Стаття 61. Погодження та висновок

1. У разі необхідності отримання погодження чи висновку іншого адміні­стративного органу для вирішення справи адміністративний орган звертається до такого органу з визначенням достатнього строку.

Учасник адміністративного провадження має право самостійно організува­ти одержання погодження чи висновку, якщо це необхідно в інтересах приско­рення адміністративного провадження та економії витрат на нього.

2. У разі, коли від іншого адміністративного органу у визначений строк не надійшла відмова в погодженні, погодження вважається отриманим. Якщо ін­ший адміністративний орган не надав у визначений строк висновок і не продо­вжив строк, справа може бути вирішена без висновку іншого адміністративного органу, крім випадків, прямо передбачених законом.

Предмет регулювання

1. Стаття визначає порядок отримання погоджень (висновків) від інших адміністративних органів у справах, щодо яких для видачі адміністративного акта законодавством передбачено відповідні пов­новаження та необхідність отримання погодження (висновку) від іншого адміністративного органу.

Цілі статті (мета норми)

2. Норми коментованої статті орієнтовані на спрощення та при­скорення адміністративного провадження насамперед для заявника через покладення не на нього, а на самі адміністративні органи обов’язку отримання інших погоджень (висновків) у межах системи публічної адміністрації.

Також у коментованій статті фактично закладено принцип «мовчазної згоди» у взаємодії між адміністративними органами. Це також, з одного боку, дозволяє адміністративному органу, який не має заперечень та зауважень у справі, не витрачати ресурси на «листування» (відповіді). З іншого боку, це має перешкоджати недо­бросовісному затягуванню з наданням погодження.

Правова основа коментованого положення

3. Як і щодо статті 56 ЗАП (витребування документів та відо­мостей), правову основну коментованого положення складає насам­перед принцип офіційності (стаття 17 ЗАП), а також принцип своєчасності та розумного строку (стаття 14 ЗАП).

Визначення термінів

4. «Погодження» та «висновок» — це відповідні офіційні позиції інших уповноважених суб’єктів (зазвичай інших адміністративних органів) щодо справи і можливого рішення, які надаються у межах компетенції таких суб’єктів для врахування лідируючим (відпові­дальним за адміністративний акт) адміністративним органом.

Виходячи зі змісту частини 2 коментованої статті, можна припу­стити, що «висновок» має більшу юридичну вагу, оскільки в окре­мих випадках без наявності висновку справа взагалі не може бути вирішена.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Порядок отримання погодження в адміністративному про­вадженні та співвідношення зі спеціальним законодавством.

Якщо характер справи та правові приписи визначають отри­мання погоджень (висновків) від інших адміністративних органів передумовою прийняття адміністративного акта, орган, до якого поступила заява (хоча цей механізм може застосовуватися не лише у заявних провадженнях), зобов’язаний надіслати матеріали адмі­ністративної справи до відповідного адміністративного органу для отримання погодження (висновку). При тому орган, до якого посту­пила заява, самостійно визначає строк для надання чи відмови у наданні погодження (висновку). Оскільки норма коментованої статті не встановлює конкретного строку на такі дії, вони повинні бути вчи­нені в межах передбачених статтею 43 ЗАП строків адміністратив­ного провадження та залишати час для належного розгляду справи та прийняття адміністративного акта. Наприклад, строк може скла­дати п’ять, а у складних випадках — до п’ятнадцяти днів.

Водночас частина 2 коментованої статті дозволяє адміністратив­ному органу, який повинен надати висновок, самостійно продовжити строк для надання такого висновку. Хоча очевидно, що і цей строк теж має враховувати загальні строки для вирішення справи.

6. Абзац другий частини 1 коментованої статті залишає мож­ливість альтернативного отримання погодження (висновку) самим заявником з його ініціативи, якщо це прискорить процедуру їх отри­мання або зменшить видатки.

7. Частина 2 статті врегульовує порядок дій адміністративного органу у випадку бездіяльності інших адміністративних органів щодо надання погоджень (висновків). Якщо матеріали адміністра­тивної справи належно надіслані іншому адміністративному органу і у визначений строк від нього не надійшло відповіді, за загальним правилом справу може бути розглянуто без відповідного погодження (висновку) і прийнято адміністративний акт.

Проте спеціальним законодавством може бути передбачено обов’язковість такого погодження (висновку). Таке положення, на нашу думку, не встановлює загального винятку із правила. Навіть якщо спеціальний закон передбачає процедуру отримання пого­дження (висновку), лише пряма вказівка про неможливість вирі­шення адміністративної справи без такого погодження встановлює такий виняток.

8. Отже, за змістом правового регулювання в аналізованій нормі йдеться про застосування відомого принципу мовчазної згоди, щоправда у внутрішніх відносинах в межах системи органів публіч­ної адміністрації. Тут доречно пригадати, що принцип мовчазної згоди у зовнішніх відносинах приватних осіб з адміністративними органами вже закріплено в чинному законодавстві України, хоча й в обмеженій сфері. Відповідно до пункту 1 статті 1 Законі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», згідно з принципом мовчазної згоди «суб’єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяль­ності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб’єктом госпо­дарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про від­мову у його видачі не видано або не направлено»^[61].

9. Положення коментованої статті змінюють загальний порядок отримання додаткових погоджень (висновків), який існував у бага­тьох сферах публічного адміністрування і покладав на заявника тягар отримання проміжних погоджень та висновків.

Однак при цьому зазначимо, що в ухвалених протягом останнього десятиліття рамкових законодавчих актах спостерігається виразна

тенденція до запровадження коментованого положення. Зокрема, відповідно до пункту 5 статті 13 Закону України «Про адміністра­тивні послуги», до компетенції адміністраторів центрів надання адміністративних послуг віднесено повноваження «погоджувати документи (рішення) в інших органах державної влади та органах місцевого самоврядування, отримувати їх висновки з метою надання адміністративної послуги без залучення суб’єкта звернення»^[62].

Також варто відзначити, що оновлені останніми роками редакції низки спеціальних нормативно-правових актів в Україні відповіда­ють її нормам у частині покладення обов’язку отримання «проміж­них» погоджень (висновків) не на заявника, а на суб’єктів публічного адміністрування.

Наприклад, статтею 16 Закону України «Про рекламу»^[63] для отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами передбачено лише згоду власника відповідної території, будинку чи споруди або ж уповноважених ними органів (осіб). Однак цією ж статтею закрі­плено, що порядок отримання цих дозволів регулюється Типовими правилами, затвердженими Кабінетом Міністрів України. Відповідно до пункту 16 цих Правил дозвіл обов’язково погоджується також із:

- Мінкультури — у разі розміщення зовнішньої реклами на пам’ятках національного значення, в межах зон охорони цих пам’я­ток, історичних ареалів населених місць;

- органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, облас­ною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраці­ями — у разі розміщення зовнішньої реклами на пам’ятках місцевого значення, а також в межах зон охорони цих пам’яток;

- утримувачем інженерних комунікацій — у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій;

- Укравтодором або власниками автомобільних доріг та Націо­нальною поліцією — у разі розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг.

Перелік органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, є вичерпним.

Дії щодо отримання зазначених погоджень вчиняються робочим органом без залучення заявника протягом строку, встановленого для отримання дозволу.

Для здійснення погодження робочий орган не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді відповідним органам та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами дозвільної (погоджувальної) процедури органи, зазначені в абзацах першому — п’ятому цього пункту, надають пого­дження, які у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді надсилаються робочому органу.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах першому — п’ятому цього пункту, протягом встановленого строку погоджень вважається, що видачу дозволу погоджено^[64].

Таким чином, такі норми спеціального підзаконного нормативного акта відповідають коментованій нормі загального ЗАП. Однак його метою є загальна зміна правового регулювання задля ефективні­шої реалізації прав, свобод та законних інтересів приватних осіб, не лише в окремих сферах, а й загалом усієї діяльності суб’єктів публічного адміністрування.

Зарубіжний досвід

8. Німецький закон «Про адміністративну процедуру» не перед­бачає процедури отримання погоджень (висновків) в межах системи органів публічної адміністрації, однак регламентує взаємодопомогу адміністративних органів^[65], яка передбачає вчинення заходів, надання інформації та документів, необхідних для прийняття рішення адмі­ністративним органом, у провадженні якого знаходиться адміністра­тивна справа. Таке регулювання, очевидно, засвідчує високий рівень німецького адміністративно-процедурного законодавства, яке перед­бачає єдність провадження та відсутність необхідності отримання в його межах додаткових погоджень від інших адміністративних проваджень.

З огляду на попередню спільну історію розвитку законодавства, коментована норма ЗАП максимально наближена до відповідної статті естонського ЗАП^[66], яка на перехідний період враховує реалії спеціального адміністративно-процедурного законодавства цієї дер­жави та рівень адміністративної культури.