [268].}

Відтак зміни норм адміністративного права мають тягти за собою певне коригування процесуальних інститутів, тим біль­ше, що службові відносини регулюються на рівні законодавс­тва в централізованому порядку.

Особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби характеризу­ються встановленням скорочених строків:

— подання позовної заяви — у десятиденний строк із дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушен­ня її прав і у триденний строк із дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення прав у разі оскарження постанови про відкладення провадження виконавчих дій;

— розгляду справи, яка вирішується судом протягом десяти днів після відкриття провадження у справі (ст. 181 КАСУ).

Особливості провадження щодо реалізації права на мирні зібрання. Законодавець встановлює дві групи особливостей провадження щодо реалізації права на мирні зібрання:

1) особливості провадження у справах про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (ст. 182 КАСУ);

2) особливості провадження у справах про усунення обме­жень у реалізації права на мирні зібрання (ст. 183 КАСУ).

Особливості провадження у справах про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (ст. 182 КАСУ) характеризу­ються тим, що відповідно до ст. 39 Конституції України грома­дяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збо­ри, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких за­вчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Однак, в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей, судом відповідно до закону можуть бути встановлені обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання. Ці обмеження полягають у забороні проведення певних заходів чи в інших обмеженнях щодо дати, часу, місця, маршруту, умов, тривалості їх проведення.

Про обмеження реалізації права на мирні зібрання органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування негайно після одержання повідомлення про проведення зборів, мітин­гів, походів, демонстрацій мають право звернутися до окруж­ного адміністративного суду із позовною заявою про заборону чи інше обмеження права на мирні зібрання.

На законодавчому рівні строк на повідомлення про прове­дення зборів, мітингів, демонстрацій не врегульовано. Рішен­ням Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 р. щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання визначено, що ор­ганізатори таких зібрань мають сповістити органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування заздалегідь, у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати права громадян і водночас мають надавати мож­ливість відповідним органам вжити заходів щодо безперешкод­ного проведення громадянами мирного зібрання, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей^[269]. Проте на місцевому рівні можуть прийматися нормативні акти, які ви­значають строки повідомлення органу владних повноважень про проведення заходів на мирні зібрання. Наприклад, у Києві про такі зібрання організатори зборів, мітингів, походів, де-

ПРОВАДЖЕННЯ В СУДІ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ монстрацій тощо повинні за десять днів повідомити органи ви­конавчої влади, місцевого самоврядування про проведення за­ходів^[CCLXX].

Тому позовна заява про заборону чи обмеження зборів по­дається негайно після одержання повідомлення про проведен­ня зборів, мітингів, походів. Про відкриття провадження у справі, дату, час та місце розгляду справи суд негайно повідом­ляє позивача та організатора зборів. Позовна заява, яка подана в день проведення мирного зібрання або після цього, зали­шається без розгляду.

Адміністративна справа про обмеження права на мирні зібрання вирішується судом протягом трьох днів після відкрит­тя провадження, а в разі відкриття провадження менш як за три дні до проведення відповідних заходів — розглядається не­відкладно. Постанова про обмеження прав на мирні зібрання виконується негайно і оскарженню не підлягає.

Особливості провадження у справах про усунення обме­жень у реалізації права на мирні зібрання (ст. 183 КАСУ) ха­рактеризуються тими самими ознаками, що й провадження у справах про обмеження реалізації права на мирні зібрання, з тією лише різницею, що позивачем виступають організатор (організатори) зборів, мітингів, походів, демонстрацій, а від­повідачем — органи виконавчої влади, органи місцевого само­врядування.

Адміністративна справа про усунення обмежень вирішуєть­ся судом протягом трьох днів, а у разі відкриття провадження менш як за три дні до проведення відповідних заходів, або у день їх проведення — невідкладно. Постанова суду про усунен­ня обмежень на мирні зібрання виконується негайно, оскар­женню не підлягає.