Стаття 62. Особливості адміністративного провадження з великою кількістю осіб

1. Для розгляду та вирішення справи, яка стосується великої кількості осіб, до участі в адміністративному провадженні можуть залучатися представники таких осіб, а також представники громадських організацій.

У справах, що стосуються великої кількості осіб з однаковими інтересами, адміністративний орган може звернутися до таких осіб з вимогою призначити спільного представника, якщо інше перешкоджатиме належному здійсненню ад­міністративного провадження. Якщо протягом встановленого адміністративним органом строку вимога не буде виконана, адміністративний орган має право призначити спільного представника з власної ініціативи.

У повідомленні, яке надсилається спільному представнику, зазначаються всі учасники адміністративного провадження, яким таке повідомлення адресо­вано.

2. Адміністративний орган розміщує повідомлення про початок адміністра­тивного провадження, передбаченого частиною першою цієї статті, та суть справи в засобах масової інформації та/або на своєму офіційному веб-сайті або в інший прийнятний для громадян спосіб.

У повідомленні зазначаються порядок ознайомлення заінтересованих осіб з матеріалами справи та порядок подання ними документів, заперечень та по­яснень, інформація про інші обставини, що мають значення для розгляду та ви­рішення справи, порядок залучення представників, у тому числі представників громадських організацій.

3. Адміністративний орган повинен регулярно інформувати учасників адмі­ністративного провадження та громадськість про стан провадження в справах, передбачених частиною першою цієї статті.

4. Про рішення, прийняте за результатами розгляду передбаченої частиною першою цієї статті справи, адміністративний орган повідомляє всім заінтересо­ваним особам та громадськості. Таке повідомлення може здійснюватися через засоби масової інформації із зазначенням строків та порядку оскарження при­йнятого рішення.

Предмет регулювання

1. Статтею передбачені особливі правила як для адміністратив­них органів, так і учасників при здійсненні проваджень, що торка­ються прав і законних інтересів великої кількості осіб.

Цілі статті (мета норми)

2. Норми статті спрямовано на досягнення таких цілей:

- спрощення адміністративної процедури у провадженнях з великою кількістю осіб;

- підвищення якості участі у таких адміністративних справах учасників (у т.ч. заінтересованих осіб), а також громадськості.

Правова основа коментованого положення

3. Стандарти Ради Європи як основа коментованої статті.

Норми коментованої статті базуються на кількох актах soft law (м’якого права) уповноважених органів Ради Європи, до Статуту якої Україна приєдналась ще у 1995 році. Зазначеним питанням присвячено спеціальну Рекомендацію R (87) 16 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб.

Також коментована стаття базується на двох принципах, якими повинні керуватись адміністративні органи відповідно до Рекомен­дації (2007) 7 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам про добре адміністрування:

- на принципі участі, за яким публічна влада повинна забезпе­чити приватним особам можливість за допомогою адекватних засобів взяти участь у підготовці та імплементації адміністративних рішень, які впливають на їх права та інтереси;

- на принципі ефективності як одного з аспектів доброго вря- дування, відповідно до якого використання публічних ресурсів повинно бути найменшим, але достатнім для належного вирішення справи.

Поєднання цих принципів на практиці є достатньо складним, адже, з одного боку, правила адміністративної процедури передба­чають юридичну можливість усіх заінтересованих осіб до адміні­стративного провадження, а з іншого боку, у випадках, якщо таких заінтересованих осіб багато, це негативно впливатиме на дотримання встановлених законом строків адміністративного провадження та його фактичне ускладнення.

4. У пояснювальній записці до названої вище Рекомендації 87 називаються найбільш очевидні сфери її застосування:

- просторове планування;

- здійснення великих будівельних робіт;

- охорона навколишнього природного середовища.

Однак цими сферами дія особливих правил адміністративної процедури не обмежується і вони можуть бути застосовані в інших сферах адміністративної діяльності.

5. Також у Рекомендації 87 розмежовано три категорії суб’єктів адміністративної процедури у справах, які стосуються великої кіль­кості осіб:

1) особи, яким адміністративні акти адресовані (адресати), якими очевидно у переважній більшості випадків будуть інвестори;

2) особи, права, свободи або інтереси яких може зачіпати адмі­ністративний акт (заінтересовані особи), наприклад, мешканці відповідних прилеглих територій чи суб’єкти господарювання, що здійснюють там свою діяльність;

3) особи, які згідно з національним правом мають право заявляти певний колективний інтерес, що може зачіпатись адміністративним актом, зокрема, громадські організації, діяльність яких спрямована на захист довкілля.

6. З метою реалізації принципу участі адміністративний орган у справах, які зачіпають велику кількість осіб, повинен повідомити про основні характеристики запропонованого заходу, тобто сутність справи, що розглядається. Таке повідомлення може відбуватись різ­ними методами поширення інформації, зокрема, повідомлення на місці майбутнього розташування проекту, публічне оголошення в місцевій пресі, виставка з планами і макетами та ін.

7. З метою реалізації принципу ефективності публічного адміні­стрування уповноважений орган зобов’язує суб’єктів другої катего­рії — заінтересованих осіб з однаковими інтересами — визначити свого представника в адміністративній процедурі.

У свою чергу, особи третьої категорії повинні бути представлені асоціаціями (у разі їх наявності).

Також для осіб другої та третьої категорії адміністративний орган визначає форми їх участі в адміністративній процедурі:

- письмові зауваження;

- залучення до закритого або відкритого слухання;

- представництво в дорадчому органі компетентного органу.

Зазначені форми участі сприятимуть прийняттю виваженого адміністративного акта, що тою чи іншою мірою враховуватиме інте­реси всіх учасників адміністративної процедури.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

8. Правила коментованої статті застосовуються в адміністратив­них провадженнях, які можна охарактеризувати таким чином:

- у них вирішуються важливі питання загальнодержавного або місцевого значення;

- у них розглядаються питання, що мають широкий громадський (публічний) інтерес;

- ці провадження стосуються великого кола осіб.

У перших двох випадках визначення відповідності конкретного адміністративного провадження названим критеріям здійснюється адміністративним органом або за відповідними зверненнями учасни­ків чи громадськості, або ж з власної ініціативи.

У третьому випадку, з’ясувавши, що кількість учасників адміні­стративного провадження є великою, адміністративний орган засто­совує передбачені коментованою статтею особливості ex officio, реалізовуючи свої повноваження. Пропонована редакція норми коментованої статті не визначає, яку кількість осіб необхідно вва­жати великою. Очевидно, мова йде про принаймні кілька десятків осіб, і при тому зазначимо, що в одній з попередніх редакцій законо­проекту пропонувалось до цієї категорії відносити адміністративні справи з кількістю понад 50 заінтересованих приватних осіб.

9. Прикладом таких проваджень може слугувати, зокрема, надання дозволу на будівництво об’єктів підвищеної небезпеки в безпосередній близькості від населених пунктів, адже таке будів­ництво безпосередньо може вплинути на реалізацію конституційного права на безпечне довкілля мешканців відповідних територій. Спеці­альне законодавство, зокрема, Закон України «Про об’єкти підвище­ної небезпеки»^[67] у статті 12, передбачає для суб’єкта господарської діяльності, який планує будівництво і/або реконструкцію об’єкта підвищеної небезпеки на території села, селища, міста, перед про­вадженням з одержання дозволу на зазначені дії також обов’язково одержати згоду відповідної ради на розміщення об’єкта.

Таким чином, норми спеціального закону передбачають обов’яз­кове залучення представницького органу місцевого самоврядування відповідної адміністративно-територіальної одиниці до процедури надання дозволу на розміщення об’єктів підвищеної небезпеки, при тому також згадуючи, що суб’єкт господарської діяльності разом з документами на одержання дозволу подає «висновки громадських експертиз за їх наявності». Однак цей Закон не передбачає безпо­середньої участі мешканців, на умови життя яких впливатиме роз­міщення об’єкта підвищеної небезпеки, у зазначеному провадженні. Коментована ж стаття ЗАП якраз і стосується порядку участі в такому адміністративному провадженні громадян (передусім у ста­тусі заінтересованих осіб), а також — громадських організацій (у нашому прикладі — працюючих у сфері охорони навколишнього природного середовища).

10. Порядок здійснення проваджень з участю великої кількості осіб.

У разі виявлення вище перелічених обставин, в першу чергу, при участі великої кількості осіб з однаковими вимогами чи інтер­есами, адміністративний орган має право звернутись до цих учас­ників провадження з вимогою призначити спільного представника. Таке призначення очевидно може спростити розгляд адміністратив­ної справи у разі досягнення згоди між учасниками та відповідне уповноваження.

Однак навіть у випадку невиконання учасниками такої вимоги адміністративний орган може самостійно призначити спільного пред­ставника. Таке положення, на перший погляд, видається не надто демократичним, але у провадженнях, де учасники мають ідентичні вимоги чи інтереси, на нашу думку, є цілком виправданим. З іншого боку, якщо один або кілька учасників виявлять незгоду з призначен­ням спільного представника, вони, очевидно, не можуть бути поз­бавлені права самостійної участі в провадженні, а адміністративний орган зобов’язаний допустити їх до участі в провадженні.

11. Призначення спільного представника у більшості випадків мало би відбуватись на стадії підготовки адміністративної справи.

12. Положення коментованої статті встановлюють також додат­кові обов’язки самого адміністративного органу, спрямовані на покращення інформованості можливих заінтересованих осіб та й загалом громадськості щодо адміністративного провадження у сус­пільно важливих справах.

Зокрема, адміністративний орган зобов’язаний:

- на стадії початку адміністративного провадження — повідо­мити в засобах масової інформації або в інший прийнятний для гро­мадян спосіб про початок та суть такої адміністративної справи, а також процедурні права можливих його учасників;

- на стадіях підготовки та розгляду — регулярно інформувати учасників адміністративного провадження та громадськість про стан провадження в таких справах;

- відразу після прийняття рішення — також повідомити заінте­ресованих осіб та громадськість.

Такі норми мали б сприяти ширшому залученню потенційних адресатів адміністративних актів та заінтересованих осіб до сус­пільно важливих адміністративних проваджень та, відповідно, забезпечити максимальне врахування їх інтересів перед набуттям чинності рішень у цих справах.