4.2. Перегляд судових рішень в адміністративних справах в касаційному порядку як гарантія судового захисту

Одним із способів забезпечення права на судовий захист у публічно-правових відносинах в процедурах перегляду рішень адміністративних судів згідно з по­ложеннями КАС України є також касація.

Так, у статті 211 КАС України передбачається, що сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи та обов’язки, мають право оскаржити в касаційному порядку судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апе­ляційному порядку, а також судові рішення суду апеля­ційної інстанції повністю або частково, крім випадків, передбачених цим Кодексом. Ухвали суду першої інстан­ції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також ухвали суду апеляційної інстанції можуть бути оскарже­ні в касаційному порядку, лише якщо вони перешкод­жають подальшому провадженню у справі. Заперечення проти інших ухвал можуть бути включені до касацій­ної скарги на судове рішення, ухвалене за наслідками апеляційного провадження. Підставами для касаційно­го оскарження визначено при цьому порушення судом норм матеріального чи процесуального права.

Зі змісту наведених норм ст. 211 КАС України мож­на зробити висновок, що, по-перше, касація в наці­ональному адміністративному судочинстві є ординар­ним (звичайним) способом перегляду судових рішень нижчестоящих судів, по-друге, вона не є «стрибковою», передбачає перегляд рішень судів першої інстанції лише після надання їм оцінки апеляційними судами; і по-третє, її завданням є забезпечення суто правильного застосування норм матеріального або процесуального права для урегулювання спірних фактичних правовід­носин, тобто гарантування законності при вирішенні публічно-правового спору адміністративними судами.

З’ясовуючи сутність адміністративно-судової касації звернемося також до положень ч. 1 ст. 220 КАС Укра­їни, в яких установлено, що суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесу­ального права, правової оцінки обставин у справі та не може досліджувати докази, встановлювати та визнава­ти доведеними обставини, що не були встановлені в судо­вому засіданні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Тобто касаційна судова інстанція в адміністративному судочинстві України є судом норм права, а не фактів. Цей суд, розміщуючись у столиці, об’єктивно не може та не повинен проводити повторно дослідження доказів, з’ясовувати фактичні обставини у справі (крім випадків, коли розглядає справи по першій інстанції відповідно до положень статті 20 цього Ко­дексу). Це загалом відповідає підходам щодо розуміння суті та функцій інституту судової касації, традиційно відомих юридичній науці [468, с. 23—28].

У науково-практичному посібнику з адміністратив­ного процесу за загальною редакцією В.М. Бевзенка слушно відзначається, що суд касаційної інстанції пе­ревіряє лише формальний (правовий) зміст рішень, які є предметом оскарження — правильність застосування норм матеріального та (або) процесуального права у взаємозв’язку із встановленими фактичними обстави­нами. Саме ця ознака, яка утворює предмет перевірки Вищого адміністративного суду України (що є каса­ційним судом в адміністративних справах в Україні), передусім й відрізняє касацію від апеляції [364, с. 279, 280]. На відміну від суду апеляційної інстанції, пише P.O. Куйбіда, касаційний суд покликаний забезпечу­вати виправлення судових помилок лише в питаннях права [190, с. 291]. Іншими словами, вищий спеціалізо­ваний суд у справах адміністративної юрисдикції здій­снює в касаційному провадженні виключно перевірку правильності юридичної оцінки обставин справи суда­ми першої і апеляційної інстанцій в їх рішеннях.

Разом з тим свого часу В.С.

На думку М.І. Сірого, інститут касації процесуально зумовлений необхідністю забезпечення судового тлу­мачення спірних норм права в конкретній справі та їх однакового застосування в подібних ситуаціях усіма судами в державі. Науковець відзначає його (цього ін­ституту) виникнення внаслідок особливостей правових систем, належних до романо-германської сім’ї. У них нормативно-правові акти, будучи провідним джерелом права, через певні об’єктивні та суб’єктивні фактори не завжди відрізняються досконалістю, чіткістю змісту, і це призводить до непоодиноких випадків неоднаково­го застосування їх норм судами. Усунення зазначеного функціонально тут якраз і покладається на касаційні суди, які, як правило, є останньою судовою інстанцією [469, с. 112-119].

У І.В. Назарова також знаходимо подібну точку зору. А саме, автор вказує, що касація в континентальних країнах ЄС зазвичай виконує роль правового інституту, який забезпечує організаційну та функціональну єдність судової влади, розвиток права засобами судочинства. Ураховуючи особливості прецедентної системи права, пише науковець, в Англії касації немає, й перегляд судо­вих рішень можливий двічі в порядку апеляції. Більшість спорів вирішується тут «нижчими» судами, комісіями з адміністративних спорів. При розгляді повторних апе­ляцій вищестоящі суди звертають увагу передусім не на те, як застосовано право, чи дотримано при ухваленні оскарженого судового рішення відповідні процедури. Обґрунтованість чи необґрунтованість рішення адміні­страції, як правило, не перевіряється [470, с.

Системно завдання касаційного перегляду в адміні­стративних справах в Україні, на наш погляд, визна­чає Е.Ф. Демський. Зокрема, до них вчений відносить: 1) встановлення під час касаційного провадження по­рушень норм матеріального чи процесуального права, допущених судами першої та апеляційної інстанцій, які призвели до неправильного вирішення адміністратив­ної справи; 2) виправлення помилок судів першої та апеляційної інстанцій в питаннях застосування назва­них норм; 3) забезпечення правильного та однакового правозастосування судами нижчого рівня; 4) форму­вання судової практики [471, с. 364].

Як зазначалося вище, уперше інститут касаційного перегляду судових рішень виник у Франції. У 1790 р. Касаційний трибунал виділився з Королівської ради як одна з його секцій. Йому була відведена роль контро­люючого органу, який мав стежити за неухильним до­триманням приписів законів судами, а також щоб вони не втручалися в прерогативи законодавчої влади. Каса­ція називалася правосуддям, яке «виходить від короля», судовим переглядом від імені його влади [472, с. 16].

Касаційний трибунал спочатку не входив до судової системи і був повноважним лише скасовувати судові рішення. З того часу почав діяти принцип, що Каса­ційний суд Франції не володіє юрисдикцією щодо прийняття власних рішень по суті спорів, а лише впра­ві скасовувати оскаржені рішення і передавати справи на новий розгляд до відповідного нижчестоящого суду [473, с. 3-6].

Функції Касаційного суду у французькій моделі су­дочинства у цілому відповідають етимологічному зна­ченню слів «касація», «касувати» (від лат. саьзо — роз­строюю, руйную), тобто скасовувати щось [458].

Інша модель касаційного перегляду сформувалася в Німеччині. Як відзначає І.Б. Коліушко, її суть полягає у тому, що суд касаційної інстанції, коли доходить вис­новку, що обставини справи нижчестоящими судами встановлені повно і достовірно, скасовуючи їхні рішен­ня, може ухвалити нове (власне) рішення по суті спору [475, с. 128].

Томас Манн пише, що законною є ревізія рішень ви­щого адміністративного суду федеральної землі (§132 VwGO).

вірене також рішення адміністративного суду. Єдиним касаційним судом у ФРН є Федеральний адміністра­тивний суд у місті Лейпцигу. Якщо ревізійна скарга є обґрунтованою, цей суд може сам прийняти рішення по суті справи або скасувати оскаржене рішення і по­вернути справу для нового розгляду та прийняття рі­шення. Суд, якому справа була направлена на новий розгляд і прийняття рішення, зобов’язаний покласти в основу свого рішення правову оцінку ревізійного суду [364, с. 256, 258].

Отже, оскільки Федеральному адміністративному суду у ФРН надаються повноваження у разі потреби (при скасуванні рішень нижчестоящих судів за повного і правильного встановлення ними обставин у справі) приймати власні рішення по суті спору (без направлен­ня справи на новий розгляд), то ця модель касаційного перегляду розглядається більш економною (менш ви­тратною), в тому числі і для учасників судочинства, та швидкою у часі.

Однак в процесі свого розвитку й класична фран­цузька система касації зазнала змін, передбачила роз­ширення повноважень суду цієї інстанції. Так, І.Г. Ар- сьонов зазначає, що на сучасному етапі французький касаційний суд наділений правом певного коригування оскаржених рішень, правом уточнювати застосування відповідних норм права (коли обставини справи суда­ми попередніх інстанцій встановлені правильно) без направлення справи на новий розгляд. Тепер теорія процесуального права виходить з того, що і касаційний суд сам повинен захищати порушене суб’єктивне право шляхом безпосереднього врегулювання спірних відно­син в касаційному провадженні [475, с. 13, 14].

Як пише Жак Вігьє, на практиці Державна рада у Франції широко застосовує можливість у разі скасу­вання рішення юрисдикційного органу вирішити спра­ву по суті, «якщо це обумовлено інтересом належного здійснення правосуддя». Це право фактично перетвори­лося сьогодні на обов’язок, якщо справа стає предме­том другого касаційного оскарження.

У законах, в яких визначаються процедури адміністра­тивного судочинства, Польщі, Естонії, Азербайджану, Молдови, України тощо реалізовано німецьку модель касації (передбачає право суду касаційної інстанції у разі повного і правильного встановлення фактичних обставин у справі судами попередніх інстанцій ухва­лити нове (власне) рішення по суті спору), а в Латвії, Вірменії — класичну французьку (у касаційного суду у разі задоволення скарги є лише повноваження скасову­вати оскаржене рішення і направити справу на новий розгляд).

Так, у ст. 188 Закону Польщі про судочинство в ад­міністративних судах встановлено, що якщо немає по­рушень норм правосуддя, які б могли суттєво вплинути на результат вирішення справи, а є тільки неправильне застосування норм матеріального права, то Вищий ад­міністративний суд може анулювати оскаржене рішен­ня і розглянути справу. У такому випадку суд касаційної інстанції приймає своє рішення на основі фактичного стану, вказаного в оскарженому рішенні.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 72 АПК Естонії Державний суд при розгляді в касаційному порядку адміністратив­ної справи вправі змінити рішення чи ухвалу окружного суду, а також прийняти нове рішення або ухвалу, не пе­редаючи справи на новий розгляд, якщо немає потреби у збиранні додаткових доказів чи в зміні оцінки останніх, наданій апеляційною інстанцією. У ч. 2 цієї статті підста­вою для скасування рішення суду в касаційному порядку визначено неправильне застосування норм матеріально­го права чи істотне порушення норм судочинства.

При визнанні касаційної скарги обґрунтованою згідно з п. 96.5 ст. 96 АПК Азербайджану Верховний Суд цієї країни сам має прийняти рішення по справі із спірного питання. Тільки у випадках, зумовлених потребами про­довження судочинства, справа може бути направленою для повторного розгляду до суду апеляційної інстанції. До них належать: • необхідність дослідження значної кількості чи обсягу доказів у зв’язку із серйозними про­цесуальними порушеннями, допущеними апеляційним судом; • неприйняття рішення цим судом.

У ст. 30 Закону Молдови про адміністративний суд передбачено розгляд касаційних скарг на рішення ад­міністративних судів по суті справ в порядку ЦПК цієї держави. У п. «Ь» ч. 1 ст. 445 названого Кодексу ви­значені повноваження колегії в адміністративних спра­вах Вищої судової палати при задоволенні касаційної скарги скасувати повністю або частково рішення суду першої інстанції і прийняти нове.

Згідно з положеннями п. 9 ч. 1 ст. 223 КАС України Вищий адміністративний суд (за наслідками розгляду касаційної скарги) повноважний скасувати рішення су­дів першої й апеляційної інстанцій та ухвалити нове (своє) рішення. Це допускається, якщо обставини спра­ви встановлені повно і правильно, але суди зазначених інстанцій порушили норми матеріального чи процесу­ального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (ст. 229 цього Кодексу).

Адміністративно-процесуальний закон Латвії (у роз­ділі 6) містить процедури касаційного перегляду рішень адміністративних судів апеляційної інстанції, які від­повідають «чистій» конструкції цього інституту. Так, установлено, що Департамент з адміністративних справ Сенату не може приймати нових рішень по суті спору. У ст. 348 цього закону внормовано, що, розглянувши справу, він може прийняти одне з таких рішень: 1) за­лишити рішення без змін, а скаргу відхилити; 2) скасу­вати рішення повністю або частково і направити справу на новий розгляд до суду апеляційної або першої ін­станції; 3) скасувати рішення повністю або частково і закрити провадження чи залишити заяву без розгляду, якщо судом апеляційної інстанції не дотримані поло­ження статей 278 або 282.

Класичну модель касації реалізовано і у КАС Вірме­нії. Зокрема, в ч. 1 ст. 118 цього Кодексу вказано, що на порядок, підстави опротестування судових актів Ад­міністративного суду і здійснення провадження в адмі­ністративних справах в Касаційному суді поширюються норми ЦПК. У ст. 236 цивільного процесуального зако­ну цієї держави не передбачається повноважень Каса­ційного суду приймати власні рішення по суті справи, а визначено, що у разі задоволення касаційної скарги цей суд вправі лише направити справу на новий роз­гляд (в іншому судовому складі). Процедури нового ви­рішення справ врегульовані у главі 21 КАС Вірменії, яка текстуально розміщується після норм про касацій­ний перегляд.

Отже, характеризуючи теоретичну конструкцію каса­ції, яка реалізована у главі 2 розділу IV КАС України, можна відмітити, що вона заснована на більш економній як у процесуальній, так і фактичній площині німецькій моделі касаційного перегляду, не є «чистою» (класич­ною) формою цього інституту. Такий підхід законодавця до вирішення питань касаційного провадження, на наш погляд, є цілком логічним і правильним. За його до­помогою забезпечується швидке (оперативне) остаточне вирішення публічно-правових спорів, а особи, які беруть участь у справі, несуть значно менші судові витрати.

З огляду на вищевикладене не можемо погодитися з думкою Д.В. Роженка, який, ґрунтуючи свій висновок на способах реалізації касаційного перегляду судових рішень в кримінальному та цивільному процесах у низці зарубіж­них країн, визначає, що, встановивши факт порушення судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріаль­ного чи процесуального права, Вищий адміністративний суд України повинен мати лише повноваження виключно скасовувати відповідні рішення. Тому він висловлюється на користь позбавлення цього суду повноважень зміню­вати рішення нижчестоящих судів [476, с. 47].

На наш погляд, очевидною є хибність висловленої цим дослідником пропозиції щодо перегляду компетенції суду касаційної інстанції в адміністративних справах в Україні. Оскільки, по-перше, таке твердження не ґрун­тується на комплексному з’ясуванні функцій і повнова­жень касаційних судів в адміністративному судочинстві в інших європейських країнах (в тому числі і Держав­ної ради у Франції, де історично вперше виник цей ін­ститут). А по-друге, воно не враховує конституційного визначення (у ст. 125 Основного Закону) чотирьохін- станційної судової системи в Україні. За ним найви­щим судовим органом в системі судів загальної юрис­дикції, тобто судом, покликаним забезпечувати єдність судової практики в державі, є Верховний Суд України, а не касаційні (вищі спеціалізовані) суди, колегії суд­дів у складі яких самі нерідко допускають неправильне застосування норм матеріального права (наприклад, у 2013 р. Судовою палатою в адміністративних справах Верховного Суду України встановлено 148 таких випад­ків у переглянутих рішеннях Вищого адміністративного суду України). Якщо реалізувати пропозицію, зроблену Д.В. Роженком, визначити повноваження суду касацій­ної інстанції в адміністративних справах лише скасову­вати рішення нижчестоящих судів, то виконання Вер­ховним Судом України його основної конституційної функції буде фактично неможливим.

За чинними положеннями КАС України касаційне провадження є ординарним (звичайним) способом перегляду рішень адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій. Воно не є ревізією судових рі­шень, іншим надзвичайним механізмом виправлення помилок у практиці вказаних судів, який застосову­ється суто задля забезпечення формування однакової судової практики, вирішення найбільш принципових питань правозастосування у діяльності найвищого су­дового органу (останньої судової інстанції) в державі. Ревізія, як правило, суттєво обмежується законодав­цем. Існують спеціальні процедури допуску для пере­гляду в її рамках найважливіших для судової практики справ [446, с. 250—252]. Функцію ревізійного перегля­ду в адміністративному судочинстві України за чин­ними положеннями процесуального законодавства виконує Верховний Суд України в порядку глави 3 розділу IV КАС.

Як і апеляційне, касаційне провадження в адміні­стративному судочинстві України складається з пев­них процесуальних етапів (частин), які слідують один за іншим, а саме, таких як: 1) касаційне оскарження; 2) підготовка адміністративної справи до касаційного розгляду; 3) попередній розгляд справи; 4) касаційний розгляд; 5) ухвалення судового рішення.

Варто зауважити, що право на касаційне оскарження є суб’єктивним правом. Воно реалізується тільки тоді, коли його носій виявить відповідну волю, подасть скар­гу. Це відбувається у разі, якщо одна з осіб, яка брала участь у справі або ні, але суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси чи обов’язки, визнає неза­конним, прийнятим з порушенням норм матеріального або процесуального права рішення чи то апеляційного, чи то місцевого адміністративного суду (після його пе­регляду в апеляційному порядку). Якщо рішення судів попередніх інстанцій зазначених осіб задовольняють, вони не подають касаційних скарг, не реалізують права на касаційне оскарження. У цьому випадку касаційний перегляд судових рішень в адміністративній справі не проводиться, і вони виконуються.

Як свідчать дані судової статистики, предметом оскарження в касаційному порядку до Вищого адміні­стративного суду України стають приблизно 7% рішень апеляційних адміністративних судів. Так, у 2012 р. на розгляд до цього суду надійшло 81 099 касаційних скарг (за даний період апеляційними адміністративни­ми судами розглянуто 1 099 116 справ за апеляціями), у 2013 р. — 66 796 скарг (апеляційне провадження було завершено в 1 061 809 справах) [223].

Закон (ч. 1 ст. 212 КАС України) передбачає подання касаційної (на відміну від апеляційної) скарги безпосе­редньо до касаційного суду. Причиною існування тако­го порядку P.O. Куйбіда цілком обґрунтовано називає те, що в касаційному провадженні ініціюється пере­вірка судових рішень, які вже набрали законної сили [477, с. 500]. Тобто від реалізації права на касаційне оскарження більш вже не залежить обов’язковість, ви- конуваність рішень нижчестоящих судів (що має міс­це при оскарженні рішень суду першої інстанції). Крім того, на означену процедуру подання касаційних скарг впливає й сам характер даного способу перегляду, який не передбачає дослідження судом касаційної інстанції доказів, встановлення фактичних обставин спору (що неможливо без опрацювання матеріалів справи), а по­лягає тільки в з’ясуванні питань законності оскаржених рішень. А це є попередньо можливим вже на етапі при­йняття касаційної скарги — її та доданих до неї судових рішень, інших матеріалів вивчення (з метою встанов­лення підстав для відкриття провадження).

Законом № 2453-VI було зменшено з 1 місяця до 20 днів після набрання законної сили рішенням суду апеляційної інстанції, а у разі складання постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України — з дня такого складання, строк на подання касаційної скарги. І хоча скорочення не було таким значним (на 10 днів), строк реалізації даного права, який визначався перед цим на відміну від чинного більшою мірою відпо­відав правовим традиціям застосування цього інституту.

Так, у §139 VwGO передбачено подання ревізійної скарги протягом 1 місяця після вручення повністю складеного судового рішення по суті справи. В ст. 177 Закону Польщі про судочинство в адміністративних судах та в п. 94.1 ст. 94 АПК Азербайджану строк на касаційне оскарження постанов адміністративного суду встановлено в 30 днів з дня їх вручення, а в ч. 1 ст. 53 АПК Естонії, ч. 1 ст. 329 Адміністративно-процесуаль­ного закону Латвії — з дня оголошення рішення суду, а якщо воно не складено у цей день, то з дня складання.

Отже, враховуючи наведену вище розповсюджену за­рубіжну практику правового регулювання, варто від­новити строк на касаційне оскарження, який передба­чався в ч. 2 ст. 212 КАС України до 30 липня 2010 р., зокрема тривалістю в 1 місяць з дня набрання законної сили рішенням суду апеляційної інстанції, його скла­дання в повному обсязі.

Вимоги, яким має відповідати касаційна скарга, наве­дені в ст. 213 КАС України. Так, передбачається її по­дання в письмовій формі із необхідністю зазначення у ній: 1) найменування суду касаційної інстанції, до яко­го вона подається; 2) імені (найменування), поштової адреси касанта та інших осіб, які беруть участь у справі, а також їх номерів засобів зв’язку, адрес електронної по­шти, якщо такі є; 3) судових рішень, що оскаржуються;

4) обґрунтування підстав для оскарження із визначен­ням того, у чому полягає порушення норм матеріально­го чи процесуального права в оскаржуваних рішеннях;

5) вимог, які заявляються; 6) за потреби — відповідного клопотання, наприклад про розгляд справи за участю касанта (за його відсутності вважається, що ця особа не бажає брати участі у судовому засіданні суду касаційної інстанції); 7) переліку матеріалів, які додаються.

Скарга має бути підписана особою, прав, свобод, ін­тересів або обов’язків якої стосується оскаржуване рі­шення, або її представником. В останньому випадку до неї має бути долучений належним чином оформлений документ про повноваження представника.

Умовами прийняття касаційної скарги до судового розгляду є й долучення до неї документа про сплату судового збору, а також її копій відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі, та копій оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Прийняття судом касаційної скарги провадиться в порядку, визначеному в ст. 214 КАС України. А саме, в день надходження канцелярія має її зареєструвати і розподілити за допомогою автоматизованої системи. Не пізніше наступного дня апарат суду повинен передати скаргу судді-доповідачу. Якщо вона оформлена відпо­відно до вимог, установлених в ст. 213 цього Кодексу, він протягом 2 днів з дня отримання має постановити ухвалу про відкриття касаційного провадження і витре­бувати справу.

До не оформленої згідно з вказаними вимогами каса­ційної скарги застосовуються правила статті 108 КАС України. Тобто, якщо суддя-доповідач виявляє у ній недоліки, які можливо усунути, то він постановляє ух­валу про залишення її без руху. У цьому судовому рішен­ні зазначаються ці недоліки та встановлюється строк на їх виправлення. За вчасного і належного виконання вимог суду касаційна скарга вважається поданою в день її первинного надходження.

Без руху касаційна скарга залишається також у ви­падку її подання після закінчення строку на касаційне оскарження, якщо касант не порушує питання про його поновлення або коли вказані ним підстави для цього не будуть визнані судом поважними. За наведеного про­тягом 30 днів з моменту отримання відповідної ухва­ли зазначена особа має право звернутися до суду ка­саційної інстанції із заявою про поновлення строку на оскарження або вказати інші мотиви для цього. Якщо заяву не буде подано в названий строк або вказані у ній підстави для поновлення строку на оскарження не бу­дуть визнані поважними, суддя-доповідач постановляє ухвалу про відмову у відкритті касаційного проваджен­ня (абз. 2 ч. 4 ст. 214 КАС України).

Незалежно від поважності причини пропуску строку на оскарження суд касаційної інстанції згідно з абз. 3 ч. 4 ст. 214 цього Кодексу відмовляє у відкритті прова­дження у разі подання касаційної скарги прокурором, органом державної влади, органом місцевого самовря­дування чи іншим суб’єктом владних повноважень піс­ля спливу одного року з моменту набрання оскаржува­ним судовим рішенням законної сили.

Крім вищезазначених випадків, передбачених аб­зацами 2 і 3 ч. 4 ст. 214, суддя-доповідач відмовляє у відкритті касаційного провадження (шляхом постанов­ления відповідної ухвали), якщо: 1) справа не підлягає касаційному розгляду у порядку адміністративного су­дочинства; 2) вона не переглядалася в апеляційному по­рядку; 3) є ухвала про закриття касаційного проваджен­ня у зв’язку з відмовою цієї особи від касаційної скарги на це саме судове рішення; 4) є ухвала про відмову у задоволенні касаційної скарги касанта або про відмову у відкритті провадження за касаційною скаргою на це саме судове рішення; 5) скарга є необгрунтованою, і викладені в ній доводи не викликають необхідності пе­ревірки матеріалів справи (ч. 5 ст. 214 КАС України).

За даними судової статистики, в 2012 р. суддями Ви­щого адміністративного суду України було відмовлено у відкритті провадження в 46 540 справах і матеріалах (або в 43% випадків вирішення питань прийняття до розгля­ду відповідних скарг, заяв), в 2013 р. — у 37 755 справах і матеріалах (в 42% таких випадків). Тобто чимала кіль­кість касаційних скарг, враховуючи їх невідповідність визначеним законом умовам для цього, не приймається до розгляду. Іншими словами, інститут прийняття каса­ційних скарг до розгляду слугує своєрідним «процесу­альним фільтром» регулювання навантаження суду ка­саційної інстанції. За його допомогою забезпечуються умови для вирішення цим судом найбільш важливих, принципових питань правозастосування, усунення оче­видних, таких, які суперечать засадам справедливості і верховенства права, помилок в практиці місцевих і апеляційних адміністративних судів.

У той же час достатньо спірним (з позицій його від­повідності конституційним засадам права на судовий захист), на думку чималої кількості юристів, є установ­лене Законом від 17 листопада 2011 р. № 4054-VI в п. 5 ч. 5 ст. 214 КАС України повноваження судді-допові- дача на етапі прийняття касаційної скарги відмовляти у відкритті касаційного провадження з підстави визнання її необгрунтованою, а також того, що викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріа­лів справи. Сумніви виникають насамперед у зв’язку з тим, що при його реалізації питання касаційного пере­гляду (встановлення законності застосування в оскар­жених судових рішеннях норм матеріального та про­цесуального права) фактично вирішується одноосібно. Тоді як за приписами ч. 4 ст. 24 цього Кодексу перегляд судових рішень в адміністративних справах в суді каса­ційної інстанції має проводитися колегією у складі не менш 3 суддів.

З порушеної проблеми Є.П. Євграфова, зокрема, за­уважує, що закріплюючи вказані положення, в тому числі і в цивільному судочинстві, законодавець переслі­дував мету створення умов для оперативного касацій­ного розгляду справ. Але при цьому він розраховував на високий професійний рівень, правосвідомість суддів вищих спеціалізованих судів. А це, однак, не завжди має місце. Не в кожному випадку одноосібно вчиню­вані суддями-доповідачами в названих судах процесу­альні дії при прийнятті касаційних скарг до розгляду є об’єктивними й безпомилковими [478, с. 10—13].

Інший дослідник — С.В. Батрин — зазначає, що в ух­валах про відмову у відкритті касаційного проваджен­ня, постановлених з тієї підстави, що скарга є необ­грунтованою і викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи, усупереч по­ложенням закону, що судове рішення має бути закон­ним і обгрунтованим, одночасно на практиці містяться лише загальні посилання на відповідний пункт Кодек­су. Будь-які пояснення, мотиви прийняття суддями-до- повідачами таких рішень у них не наводяться. До того ж висновок про необгрунтованість заявлених до суду касаційної інстанції вимог, наголошує науковець, теж може бути зроблений тільки за результатами касаційно­го розгляду справи колегією суддів, а не суддею-допові- дачем одноособово [479, с. 5].

Безумовно, найбільш оптимальним виходом з опи­саної ситуації правового регулювання було б надання висновку про відповідність положень п. 5 ч. 3 ст. 328 ЦПК, п. 5 ч. 5 ст. 214 КАС України (про названі повно­важення суддів-доповідачів у судах касаційної інстан­ції) приписам Основного Закону (щодо гарантування права на судовий захист, неприпустимість його обме­ження) Конституційним Судом України. З цього при­воду до органу конституційної юрисдикції 51 народним депутатом України подавалося конституційне подання. Але ухвалою від 28 травня 2013 р. № 12-уп/2013 (справа № 1-8/2013) провадження за ним було припинено, а порушене питання не стало предметом вирішення.

Натомість підхід, який дозволяє поновити ймовірно порушене право на судовий захист за наведеного, був сформований у практиці Верховного Суду України. Зо­крема, найвищим судовим органом наразі приймаються для перегляду одноосібно прийняті суддями-доповідача- ми вищих спеціалізованих судів ухвали про відмову у від­критті касаційного провадження (згідно з п. 5 ч. 3 ст. 328 ЦПК, п. 5 ч. 5 ст. 214 КАС України) з підстави неод­накового застосування у них судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права в подібних правовідносинах. І це є цілком виправданим, оскільки, постановляючи вказані ухвали, судді-доповіда- чі в них фактично визнають правильною позицію щодо застосування до спірних правовідносин відповідних норм права, визначену судами першої та/або апеляцій­ної інстанцій в оскаржених рішеннях, тобто і самі тим самим провадять правозастосування.

Зазначене, між тим, не виключає доцільності, на наш погляд, удосконалення існуючого порядку прийняття касаційних скарг до розгляду, запровадження колегі­ального способу вирішення вказаного питання, зокре­ма, коли приймається ухвала про відмову у відкритті провадження з підстави, що скарга є необгрунтованою та викладені у ній доводи не викликають необхідно­сті перевірки матеріалів справи. Адже це гарантуватиме більшу неупередженість і професійність рішень, які при цьому приймаються. Для порівняння можна зауважи­ти, що саме колегіальний, а не одноособовий порядок вирішення питань прийняття до розгляду подань, звер­нень існує в Конституційному Суді України.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 108 КАС України суд- дя-доповідач постановляє ухвалу про повернення каса­ційної скарги, якщо: 1) не будуть усунуті недоліки у ній, коли вона була залишена без руху; 2) до відкриття провадження касант подав заяву про її відкликання; 3) касаційну скаргу подано особою, яка не має адміні­стративної процесуальної дієздатності; 4) вона подана представником, який не має повноважень на ведення справи. Повернення не позбавляє можливості суб’єкта такого права повторно звернутися з касаційною скар­гою за умови дотримання вимог закону щодо порядку і умов її подання.

У 2012 р. було повернуто 8 207 справ і матеріалів, які надійшли на розгляд до Вищого адміністративного суду України (це становило близько 8% від загальної кілько­сті), у 2013 р. - 3 858 (4%).

Підготовка справи до касаційного розгляду проводиться суддею-доповідачем в порядку, встановленому в ст. 215 КАС України. Зокрема, протягом 10 днів після від­криття провадження він має: • з’ясувати склад осіб, які беруть участь у справі; • надіслати їм копію ухвали про відкриття провадження разом з копіями касацій­ної скарги, інформацією про їхні права та обов’язки і встановити строк, протягом якого вони мають подати заперечення на касаційну скаргу; • вирішити письмо­во: заявлені клопотання, які надійшли на цей час від учасників судочинства; питання про можливість попе­реднього розгляду справи або письмового провадження за наявними матеріалами; про зупинення виконання рішень, які оскаржуються; інші питання, необхідні для касаційного розгляду. Усі рішення судді-доповідача під час підготовки справи до касаційного розгляду оформ­люються ухвалами.

Протягом встановленого суддею строку особи, які бе­руть участь у справі, мають право подати в письмовій формі заперечення на касаційну скаргу. Воно має міс­тити: 1) найменування адміністративного суду касацій­ної інстанції; 2) ім’я (найменування), поштову адресу особи, яка його подає, а також номер засобу зв’язку, адресу електронної пошти, якщо такі є; 3) номер адмі­ністративної справи в суді касаційної інстанції, якщо він повідомлений; 4) обґрунтування заперечень щодо змісту і вимог касаційної скарги; 5) у разі необхідно­сті — клопотання про розгляд справи за участю особи, яка його подає (за відсутності такого вважається, що ця особа не бажає брати участі у судовому засіданні суду касаційної інстанції), або про вирішення судом інших питань (ст. 216 КАС України).

Згідно зі ст. 217 цього Кодексу особи, які беруть участь у справі, та ті, що ні, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки, у будь-який час до закінчення касаційного розгляду мають право приєднатися до касаційної скарги, підтримавши її вимо­ги. Це робиться у спосіб подання відповідної заяви, яка підлягає оплаті судовим збором за ставками, установле­ними в підп. 3 п. 3 ч. 2 ст. 4 Закону від 8 липня 2011 р. № 3674-VI.

Протягом строку на оскарження особа, яка подала касаційну скаргу, має право її доповнити чи змінити, обґрунтувавши необхідність цього, а до початку судово­го розгляду справи — також й відкликати вказану скаргу. У такому випадку суддею-доповідачем приймається ух­вала про повернення скарги.

До закінчення касаційного провадження касант також має право відмовитися від касаційної скарги. Ухвала про прийняття відмови від касаційної скарги та закриття касаційного провадження приймається у судовому засі­данні за участю сторін та інших осіб, які беруть участь у справі. Оскарження цієї ухвали вказаною особою не допускається (ст. 218 КАС України).

Під час касаційного провадження до закінчення касаційного розгляду відповідно до ст. 219 позивач вправі відмовитися від адміністративного позову, а сторони — досягти примирення. У таких випадках суд приймає відповідну ухвалу в порядку статей 112 і 113 цього Кодексу.

Після закінчення підготовчих дій справа призначаєть­ся до розгляду.

Попередній розгляд справи проводиться протягом 5 днів після складання доповіді суддею-доповідачем без повідомлення осіб, які беруть у ній участь. У по­передньому засіданні названий суддя доповідає колегії суддів про обставини, необхідні для ухвалення судо­вого рішення. За його результатами суд повноважний постановити ухвалу про відхилення касаційної скарги і залишення оскарженого рішення без змін (якщо від­сутні підстави для його скасування). Крім того, ко­легія суддів може й скасувати оскаржене рішення за наявності підстав, які це тягнуть обов’язково. В інших випадках справа призначається до розгляду в судово­му засіданні. Вказане має бути зроблено, якщо хоча б один суддя із складу суду дійшов такого висновку (ст. 220-1 КАС України).

Касаційний розгляд справи в судовому засіданні прово­диться колегією з не менш як 3 суддів за правилами розгляду справ судом першої інстанції з урахуванням особливостей, встановлених главою 2 розділу IV. Піс­ля відкриття засідання і вирішення клопотань осіб, які беруть участь у справі, суддя-доповідач доповідає в необхідному обсязі зміст судових рішень, що оскаржу­ються, касаційної скарги та заперечень на неї. Учас­ники судочинства дають свої пояснення. Першою дає пояснення особа, яка подала касаційну скаргу. Якщо касаційні скарги подали обидві сторони, першим дає пояснення позивач. За ними пояснення дають особи, які приєдналися до касаційної скарги, а потім — інші особи, які беруть участь у справі. Суд може обмежити тривалість пояснень, встановивши для всіх осіб, які беруть участь у справі, рівний проміжок часу, про що оголошується на початку судового засідання. Непри­буття сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду, не перешкоджає судовому роз­гляду (ст. 221 КАС України).

За змістом положень ч. 1 ст. 222 розгляд справи в суді касаційної інстанції у судовому засіданні відбува­ється тоді, коли усі особи, які беруть у ній участь, по­дадуть відповідне клопотання. За його відсутності, як і у випадку неприбуття жодної з вказаних осіб в судове засідання, за умови їх повідомлення належним чином про дату, час та місце проведення останнього, спра­ва розглядається в письмовому провадженні за наявними матеріалами.

Разом з тим, аналізуючи положення абз. 1 ч. 1 ст. 222 КАС України, можна дійти висновку, що вирішення питань розгляду справи без проведення усного слухан­ня законодавець відніс до компетенції судової колегії. Адже тут при унормуванні її повноважень на призначен­ня справи до розгляду в письмовому провадженні вжито слово «може». Тобто склад суду вправі розглядати справу в судовому засіданні і за відсутності умови, передбаченої в п. 1 цієї частини статті (надходження відповідних кло­потань від усіх осіб, які беруть у ній участь). Підставою для цього, наприклад, може бути подання клопотань про публічний розгляд справи окремими учасниками судо­чинства чи висновок самої колегії суддів про практичну необхідність саме такого провадження.

Відповідно до ст. 223 КАС України за наслідками касаційного перегляду суд касаційної інстанції має право: • залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення — без змін; • змінити рішення суду апеляційної інстанції, скасувавши рішення суду пер­шої інстанції або залишивши його без змін; • зміни­ти рішення суду першої інстанції, скасувавши рішення суду апеляційної інстанції; • скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції; • скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направити справу на новий роз­гляд для продовження розгляду або залишити позовну заяву без розгляду чи закрити провадження; • визнати рішення судів першої та апеляційної інстанцій таки­ми, що втратили законну силу, і закрити провадження; • скасувати рішення судів першої та апеляційної ін­станцій та ухвалити нове судове рішення.

Касаційна скарга залишається без задоволення, а оскаржені рішення — без змін у випадку визнан­ня судом касаційної інстанції відсутності допущення судами першої та апеляційної інстанцій при їх ухва­ленні чи вчиненні процесуальних дій порушень норм матеріального і процесуального права. При цьому за­кон (ч. 2 ст. 224 КАС України) забороняє скасову­вати оскаржені рішення тільки з мотивів порушення при їх ухваленні норм процесуального права, які не призвели і не могли призвести до неправильного ви­рішення справи. Такі положення, на наш погляд, є цілком виваженими, спрямованими на забезпечення оперативного і одночасно справедливого правосуддя в адміністративних справах.

Оскаржене судове рішення змінюється судом касацій­ної інстанції тоді, коли немає необхідності досліджува­ти у справі нові докази або встановлювати обставини, а воно є помилковим лише в частині (ст. 225).

Згідно із ст. 226 КАС України рішення суду апеля­ційної інстанції скасовується та залишається в силі рі­шення місцевого суду, якщо Вищий адміністративний суд України дійде висновку, що останнє було ухвалено відповідно до закону і було скасовано чи змінено при апеляційному перегляді помилково.

Закон обмежує лише винятковими випадками можли­вість скасування вищим спеціалізованим судом рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій з повер­ненням до них справи. Зокрема, відповідно до ст. 227 КАС України справа направляється для продовження розгляду, коли скасовується незаконна (постановлена з порушенням норм матеріального чи процесуально­го права) ухвала, що перешкоджає подальшому про­вадженню у справі, а на новий судовий розгляд — коли в оскарженому рішенні виявлено порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правиль­ного вирішення справи. При цьому, якщо порушення допущені тільки судом апеляційної інстанції, справа направляється для продовження розгляду або на новий розгляд до цього суду. В усіх інших випадках її спря­мовують до суду першої інстанції. Висновки і мотиви, з яких в касаційному порядку скасовані рішення, при подальшому розгляді є обов’язковими.

З підстав, встановлених у статтях 155 і 157 КАС Укра­їни, суд касаційної інстанції скасовує оскаржені судові рішення і залишає позовну заяву без розгляду або за­криває провадження у справі.

Законні рішення судів першої та апеляційної інстан­цій визнаються такими, що втратили законну силу, і на цій стадії процесу закривається провадження у справі, якщо після їх ухвалення виникли обставини, які є під­ставою для такого, та зазначені судові рішення ще не були виконані (ч. 2 ст. 228 цього Кодексу).

Умовою скасування незаконних рішень судів першої та апеляційної інстанцій (постановлених з порушенням норм матеріального чи процесуального права) і ухва­лення Вищим адміністративним судом України ново­го рішення по суті справи відповідно до ст. 229 КАС України є повне і правильне встановлення на попе­редніх стадіях судочинства обставин справи.

Вердикти суду касаційної інстанції мають назву постанов та ухвал (ст. 230 КАС України).

Постанова виноситься у випадку зміни постанови суду першої або апеляційної інстанції, чи коли Вищим адміністративним судом України приймається нове рі­шення, яким задовольняються чи не задовольняються позовні вимоги.

Постановлениям ухвал вирішуються питання: 1) за­лишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень — без змін; 2) скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи для продовження розгляду або на новий розгляд; 3) зміни ухвали суду першої або апеляційної інстанції; 4) ска­сування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і залишення позовної заяви без розгляду або закриття провадження; 5) визнання рішень судів першої та апе­ляційної інстанцій такими, що втратили законну силу, і закриття провадження; 6) скасування судових рішень і постановления нової ухвали; 7) усі процесуальні (які виникають у ході провадження).

Рішення суд касаційної інстанції ухвалює, проголо­шує, видає або надсилає особам, які беруть участь у справі, в порядку, встановленому статтями 160 і 167 КАС України.

Як свідчать дані судової статистики, у 2013 р. за ре­зультатами касаційного перегляду Вищим адміністра­тивним судом України в 9 757 справах (у 22,4% випад­ків) рішення судів попередніх інстанцій були скасовані та змінені. А саме: в 1 928 справах (20%) — скасовані із зміною рішення суду апеляційної інстанції та зали­шенням в силі рішення суду першої інстанції без змін; в 511 справах (5%) — скасовані рішення суду апеля­ційної інстанції та змінені рішення суду першої; в 111 справах (1%) — скасовані рішення суду першої інстанції та змінені рішення апеляційного суду; в 2 346 справах (33%) — скасовані рішення судів попередніх інстанцій та прийнято нові постанови; в 3 709 (51%) — скасовані рішення судів попередніх інстанцій та справи направ­лені на новий розгляд; у 827 справах (11%) — скасовані рішення судів попередніх інстанцій та справи направ­лені для продовження розгляду. Усього в цьому році за касаційними скаргами було розглянуто 43 567 справ.

Отже, ураховуючи те, що приблизно тільки в кожно­му п’ятому випадку касаційного перегляду оскаржені рішення скасовуються або змінюються, можна зробити висновок про загалом високий рівень, достатньо якіс­не застосовування норм права при вирішенні публіч­но-правових спорів судами першої та/або апеляційної інстанцій.

Законом № 2453-VI КАС України було доповнено но­вою ст. 232-1, чим ліквідовано прогалину правового ре­гулювання щодо того, в якому порядку має відбуватися розгляд касаційної скарги, що надходить після закін­чення розгляду справи. Так, передбачено, що у разі її подання в установлені цим Кодексом строки, але над­ходження до суду після закінчення касаційного розгля­ду справи або коли строк на подання скарги у зв’язку з його пропущенням з поважних причин буде поновлено або продовжено і особа, яка її подала, не була присутня під час такого розгляду, колегія суддів суду касаційної інстанції має розглянути вказану скаргу за правилами, встановленими главою 2 розділу IV, і залежно від її об­ґрунтованості, прийняти ухвалу або постанову згідно зі статтями 231 і 232. За наявності достатніх на те під­став у такому разі перед цим ухвалене рішення у справі може бути скасовано.

У разі виявлення під час судочинства порушення закону суд касаційної інстанції згідно зі ст. 233 КАС України також вправі постановити й окрему ухвалу. Вона направляється відповідним суб’єктам владних повноважень для вжиття заходів для усунення причин та умов, що сприяли такому порушенню. У разі необ­хідності суд може у цій ухвалі вказати й на наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до від­повідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними. Про вжиті заходи орган правосуддя має бути повідомлено у строк не пізніше одного місяця після надходження окремої ухвали.

Після закінчення касаційного перегляду адміністра­тивна справа має бути направлена до адміністративно­го суду першої інстанції у строк не пізніш як у 7 днів, якщо інше не випливає із прийнятого при цьому судо­вого рішення. У разі прийняття постанови або ухвали в порядку письмового провадження справа повертається невідкладно після набрання таким рішенням законної сили.

У 2010 р., враховуючи надмірну завантаженість Ви­щого адміністративного суду України, законодавець виключив можливість касаційного оскарження судових рішень, прийнятих у спрощеному провадженні, у най­більш численній категорії справ з приводу обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одер­жання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацез­датним громадянам, виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціаль­них послуг, допомоги, захисту, пільг (п. 2 ч. 1 ст. 183-2 КАС України). Тепер допускається тільки їх апеляцій­ний перегляд. Рішення апеляційних адміністративних судів у них є остаточними.

Однак, незважаючи на наведене, і досі (за даними 2013 р.) справи з відносин реалізації публічної політи­ки у сферах зайнятості населення і соціального захисту громадян становлять 43% (18 549) у структурі наванта­ження суду касаційної інстанції. Другою за кількістю категорією справ, вирішених в цьому році, були справи з приводу реалізації податкової політики та за звернен­нями податкових органів (28% або 11 843 справи); 6% (2 384) — з приводу забезпечення сталого розвитку на­селених пунктів та землекористування; 6% (2 466) — з відносин публічної служби; 5% (2 165) — у зв’язку з ре­алізацією державної політики у сфері економіки тощо.

Способом розвантаження Вищого адміністративно­го суду України, на наш погляд, є не запровадження численних «процесуальних фільтрів» доступу до пра­восуддя у цьому суді, які за певних обставин можуть розглядатися як обмеження права на судовий захист, а удосконалення, поліпшення виконання функцій соці­альної, правової держави відповідними органами влади. Це, в тому числі, вимагає й приведення до європей­ських стандартів законодавства у відповідних сферах управління.

Підсумовуючи наведене, можна зробити висновок, що касаційний перегляд в адміністративних справах в Україні — це такий спосіб забезпечення права на судо­вий захист, який відповідає ознакам звичайного (ор­динарного), не передбачає «стрибкового» касаційного оскарження та полягає в усуненні помилок, неправиль­ного застосування норм матеріального й процесуаль­ного права в рішеннях судів першої та/або апеляційної інстанцій з можливістю прийняття за його результата­ми нових постанов (по суті справи) за умови повного і об’єктивного встановлення на попередніх стадіях су­дочинства фактичних обставин у справі без проведення нового дослідження доказів.

Касаційний перегляд не є остаточним в національ­ному механізмі адміністративного судочинства. За на­явності на те відповідних підстав існує й можливість ініціювання заінтересованими учасниками процесу пе­регляду рішень Вищого адміністративного суду Верхов­ним Судом України (в ревізійному порядку).

4.3.