Перегляд адміністративних справ Верховним Судом України

На етапі запровадження адміністративного судочин­ства в Україні В.С. Стефанюк писав, що Верховний Суд України (його відповідна Судова палата) має здійс­нювати функцію повторної касації розглянутих Вищим адміністративним судом України в касаційному поряд­ку справ з метою забезпечення однакового застосуван­ня в його практиці норм матеріального або процесуаль­ного права [351, с.

До 30 липня 2010 р. (до набуття чинності Законом № 2453-VI) у порядку вказаного провадження Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду переглядала рішення адміністративних судів з мотивів: 1) неоднакового застосування судом (судами) касацій­ної інстанції однієї і тієї самої норми права; 2) вста­новлення міжнародною судовою установою, юрис­дикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні справи судом (ст. 237). При цьому на відміну від чинних тепер норм допуск відповідних скарг до провадження проводився колегією суддів самої Судової палати найвищого судо­вого органу в системі судів загальної юрисдикції. Разом з тим, як і сьогодні, метою цього провадження (за ви­нятковими обставинами) було формування «політики» судового правозастосування, забезпечення єдності ре­алізації норм права, насамперед судом касаційної ін­станції в адміністративних справах [451, с. 123].

Але для забезпечення досягнення вказаної мети у Вер­ховного Суду України існувало на той час більше про­цесуальних інструментів. Крім зазначеного самостійно­го вирішення Судовою палатою питання допуску справ до провадження, передбачалася й можливість усунення неправильного застосування судом касаційної інстан­ції норм процесуального права.

11 березня 2010 р. Конституційний Суд України при­йняв Рішення № 8-рп/2010, у п. 1 резолютивної ча­стини якого роз’яснив, що визначений у ч. 2 ст. 125 Конституції конституційний статус Верховного Суду не передбачає наділення його повноваженнями суду ка­саційної інстанції щодо рішень вищих спеціалізованих судів, прийнятих при реалізації ними функцій суду ка­саційної інстанції [481]. У цьому рішенні також було визначено, що законом можуть бути передбачені й інші форми перегляду рішень судів загальної юрисдикції, ніж ті, що установлені в п. 8 ч. 3 ст. 129 Основного Закону (апеляційна та касаційна). Між тим, відповіді на пи­тання, які це зазначені інші форми перегляду, яка суть провадження, здійснюваного Верховним Судом, орган конституційної юрисдикції не надав. На підставі цьо­го рішення чинна на той час парламентська коаліція прийняла Закон № 2453-VI, яким були внесені зміни до глави 3 розділу IV КАС України, і вона була названа: «Перегляд судових рішень Верховним Судом України».

За чинними положеннями ст. 237 цього Кодексу Вер­ховний Суд України переглядає судові рішення в адмі­ністративних справах із «штучно» обмежених підстав, а саме, у зв’язку з: 1) неоднаковим застосуванням судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах; 2) встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Укра­їною міжнародних зобов’язань при вирішенні справи судом (пункти 1, 2 цієї статті).

Наведене у сукупності з чинними приписами ст. 236 КАС України, в яких установлено можливість перегля­ду Верховним Судом України судових рішень в адмі­ністративних справах виключно з підстав і в порядку, визначених цим Кодексом, дає підстави для висновку, що найвищий судовий орган в системі судів загальної юрисдикції (у випадку перегляду справ з підстав, пе­редбачених пунктами 1 і 2 ст. 237), є судом ревізійної інстанції [482, с. 258], а здійснюване у таких випадках ним провадження є екстраординарним (винятковим).

Разом з тим Законом від 14 березня 2014 р. № 887-VII ст. 237 КАС України було доповнено новим пунктом 3, за положеннями якого до повноважень Верховного Суду України законодавець відніс й перегляд прийня­тих по першій інстанції рішень Вищого адміністратив­ного суду України у справах, передбачених ст. 171-1 (щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юсти­ції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України). Під­ставою для такого перегляду визначено допущення ви­щим спеціалізованим судом при ухваленні зазначених рішень порушення норм матеріального чи процесуаль­ного права. Ураховуючи також те, що судові рішення у вказаній категорії справ набувають тепер чинності після закінчення 10-денного строку на подання заяви про їх перегляд, який відлічується з дня прийняття, а у разі перегляду — після набрання законної сили від­повідним рішенням вищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції (ч.

Але основним завданням правосуддя, здійснюваного Верховним Судом України в адміністративних справах, є забезпечення єдності правозастосування в усій національ­ній системі адміністративної юстиції. Способом його вирішення на сьогодні є перегляд рішень Вищого адмі­ністративного суду України у зв’язку з допущенням при їх прийнятті неоднакового застосування (у тому числі і в порівнянні з рішеннями Вищого господарського суду України, Вищого спеціалізованого суду України з роз­гляду цивільних і кримінальних справ) одних і тих самих норм матеріального права в подібних правовідносинах (п. 1 ст. 237 КАС України). У п. 31 Спільного висновку Венеціанської комісії та Дирекції з технічного співробіт­ництва Генеральної дирекції з прав людини та правових питань до Закону України «Про судоустрій і статус суд­дів» № 588/2010 від 15—16 жовтня 2010 р. було наголо­шено, що «ідея створення Верховного Суду полягає в тому, щоб даючи прецедентне тлумачення закону, він створював у такий спосіб підґрунтя для його однаково­го застосування всіма судами — навіть і до того, як такі розбіжності виникають» [194].

Голова Верховного Суду України Я.М. Романюк слушно відзначає, що функції найвищого судового ор­гану в системі судів загальної юрисдикції при здійснен­ні правосуддя сьогодні полягають у забезпеченні ефек­тивності національної правової системи та принципів верховенства права й правової визначеності. Адже саме за єдиної судової практики є можливими стабільність правопорядку, об’єктивне і прогнозоване вирішення справ судами [483, с.

І.Л. Самсін пише, що Судова палата в адміністратив­них справах Верховного Суду України наразі вирішує спори щодо правозастосування, які виникають в прак­тиці судів касаційної інстанції. При цьому встановлю­ються причини правозастосовної помилки, яка має оз­наки системності; формулюється правова позиція щодо вирішення розглядуваної категорії справ (відповідно до правил тлумачення норм права) у вигляді загальної концептуальної формули, що буде застосовуватися в подальшому; і найголовніше — відбувається узгодження цієї правової позиції з принципом верховенства права з урахуванням практики ЄСПЛ, щоб остаточно впев­нитися, що судовим рішенням у тій чи іншій справі не буде порушено міжнародні зобов’язання України [193, с. 44, 45].

Інструментом забезпечення реалізації Верховним Судом принципу правової визначеності в адміністра­тивному судочинстві України законодавцем (під впли­вом європейської доктрини правосуддя) було обрано визнання прецедентного характеру його рішень, по­становлених за наслідками розгляду справ з підстави, передбаченої п. 1 ст. 237 КАС України. Так, Законом № 2453-VI Кодекс було доповнено новою ст. 244-2, в якій визначено, що рішення найвищого судового ор­гану у системі судів загальної юрисдикції, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судово­го рішення з мотивів неоднакового застосування су­дом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов’язковим для всіх суб’єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-право­вий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов’язані привести свою судову практику у відповідність із зазначеним рішенням.

У зв’язку з цим на сьогодні постанови Верховного Суду України, ухвалені у випадку перегляду адміністра­тивних справ із вищевказаної підстави, допустимо роз­глядати інтерпретаційними переконливими прецедента­ми [485, с. 11], формою загальновживаного, усталеного судового тлумачення законів (jurisprudence constante) [486]. На відміну від англійського («класичного») су­дового прецеденту вони не підміняють закони, право, а визначають порядок їх однакового застосування у су­дочинстві.

Але варто зауважити, що обов’язковий характер для осіб, які не брали участі в розгляді конкретної адміні­стративної справи, в якій воно прийнято, має лише суто правова позиція найвищого судового органу у системі судів загальної юрисдикції (ratio decindi) — власне «авто­ритетний» підхід до усунення колізійного застосування правової норми, сформульований у провадженні з під­стави, визначеної п. 1 ст. 237 КАС України, і тільки тоді, коли вона (відповідна норма) безумовно підлягатиме зго­дом реалізації в подібному (схожому) фактичному випад­ку, життєвій ситуації. Повний текст рішення Верховного Суду України становить імператив тільки для учасників судочинства у відповідній справі або прав, свобод, інте­ресів чи обов’язків, яких воно безпосередньо стосується.

До кола проблемних питань практики судового пра- возастосування належить те, що наразі не існує ефек­тивного механізму контролю за дотриманням судами і суб’єктами владних повноважень правових позицій Верховного Суду України, сформульованих під час роз­гляду конкретних адміністративних справ, при усуненні неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції певної норми матеріального права в подібних правовідносинах. Я.М. Романюк пише, що хоча подібні тим, що визначені у ч. 1 ст. 244-2 КАС України, поло­ження присутні в усіх процесуальних кодексах, поки що вони залишаються значною мірою декларативни­ми. Непоодинокими є випадки, коли суди першої, апе­ляційної і навіть касаційної інстанцій не зважають на правові висновки Верховного Суду України, які є для них обов’язковими [487].

Шляхом вирішення наведеної проблеми, на наш по­гляд, може бути доповнення КАС України такою но­вою підставою для перегляду справи (на додаток до існуючих) в апеляційному, касаційному порядках та у провадженні у Верховному Суді України, як прийняття оскарженого судового рішення усупереч обов’язковій правовій позиції щодо застосування однієї і тієї самої норми права у подібних правовідносинах, визначеній найвищим судовим органом в системі судів загальної юрисдикції (згідно з ч. 1 ст. 244-2). До речі, подібний підхід (відхилення від рішення суду вищої інстанції в аналогічній справі) визначений у піди. 4 п. 2 §124, піди. 2 п. 2 §132 VwGO при урегулюванні права учас­ника процесу на подання відповідно апеляційної та ре­візійної скарги на рішення адміністративного суду, з яким він не згоден. Вважаємо, що саме в означений процесуальний спосіб можливо забезпечити, з одного боку, гарантії незалежності суддів нижчестоящих судів при ухваленні рішень, а з іншого — урахування ними в їхній практиці правових позицій Верховного Суду України, визначених з метою забезпечення єдиного правозастосування всіма суб’єктами влади в державі.

Ураховуючи вирішувані завдання, поточна практика судочинства Верховного Суду України дедалі більше передбачає застосування загально- і спеціально-науко­вих методологічних підходів, доктрин права з метою усунення виявлених правових колізій у підходах, по­кладених в основу рішень вищих спеціалізованих судів. Тому не можна не погодитися з М.П. Курилом в його думці, що сьогодні вкрай важливим є забезпечення: а) високого професійного рівня суддів Верховного Суду України; б) їх реальної незалежності, в тому числі й в матеріальних і фінансових питаннях; в) формування у них умінь акумулювати різні точки зору при колегіаль­ній формі прийняття рішень [488, с. 135].

Аналізуючи положення глави 3 розділу IV КАС Укра­їни, можна зробити висновок, що провадження з пе­регляду судових рішень в адміністративних справах, здійснюване найвищим судовим органом у системі су­дів загальної юрисдикції, складається з таких процесу­альних частин: 1) подання заяви про перегляд та допуск її до провадження; 2) підготовка справи до розгляду; 3) розгляд справи Верховним Судом України; 4) ухва­лення постанови.

Правом на подання заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України з підстав, передбачених пунктами 1 і 3 ст. 237 КАС України, володіють сто­рони та інші особи, які беруть участь у справі (відпо­відно після касаційного перегляду або розгляду згідно із ст. 171-1), а з підстави, визначеної п. 2 ст. 237 — особа, на користь якої постановлено рішення міжна­родною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною.

На відміну від апеляційного та касаційного про­вадження чинні положення ст. 236 КАС України не наділяють цим правом (подавати заяви про перег­ляд судових рішень, а саме — з підстав, встановлених пунктами 1 і 3 ст. 237) осіб, які не брали участі у справі, але щодо яких судом попередньої інстанції ви­рішено питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки. За вказаними особами у таких випадках, на наш погляд, також варто визначити право на подання заяви про перегляд, адже не можна виключати ймо­вірності порушення їх прав або інтересів при розгляді справ Вищим адміністративним судом України як в касаційному порядку, так і по першій інстанції. Для цього необхідно внести відповідні доповнення до ч. 1 ст. 236.

З передбаченої п. 1 ст. 237 КАС України підстави до­пускається подання заяви про перегляд протягом 3 мі­сяців з дня ухвалення судового рішення, щодо якого заявляється про перегляд, або з дня ухвалення судового рішення, на яке здійснюється посилання на підтвер­дження неоднакового застосування судом (судами) ка­саційної інстанції однієї і тієї самої норми матеріаль­ного права у подібних правовідносинах, якщо останнє ухвалено пізніше, але не пізніше одного року з дня ухва­лення оскаржуваного рішення.

Із визначеної в п. 2 ст. 237 підстави заява про перегляд судових рішень може бути подана не пізніше одного мі­сяця з дня, коли особі, на користь якої постановлено рішення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, стало відомо про набуття цим рішенням статусу остаточного.

З підстави, унормованої в п. 3 ст. 237, подання заяви про перегляд допускається не пізніше 10 днів з дня ух­валення Вищим адміністративним судом оскаржувано­го рішення.

Законодавець також визначив алгоритм дій у разі про­пуску вищезазначених строків на подання заяви про перегляд. Зокрема, якщо заявник подасть відповідне клопотання і воно буде визнано поважним, суд, який вирішує питання допуску заяви про перегляд до прова­дження, вправі згідно зі ст. 238 КАС України понови­ти вказаний строк. Але якщо зазначеного клопотання не буде подано або названій особі буде відмовлено в його задоволенні, то заява про перегляд залишається без розгляду.

Вимоги, яким має відповідати заява про перегляд судових рішень, визначено в ст. 239 КАС України. За цією статтею необхідним є її подання у письмо­вій формі із зазначенням (у відповідних випадках): 1) найменування суду, до якого вона подається; 2) іме­ні (найменування), поштової адреси заявника та осіб, які беруть участь у справі, а також їх номерів засобів зв’язку, адрес електронної пошти, якщо такі є; 3) кон­кретних різних за змістом судових рішень, в яких має місце неоднакове застосування судом (судами) каса­ційної інстанції одних і тих самих норм матеріально­го права (у випадку подання з підстави, передбаченої п. 1 ст. 237); обґрунтування необхідності перегляду су­дових рішень у зв’язку з ухваленням рішення міжна­родною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною (у випадку подання з підстави, визначеної в п. 2 ст. 237); обґрунтування порушення норм мате­ріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення Вищим адміністративним судом України незаконного судового рішення (у випадку подання з

підстави, визначеної п. 3 ст. 237); 4) вимог особи, яка подає заяву; 5) у разі необхідності відповідного клопо­тання; 6) переліку матеріалів, які додаються.

Заява про перегляд адміністративної справи Верхов­ним Судом України має бути підписана особою, яка її подає, або представником (він має додати оформлений належним чином документ про свої повноваження).

З підстав, передбачених пунктами 1 і 2 ст. 237 КАС України, заяви про перегляд судових рішень подаються до Верховного Суду України через Вищий адміністра­тивний суд України, а з підстави, вказаної у п. 3 цієї статті — безпосередньо до найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції. Така система по­дання заяв про перегляд (з підстав, передбачених пунк­тами 1 і 2 ст. 237), як відзначила Венеціанська комісія та Дирекція з технічного співробітництва Генеральної дирекції з прав людини та правових питань у пунктах 32 і 33 вищезазначеного висновку № 588/2010 до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», «необгрунто­вано перешкоджає Верховному Суду виконувати його конституційну функцію найвищого органу судової вла­ди. На практиці вона ставить вищі спеціалізовані суди над ним, адже вони самостійно вирішують, які справи можуть бути направлені до Верховного Суду». У зв’язку з цим цілком логічною видається наведена при цьо­му рекомендація Україні дозволити (шляхом внесення відповідних змін до процесуальних кодексів) Верховно­му Суду самому вирішувати питання про прийнятність скарг, які подаються через колізійне тлумачення норм права вищими спеціалізованими судами. Але її не реа­лізовано і дотепер.

Згідно зі ст. 239-1 КАС України до заяви про перегляд також мають бути додані: 1) її копії відповідно до кіль­кості осіб, які беруть участь у справі; 2) копії судових рішень, про перегляд яких подано заяву; 3) копії різних за змістом судових рішень, в яких має місце неодна­кове застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подіб­них правовідносинах; 4) копія рішення міжнародної судової установи, юрисдикція якої визнана Україною, або клопотання особи про витребування копії такого рішення в органу, відповідального за координацію ви­конання рішень міжнародної судової установи, якщо її немає у розпорядженні особи, яка подала заяву — у разі подання заяви про перегляд судових рішень з підстави, передбаченої п. 2 ст. 237. До заяви також має бути дода­ний документ про сплату судового збору (крім випадку подання з підстав, встановлених пунктами 2 та 3 на­званої статті, за подання яких цей збір не сплачується).

Перевірка відповідності заяви про перегляд, поданої з підстав, встановлених пунктами 1 і 2 ст. 237 КАС Укра­їни, вимогам цього Кодексу проводиться Вищим адмі­ністративним судом України, а з підстави, передбаченої п. 3 цієї статті — Верховним Судом України. У ст. 239-2, зокрема, установлено, що в день її надходження вона ре­єструється в суді і не пізніше наступного дня передаєть­ся судді-доповідачу. Останній протягом 3 днів має пе­ревірити її на предмет відповідності вимогам статей 239 і 239-1. У разі встановлення невідповідності їм заявник повідомляється про недоліки заяви, та йому надається строк на їх усунення. Коли недоліки будуть виправлені у встановлений строк, заява вважається поданою в день первинного надходження до суду.

Якщо заявник не усунув недоліки у заяві протягом установленого строку; від його імені її було подано особою, яка не наділена правом на подання чи не має повноважень на ведення справи; подав заяву за існу­вання ухвали цього самого суду про відмову у допуску справи до провадження за наслідками її розгляду, при­йнятої з аналогічних підстав, то згідно з ч. 4 ст. 239-2 КАС України заява повертається йому. Повернення не перешкоджає повторному зверненню у разі належного оформлення заяви або з інших підстав, ніж ті, що були предметом розгляду.

За відсутності підстав для повернення заяви, в якій міститься клопотання особи про витребування копії рі­шення міжнародної судової установи, юрисдикція якої визнана Україною, суддя-доповідач невідкладно поста­новляє ухвалу про витребування такої копії рішення разом з її автентичним перекладом в органу, відпові­дального за координацію виконання рішень міжнарод­ної судової установи (ч. 6 ст. 239-2).

Для вирішення питання допуску справ до провадження у Верховному Суді України за заявами, поданими з підстав, визначених пунктами 1 і 2 ст. 237 КАС України, згідно із ст. 240 у Вищому адміністративному суді України в по­рядку автоматизованого розподілу формується колегія в складі 5 суддів названого суду, до якої не можуть входити судді, що прийняли рішення, яке оскаржується. Протягом 15 днів з дня надходження заяви, а в разі витребування копії рішення міжнародної судової установи, юрисдикція якої визнана Україною — з дня надходження такої ко­пії, ця судова колегія без виклику осіб, які беруть участь у справі, має прийняти обґрунтовану ухвалу про допуск справи до провадження або відмову в такому допуску.

Після цього протягом 5 днів з дня її постановления ухвала про допуск справи до провадження разом із зая­вою про перегляд судового рішення та доданими до неї документами надсилається до Верховного Суду Украї­ни, а її копія разом із копією заяви — особам, які беруть участь у справі. Ухвала про відмову у допуску надсила­ється заявнику.

Як свідчать дані судової статистики, значна кількість заяв про перегляд судових рішень в адміністративних справах не допускається до провадження у Верховному Суді України колегіями суддів Вищого адміністратив­ного суду України. Так, у 2013 р. на розгляд до цього вищого спеціалізованого суду надійшло 5088 заяв про перегляд судових рішень найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції (у 2012 р. — 4491), і лише 480 справ було допущено до провадження у Вер­ховному Суді України (у 2012 р. — 416). Тобто приблиз­но тільки за 1 заявою з 10, які надходять, приймається рішення про її прийняття.

До того ж у випадку, якщо за результатами розгляду питання про допуск справи до провадження з підстави, передбаченої п. 2 ст. 237 КАС України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України встановить, що порушення Україною міжнародних зобов’язань стало наслідком недотримання норм процесуального права, то вона постановляє ухвалу про відкриття провадження у справі та вирішує питання про необхідність витребу­вання справи. Справа при цьому розглядається колегі­єю у складі 5 суддів цього самого вищого спеціалізова­ного суду за правилами, встановленими для перегляду справ у касаційному порядку.

Вищенаведений порядок допуску справ до прова­дження у Верховному Суді України потребує удоско­налення, оскільки за ним найвищий судовий орган є суттєво обмеженим у можливості виконання своєї кон­ституційної функції (передбаченої статтею 125 Основ­ного Закону). У п. 129 висновку № 588/2010 до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Венеціанська комісія та Дирекція з технічного співробітництва Ге­неральної дирекції з прав людини та правових питань зазначили, що «має бути забезпечено прямий доступ до Верховного Суду, в тому числі і у справах про порушен­ня Україною міжнародних зобов’язань».

Підготовка справи до розгляду у Верховному Суді Укра­їни. У ст. 240-1 КАС України передбачено, що ухвала про допуск справи до провадження разом із заявою про перегляд судового рішення та доданими до неї доку­ментами реєструється й розподіляється в автоматизова­ному порядку в день її надходження до найвищого су­дового органу у системі судів загальної юрисдикції і не пізніше наступного дня передається судді-доповідачу, який протягом 3 днів постановляє ухвалу про відкриття провадження у справі.

Протягом 15 днів з дня відкриття провадження він має підготувати справу до розгляду Верховним Судом України. Для цього суддя-доповідач:

1) виносить ухвалу про витребування матеріалів спра­ви та направляє її до відповідного суду;

2) визначає порядок розгляду справи (у відкритому судовому засіданні або в порядку письмового прова­дження за наявними у справі матеріалами);

3) вирішує питання про поновлення строку для по­дання заяви про перегляд судового рішення або про за­лишення заяви без розгляду, якщо таке питання не роз­глядалося у Вищому адміністративному суді України;

4) вирішує питання про зупинення виконання відпо­відних судових рішень;

5) доручає фахівцям Науково-консультативної ради при Верховному Суді України підготувати науковий висновок щодо норми матеріального права, яка неод­наково застосована судом (судами) касаційної інстанції у подібних правовідносинах;

6) визначає органи державної влади, представники яких можуть дати пояснення в суді щодо суті правового регулювання цієї норми закону та дає розпорядження про їх виклик до суду;

7) здійснює інші заходи, необхідні для вирішення пи­тання про усунення розбіжностей у застосуванні норми матеріального права.

Норми частин 1 і 2 ст. 240-1 КАС України щодо про­цесуальних повноважень судді-доповідача у Верховно­му Суді України містять низку недоліків.

Є. Ярмак слушно зазначає, що відповідно до ч. 1 цієї статті він не може прийняти жодного процесуального рішення, окрім ухвали про відкриття провадження у справі, в строк 3 дні з дня отримання ухвали Вищого адміністративного суду України про допуск (разом з за­явою про перегляд судового рішення та доданих до неї документів). Тоді як при апеляційному та касаційно­му перегляді суддя-доповідач на цьому процесуально­му етапі може ще й ухвалити рішення про залишення скарги без руху, повернення її чи про відмову у від­критті провадження [489, с. 158, 159].

Чинний порядок вирішення питання підготовки справи до розгляду у Верховному Суді України, за яким суддя-доповідач після отримання допущеної за­яви про перегляд разом з доданими до неї матеріалами не може постановити будь-якої іншої ухвали, крім як про відкриття провадження, базується на презумпції безпомилковості рішень колегії суддів Вищого адмі­ністративного суду України, які приймаються під час вирішення питань допуску. Але практика засвідчує існування випадків надходження до Верховного Суду України з цього вищого спеціалізованого суду допу­щених заяв про перегляд його судових рішень, які не відповідають вимогам статей 239 і 239-1. Так, у 2013 р. з 499 заяв, які надійшли на розгляд до найвищого судо­вого органу, 23 було повернуто до Вищого адміністра­тивного суду України для усунення недоліків. У 2012 р. було повернуто таку саму кількість заяв.

На наш погляд, визначену проблему можна вирішити або шляхом закріплення за суддею-доповідачем у Вер­ховному Суді (в ч. 1 ст. 240-1 КАС України) повноважень приймати ухвалу не тільки про відкриття провадження, а й про залишення заяви без руху або про повернення її, або взагалі скасувати процедуру допуску справ до прова­дження у найвищому судовому органі вищим спеціалі­зованим судом. При цьому більш правильним є другий варіант, але він передбачає й необхідність урахування пропозицій, які становлять зміст першого.

Також з метою недопущення порушення прав, свобод та законних інтересів осіб, які беруть участь у справі, варто внести зміни до ч. 1 ст. 240-1 КАС України, яки­ми визначити обов’язок судді-доповідача Верховного Суду України направляти разом з копією ухвали про відкриття провадження учасникам судочинства інфор­мацію про їхні права та обов’язки [489, с. 160].

Недостатньо обґрунтованим є і встановлене в п. 4 ч. 2 ст. 240-1 КАС України положення щодо обов’язку суд- ді-доповідача під час підготовки справи до розгляду в будь-якому випадку доручати фахівцям Науково-кон­сультативної ради при Верховному Суді України підго­тувати науковий висновок щодо норми матеріального права, яка неоднаково застосована судом (судами) ка­саційної інстанції в подібних правовідносинах.

Така норма, по-перше, не враховує того, що Вер­ховним Судом України вже могли розглядатися рані­ше аналогічні справи та сформовано правову позицію щодо правильного застосування відповідної норми пра­ва, а отже, потреби в отриманні наукового висновку немає. По-друге, не можна не враховувати, що члени Ради співпрацюють з Верховним Судом на громадських засадах, а тому об’єктивно, будучи зайнятими за місцем роботи, не можуть готувати висновки у кожній справі адміністративної юрисдикції. У зв’язку з цим, на наш погляд, правильним було б внести зміни до п. 4 ч. 2 ст. 240-1, якими визначити прийняття суддею-допові- дачем у такому випадку рішення про доручення членам Науково-консультативної ради підготувати науковий висновок у справі, коли він визнає це за необхідне, а не в кожному випадку. Саме такий порядок урегульовано у Законі України «Про Конституційний Суд України» при визначенні повноважень суддів цього Суду. Крім того, враховуючи те, що надання наукового висновку у справі є по суті різновидом правової експертизи, варто законодавчо вирішити питання про оплату з бюджету роботи членів Ради.

За результатами проведення підготовчих дій суддя-до- повідач готує доповідь та постановляє ухвалу про закін­чення підготовки та призначення справи до розгляду Верховним Судом України.

Порядок розгляду справи Верховним Судом України (ст. 241 КАС). Справа, в якій здійснюється перегляд судового рішення з підстави неоднакового застосуван­ня Вищим адміністративним судом України одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень, розглядається на за­сіданні Судової палати в адміністративних справах (за умови присутності на ньому не менше двох третин суд­дів від її складу).

При оскарженні судового рішення в адміністратив­ній справі з підстави неоднакового застосування одних і тих самих норм матеріального права Вищим адміні­стративним судом України у порівнянні з рішеннями судів касаційної інстанції іншої судової юрисдикції справа розглядається на спільному засіданні судових палат Верховного Суду України, до складу яких входять судді відповідних юрисдикцій. На ньому мають бути присутніми не менше двох третин суддів від загального складу цих судових палат.

Справа про перегляд судового рішення з підстави, встановленої п. 2 ст. 237, розглядається на спільному засіданні всіх судових палат Верховного Суду України. Засідання є правомочним за умови присутності на ньо­му не менше двох третин суддів від складу Верховного Суду України, визначеного законом.

Судове засідання відкривається, перекладачеві роз’яс­нюються його права та обов’язки, склад суду оголошу­ється і право відводу роз’яснюється при цьому в поряд­ку глави 3 розділу III КАС України.

Провівши вищезазначені процесуальні дії та розгля­нувши клопотання осіб, які беруть участь у справі, суд- дя-доповідач доповідає в необхідному обсязі зміст ви­мог, викладених у заяві до Верховного Суду України, та результати проведених ним підготовчих дій.

Особа, яка подала заяву, та особи, що приєдналися до неї, у разі їх прибуття у судове засідання Верховного Суду України мають право надати пояснення по суті заявлених вимог. Якщо такі заяви подали обидві сто­рони, першим дає пояснення позивач. Для з’ясування сутності норми матеріального права, яка неоднаково застосована, можуть заслуховуватися пояснення пред­ставників органів державної влади.

Неприбуття сторін або інших осіб, які беруть участь у справі і належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, для участі у судовому засіданні не перешкоджає судовому розгляду справи Верховним Судом.

Закінчивши заслуховування пояснень особи, яка по­дала заяву, та осіб, що приєдналися до неї, у разі їх прибуття у судове засідання, Суд виходить до нарадчої кімнати для ухвалення судового рішення.

Строк розгляду справи Верховним Судом України не може перевищувати одного місяця з дня відкриття про­вадження у справі.

За наслідками розгляду справи більшістю голосів від складу суду приймається одна з таких постанов:

— про повне або часткове задоволення заяви;

— про відмову у задоволенні заяви.

Судді Верховного Суду України, які не погоджуються з постановою, можуть висловити свою окрему думку. Вона додається до постанови.

Постанова Верховного Суду України є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку встановлен­ня міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення при її ухваленні міжна­родних зобов’язань України (п. 2 ст. 237 КАС України).

Верховний Суд України задовольняє заяву у разі на­явності однієї з підстав, передбачених ст. 237 цього Ко­дексу.

При цьому, якщо судове рішення у справі, що пе­реглядається з підстави, передбаченої п. 1 ст. 237, буде визнано незаконним, він скасовує його повністю або частково і приймає нове судове рішення, яке має міс­тити висновок про правильне застосування норми ма­теріального права щодо спірних правовідносин та об­ґрунтування помилковості висновків суду касаційної інстанції з цього питання.

При перегляді справи з підстави, визначеної п. 2 ст. 237, Верховний Суд повноважний скасувати оскар­жуване рішення повністю або частково і може прийня­ти нове судове рішення або направити справу на новий розгляд до суду, який виніс оскаржуване рішення, а з підстави, передбаченої п. 3 цієї статті, коли доходить висновку про незаконність оскарженого рішення, ска­совує його повністю або частково і приймає нове судо­ве рішення по суті позову.

Верховний Суд України відмовляє в задоволенні за­яви, якщо обставини, які стали підставою для перегля­ду справи, не підтвердилися.

В усіх вищезазначених випадках постанови Верховно­го Суду України мають бути вмотивованими. Вони ви­готовляються і направляється особам, які беруть участь у справі, не пізніше 5 днів з дня закінчення розгляду справи, а також підлягають опублікуванню на офіцій­ному веб-сайті Верховного Суду України не пізніш як через 10 днів з дня їх прийняття. Невиконання поста­нов Верховного Суду України тягне відповідальність, установлену законом.

Судова статистика свідчить, що протягом 2013 р. на розгляді в суддів Судової палати в адміністратив­них справах Верховного Суду України перебувало 488 справ. Розглянуто 458 справ. При цьому в 304 справах прийнято постанови про відмову в задоволенні заяв про перегляд, в 148 справах судові рішення Вищого ад­міністративного суду України скасовані (в 144 справах повністю, в 4 — частково). У 6 справах з різних підстав провадження було закрито. У 148 справах було вста­новлено неоднакове застосування норм матеріального права судом (судами) касаційної інстанції.

Як і в 2012 р., в 2013 р. найбільше на розгляді Судової палати перебувало справ із спорів фізичних чи юри­дичних осіб із суб’єктами владних повноважень щодо оскарження їх рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії) (214 справ). З них 89 справ стосувалися оскарження актів податкових ор­ганів, 38 — Пенсійного фонду України, 34 — митних органів, 6 — Антимонопольного комітету України, 3 — органів фінансової інспекції, 31 — інших державних ор­ганів, 13 — органів місцевого самоврядування.

Другою за кількістю категорією справ, які перебували в 2013 р. на розгляді в Судовій палаті, були справи з со­ціальних спорів (146 справ), з яких по 47 справ стосува­лися спорів з приводу пенсій за віком та інших пенсій­них виплат; 12 — пенсій за вислугу років; 6 — пенсій по інвалідності; 5 — виплат разової грошової допомоги; по 1 справі — пенсій у зв’язку із втратою годувальника та пенсій особам, які постраждали внаслідок ЧАЕС; 12 — компенсаційних виплат військовослужбовцям; 15 — ін­ших соціальних виплат.

Таким чином, підсумовуючи вищевикладене можна зазначити, що провадження, здійснюване в адміністра­тивних справах Верховним Судом України з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 ст. 237 КАС України, є ревізійним, а з підстави, визначеної пунктом 3 цієї статті — містить ознаки як апеляційного, так і касацій­ного. З метою уможливлення повноцінного виконання Верховним Судом України своєї конституційної функ­ції найвищого судового органу в системі судів загаль­ної юрисдикції, забезпечення єдиної практики право- застосування усіма національними адміністративними судами варто внести зміни до глави 3 розділу IV КАС України, якими передбачити можливість перегляду Вер­ховним Судом України судових рішень в адміністратив­них справах як з підстави неоднакового застосування в подібних правовідносинах судом (судами) касацій­ної інстанції норм матеріального, так і процесуального права, а також подання учасниками судочинства заяв про перегляд безпосередньо до Верховного Суду Укра­їни (з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 ст. 237), скасувавши процедуру допуску справ до провадження Вищим адміністративним судом України.

Для забезпечення дотримання правових позицій Вер­ховного Суду України, визначених при перегляді згідно з п. 1 ст. 237, варто передбачити такі нові підстави для відповідно апеляційного, касаційного оскарження і по­дання заяв в порядку глави 3 розділу IV КАС України, як недотримання їх відповідним нижчестоящим судом під час вирішення справ з подібних правовідносин. Було б правильним й ліквідувати поширену сьогодні практику роз’яснення порядку застосування норм зако­нодавства адміністративними судами шляхом складан­ня і направлення їм листів за підписом Голови Вищого адміністративного суду України. Адже це не є процесу­альним способом спрямування судової практики, фак­тично містить ознаки порушення принципу незалеж­ності суддів під час здійснення правосуддя.

Якщо суддя адміністративного суду має намір відсту­пити від існуючої судової практики, правових позицій Верховного Суду України, визначених під час розгляду справ з подібних правовідносин, або якщо відповідне правове питання має принципове чи загальне значення для судової практики, або застосування нового зако­ну має чималу складність, то в КАС України було б доречно передбачити також процедуру отримання «по­передніх» рішень Верховного Суду України або прею- диційного запиту, як це має місце в процедурах судо­чинства в Суді ЄС [140].

4.4.