Види позовів в адміністративному судочинстві: порівняльно-правовий аналіз законодавства України та зарубіжних держав

На відміну від процесуальних законів щодо порядку реалізації адміністративного судочинства інших дер­жав (наприклад, Положення про адміністративні суди ФРН, АПК Італії, Азербайджану, Грузії, КАС Вірменії тощо) КАС України прямо не визначає допустимих ви-

дів адміністративних позовів (хоча б типових, загаль­них), розрахованих на певні випадки захисту та віднов­лення суб’єктивних прав, свобод, законних інтересів, правопорядку в публічно-правовій сфері.

P.O. Куйбіда в 2006 р. пояснював це тим, що нор­мативно класифікувати в КАС України адміністративні позови можна буде тільки після напрацювання достат­нього обсягу судової практики. Помилкове чи неповне їх законодавче визначення до цього, на думку автора, могло б призвести до обмежень фізичних та юридичних осіб у їх праві на судовий захист у публічно-правових відносинах [190, с. 293].

Очевидно, що таке пояснення застосованого зако­нодавцем підходу не було позбавлено раціональності на етапі створення правової процесуальної основи для початку роботи спеціалізованого адміністративного су­дочинства в Україні. Але на сьогодні вже сформовано чималу практику судового вирішення адміністративних справ, вченими-юристами запропоновано й достатньо раціональні спроби типізації адміністративних позовів [388, с. 264—266]. Тому, на наш погляд, тепер вже від­сутні будь-які перешкоди для унормування основних видів адміністративних позовів, призначених для уні­версального захисту порушених у публічно-правовій сфері прав, свобод або законних інтересів, доповнення КАС України відповідними статтями, враховуючи на­працьовану національну практику адміністративного судочинства та передовий зарубіжний досвід.

Аналізуючи наведений в ч. 4 ст. 105 КАС України примірний (невичерпний) перелік матеріальних вимог, які можуть заявлятися до суду, а також інші положен­ня Кодексу можна науково виділити такі допустимі за підходом законодавця основні види адміністративних позовів:

1) скасувальні: про скасування рішення відповіда­ча—суб’єкта владних повноважень повністю або його окремих положень (п.

2) про примус: про зобов’язання відповідача вчинити певні дії, утриматися від їх вчинення, прийняти певне рішення (пункти 2 і 3 ч. 4 ст. 105, п. 1 ч. 1 ст. 183-2, п. 4 ч. 1 ст. 183-3); про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності (п. 7 ч. 4 ст. 105); про примусове повернення в країну походжен­ня або третю країну, примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України (п. 6 ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 183-5); про примусовий розпуск (лік­відацію) об’єднання громадян (п. 2 ч. 4 ст. 50);

3) поновлювальні: про стягнення з відповідача коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рі­шенням, дією або бездіяльністю (ч. 2 ст. 21, ч. 5 ст. 99, п. 4 ч. 4 ст. 105); про стягнення грошових сум: які ґрун­туються на рішеннях суб’єкта владних повноважень (п. 4 ч. 1 ст. 183-2), за податковим боргом (п. 3 ч. 1 ст. 183-3) тощо;

4) про виконання: зупиненої або невчиненої дії (п. 5 ч. 4 ст. 105);

5) про визнання відсутності чи наявності компетенції (повноважень) у суб’єкта влади (п. 6 ч. 4 ст. 105, п. 8 ч. 2 ст. 162) тощо.

Ця класифікація за положеннями юридичної науки є за процесуально-правовим критерієм [388, с. 265], процесуальною метою позову [389, с. 112—124]. У ці­лому виокремлені вище за нею види адміністративних позовів відомі й адміністративному процесу зарубіжних держав Європи і в деяких з них, про що вже раніш зазначалося, саме за цією класифікацією зазнають нор­мативного урегулювання.

Так, у §42 VwGO прямо встановлено існування двох видів позовів: про визнання адміністративного акта не­дійсним і про присудження до прийняття такого акта [390].

Дії адміністрації, які не пов’язані з виданням адмі­ністративного акта, зазначає Томас Манн, є предме­том оскарження в Німеччині за допомогою загально­го позову про примус до дії. Останній, хоча і не дістав докладної регламентації в Положенні про адміністра­тивні суди, проте доволі часто згадується в ньому (§43 абз. 2, §113 абз. 4, §169 абз. 2, §170 абз. 1) (наприклад, пред’явлення вимоги про відшкодування завданої шко­ди або про здійснення оплати, передбаченої умовами адміністративно-правового договору). Підвидом такого позову є негаторний позов, розрахований на випадки необхідності припинення (запобігання вчиненню) ад­міністративної дії.

Також виділяються й установчі позови (різновид позо­вів про визнання), метою яких є підтвердження наяв­ності чи відсутності правового відношення або нікчем­ності адміністративного акта (§43 VwGO) (позов про підтвердження того, що дорога не призначена для за­гального користування). Як їх підвид розглядають заяву про перевірку судом законності норми, яка передбачена §47 VwGO і має на меті встановлення відповідності правового акта меншої юридичної сили закону феде­ральної землі [364, с. 29—31].

Є у ФРН й інші види адміністративних позовів, і досі триває процес конкретизації їхніх видів [391, с.

Німецька доктрина, як свідчить аналіз відповідних законодавчих актів, справила значний вплив на зміст кодексів, розрахованих на діяльність адміністративних судів, що були прийняті у пострадянських державах у процесі так званої «другої хвилі» запровадження адмі­ністративної судової спеціалізації (Азербайджан, Вірме­нія, Грузія).

За ступенем регламентації видів адміністративного позову достатньо докладним є АПК Азербайджану від 30 червня 2009 р. Його глава VI називається «Учасники процесу. Види позовів». У ній визначаються такі види позовів: а) про оспорювання (ст. 32; передбачає заяву ви­мог про скасування чи зміну адміністративного акта);

б) про примус (ст. 33; пов’язується з вимогами про на­кладання на відповідача обов’язку прийняти сприятли­вий адміністративний акт); в) про виконання обов’язку чи про утримання від вчинення певних дій (ст. 34; роз­рахований на випадки, не пов’язані з прийняттям ад­міністративного акта); г) про встановлення чи визнання (ст. 36; передбачає вирішення питань визнання існу­вання чи відсутності певних правовідносин або недійс­ності адміністративного акта, в тому числі й виконано­го). Останній вид позову має субсидіарний характер по відношенню до перших [357].

Такі ж, як і в Азербайджані, види адміністративних позовів (про оскарження, про примус, про виконан­ня обов’язку або утримання від дій, про встановлення чи визнання) законодавчо врегульовані в статтях 22—25 АПК Грузії від 23 червня 1999 р. [359], а також у стат­тях 65—68 КАС Вірменії від 28 листопада 2007 р. [358].

Е. Кардова зазначає, що найбільш складним за зміс­том і будовою згідно з АПК Грузії є позов про ви­знання (ст.

Варто зазначити, що чинні положення КАС України не передбачають існування позову про визнання в його класичному розумінні (встановлення наявності чи від­сутності правовідносин в сфері публічного управлін­ня), який розглядається в зарубіжній адміністратив­но-процесуальній доктрині як універсальний засіб захисту суб’єктивних прав або інтересів (за відсутності інших, спеціальних). Наразі йдеться лише про можли­вість подання позовів про встановлення компетенції (повноважень) суб’єкта влади (п. 6 ч. 4 ст. 105; п. 8 ч. 2 ст. 162 цього Кодексу). На нашу думку, нормативне урегулювання даного виду позову в Україні об’єктив­но становить перспективу. Це посилить гарантії судо­вого захисту прав, свобод або інтересів приватних осіб у взаємовідносинах з органами державної влади, міс­цевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами з огляду на те, що останні у нас доволі ча­сто змінюють свої рішення, переглядають умови укла­дених адміністративних договорів, не визнаючи при цьому існуючих суб’єктивних прав приватних осіб, ви­дають суперечливі або з нечітким змістом нормативні й індивідуальні акти. Але при запровадженні даного виду процесуального засобу судового захисту беззапе­речно варто враховувати досвід Грузії, не допускати помилки, існування якої окреслено вище при аналізі праці Е. Кардави.

Згідно з положеннями КАС Вірменії допускається звернення з позовами до адміністративного суду, крім приватних осіб, й органів та посадових осіб, що мають право складати протоколи про адміністративні право­порушення, з метою вирішення питань притягнення фізичних або юридичних осіб до адміністративної від­повідальності в судовому порядку, накладання на них відповідних санкцій, в тому числі на підставі адміні­стративного акта (статті 151—153 цього закону) [393, с.

Так, у Франції позов про застосування репресії є одним з чотирьох таких, що традиційно виділяють­ся, видів адміністративних позовів. Застосування ад­міністративно-каральних позовів регулюється стаття­ми L. 774-1 та іншими КАС Франції. Зокрема, вони використовуються для забезпечення за зверненнями префектів накладання стягнень за правопорушення у мережі шляхів сполучення, посягання на інше, ніж автошляхове, публічне майно (річкове, морське, заліз­ничне, поштове та ін.), наприклад, за пошкодження залізниці, причалу, телефонної кабінки, видобуток піску без дозволу, злиття до каналу брудної води, ви­кид вуглеводнів у порту [54, с. 96].

Зазначений вид позову застосовують у Франції й у провадженнях з накладання дисциплінарних стягнень на посадових осіб публічної влади, які здійснюють спеціальні органи адміністративної юстиції (в діяль­ності Палати бюджетної та фінансової дисципліни — для ініціювання відповідальності розпорядників бю­джетних коштів; Вищої ради магістратури — суддів та прокурорів тощо) [394]. Аналізуючи чинну редакцію КАС Франції, цей вид позову можна віднайти й у сфері накладання заборони на в’їзд та перебування іноземців на території країни, застосування депорта­ції (статті L. 776-1, L. 776-3) [53].

У французькій адміністративно-правовій науці пе­реважає класифікація адміністративних позовів за критерієм існування у них чи ні вимог про відновлення суб’єктивних прав. Як відзначає Жак Вігьє, вона була розроблена впродовж XX століття Дюгії, Жезем та Ва­ліном та передбачає розрізнення звернень до суду з метою встановлення порушення норми об’єктивного права (для з’ясування, чи відповідає адміністративний акт чинному праву, умовам законності) та тих, що ви­пливають з порушення суб’єктивного права (за якими скаржник прагне визнання свого права) [54, с. 78, 79]. Саме за вказаним критерієм виділяють у Франції по­зови: про незаконність, скасування адміністративного акта (ті, які В. О. Рязановський називав екстраорди­нарними) [311, с. 20—23]; повної судової юрисдикції, що допускають як захист, так і поновлення порушених суб’єктивних публічних прав (їх зазначений відомий вітчизняний вчений-процесуаліст іменував прости­ми позовами); щодо інтерпретації адміністративного акта; про застосування репресії [395].

Позов про незаконність адміністративного акта є по- ширенішим. Він був сформований у практиці діяльно­сті Державної ради, а саме, в 1832 р., коли було визнано допустимим звернення до цього органу із заперечення­ми стосовно неправомірності акта (фактично право на скаргу). Сьогодні Державна рада в межах здійснення повноважень у першій та останній інстанціях приймає до розгляду деякі скарги на незаконність адміністра­тивних актів. Однак більшість з них подається до ад­міністративних трибуналів, і рішення за ними можуть бути потім предметом апеляційного та касаційного перегляду. Але про який би юрисдикційний орган не йшлося, пише Жак Вігьє, скарга на незаконність завж­ди виникає як вимога про скасування адміністративного акта, який скаржник вважає незаконним [54, с. 80, 81].

П’єр Дельвольве зауважує, що за загальним прави­лом предметом позову про незаконність може стати будь-який адміністративний акт незалежно від існуван­ня норми закону з цього приводу з метою гарантуван­ня на підставі загальних принципів права законності (ДР, 17 лютого 1950 р., Dame Lamotte). Правом на та­кий позов наділена особа, що має особистий інтерес у справі [13, с. 126, 131]. Підставами для його подан­ня можуть слугувати неповноважність, недотримання форми, зловживання владою, інші порушення закону, допущені адміністрацією при виданні акта. Якщо у процесі судового розгляду ці обставини дістають під­твердження, то суд повноважний лише скасувати від­повідний акт [54, с. 84—88].

Позови повної судової юрисдикції або про визнання права вимоги допускають повноваження французько­го адміністративного судді за наслідками їх розгляду ухвалити рішення про відшкодування особі завданих внаслідок неправомірної діяльності адміністрації збит­ків, у тому числі про зміну адміністративного акта. Вони застосовуються для вирішення спорів: про відпо­відальність адміністрації за неналежне управління, що завдало шкоди особі (наприклад, у зв’язку з порушен­ням вимог щодо утримання доріг, шляхів сполучення, невиправданою відмовою в наданні дозволу), з вико­нання публічних контрактів, з виборчих, податкових правовідносин, стосовно певних об’єктів нерухомості [54, с. 89—94], охорони навколишнього природного се­редовища, пам’яток історії тощо [395].

Позови про інтерпретацію (тлумачення) у Франції передбачають звернення до адміністративного суду з клопотанням про висловлення позиції стосовно тексту, роз’яснення змісту адміністративного акта (без створен­ня правових наслідків для його чинності, без визнання незаконним). Як самостійний вид вони допускають­ся, якщо адміністративний акт є дійсно незрозумілим та щодо його застосування відсутня інша справа, що розглядається в порядку загального (цивільного) судо­чинства. У разі існування такої даний вид адміністра­тивного позову може мати місце лише тоді, коли під час саме розгляду цивільної справи виникне потреба у відповідному тлумаченні або оцінці адміністративного акта. За наведеного провадження в цивільному судо­чинстві зупиняється, а сторони звертаються до органу адміністративної юстиції [54, с. 94, 95].

З’ясувавши підходи до існуючих видів адміністратив­них позовів у Франції, можна зробити висновок, що в Україні у функціональному плані багато в чому реалі­зовано французьку доктрину процесуальних засобів су­дового захисту прав, свобод та законних інтересів при­ватних осіб у публічно-правових відносинах. Так, як і у Франції, у нас є позови: про незаконність (екстраорди­нарні) (ними, зокрема, є наведені вище позови про ска­сування та визнання нечинними рішень, в тому числі нормативно-правових, суб’єктів владних повноважень (п. 1 ч. 4 ст. 105, ч. 11 ст. 171, абз. 4 ч. 5 ст. 171-1 КАС України); повної судової юрисдикції (прості) (як такі є підстави розглядати: поновлювальні, про стягнення з відповідача коштів на відшкодування завданих збит­ків його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю (ч. 2 ст. 21, п. 4 ч. 4 ст. 105, ч. 5 ст. 99), про виконання зупиненої або не вчиненої дії (п. 5 ч. 4 ст. 105). Крім того, на наш погляд, не можна не виділити існування в українському адміністративному судочинстві фактично й позовів про застосування репресії. Йдеться про справи, коли суб’єкти владних повноважень у передбачених за­коном випадках (ч. 4 ст. 50 КАС України) звертаються до адміністративного суду для забезпечення накладання певних санкцій на учасників відносин господарювання, позбавлення їх у праві здійснювати ту чи іншу діяль­ність, для обмеження тих чи інших свобод громадян, іноземців тощо. Лише наявні у Франції адміністративні позови про інтерпретацію (тлумачення) правових актів відсутні в Україні.

Так, як адміністративно-каральні (про репресію) в адміністративному судочинстві України можна розгля­дати позови управлінь (відділень, підрозділів): Фонду соціального захисту інвалідів про стягнення з підпри­ємств, установ, організацій адміністративно-господар­ських санкцій та пені за невиконання нормативу робо­чих місць для працевлаштування інвалідів [396]; Фонду соціального страхування з тимчасової втрати праце­здатності про стягнення недоїмки зі страхових внесків та штрафних (фінансових) санкцій [397]; Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку про стяг­нення штрафних санкцій у зв’язку з порушеннями за­конодавства про цінні папери [398]; Пенсійного фонду України про стягнення з банків штрафів за несвоєчас­не повернення коштів, не використаних для здійснення пенсійних виплат, у період дії мораторію на задоволен­ня вимог кредиторів [399]; органів податкової служби про визнання нечинним запису про проведення дер­жавної реєстрації, припинення юридичної особи [400], зупинення видаткових операцій на рахунках платника податків, підтвердження обґрунтованості адміністра­тивного арешту його майна, стягнення коштів за подат­ковим боргом (ч. 1 ст. 183-3 КАС України); Державної міграційної служби про примусове видворення інозем­ців та осіб без громадянства за межі України [401]; ор­ганів виконавчої влади, місцевого самоврядування про обмеження в реалізації громадянами права на мирні зі­брання (ст. 182 КАС України) тощо.

Існування позовів про застосування репресії в укра­їнському адміністративному судочинстві виходить за межі змісту завдань цієї сфери правосуддя, які визначе­ні у ч. 1 ст. 2 КАС України (захист прав, свобод та інте­ресів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самовряду­вання, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єк­тів при здійсненні владних управлінських функцій). Разом з тим слід все ж таки визнати, що розгляд ад­міністративними судами такого виду позовів теж, хоча і не прямо, але опосередковано запобігає порушенню, гарантує дотримання прав, свобод або законних інте­ресів приватних осіб при застосуванні до них вказа­них примусових (репресивних) заходів за ініціативою органів управління та контролю, оскільки забезпечує законне, неупереджене (позбавлене відомчих інтересів) і професійне запровадження зазначених вище санкцій (адміністративно-господарських, фінансових тощо). У зв’язку з цим не позбавленою раціональності є про­позиція М.Г. Кобилянського стосовно додаткового за­значення в цих положеннях ст. 2 КАС України того, що до завдань діяльності адміністративних судів належить також і забезпечення законності, правопорядку у сфері публічно-правових відносин, при здійсненні владних управлінських функцій взагалі [368, с. 6—11].

Між тим, наведене не означає, на наш погляд, до­пустимості віднесення до компетенції адміністративних судів розгляду справ про застосування до фізичних осіб адміністративних стягнень за вчинення адміністра­тивних правопорушень, перелік яких як юрисдикція місцевих загальних судів зараз визначається у ст. 221 КпАП (в порядку провадження у справах про адміні­стративні правопорушення). За правовими позиціями ЄСПЛ (наприклад, пункти 61, 66 рішення від 21 жовт­ня 2010 р. у справі «Корнєв і Карпенко проти України») провадження у справах про адміністративні правопо­рушення, підвідомчі суду, є кримінальними за суттю [402]. Отже, розгляд справ про ці правопорушення має здійснюватися судами кримінальної юрисдикції. Саме такий порядок й передбачено новим КПК України 2012 р. (п. 7 ч. 1 ст. 3, абз. 2 п. 1 розділу X «Прикін­цеві положення»). Адміністративні суди за наслідками реформування адміністративно-деліктного законодав­ства мають лише контролювати, перевіряти законність застосованих адміністративними органами в порядку адміністративно-процедурного провадження стягнень, інших примусових заходів до фізичних та юридичних осіб. У процесі таких реформ, на наш погляд, не можна залишити поза увагою й вирішення питань природи та кодифікації так званих адміністративно-господарських санкцій, передбачених статтями 238—250 ГК України та деякими іншими законами.

Положення, достатньо близькі до французької сис­тематики адміністративних позовів, як свідчить аналіз цього акта, дістали нормативне закріплення й у АПК Італії від 2 липня 2010 р. [403]. Так, у статтях 29—31 цього закону, розрахованого на діяльність регіональ­них італійських адміністративних судів та Державної ради, визначено три види позовів: про скасування акта (у зв’язку з порушенням закону, некомпетентністю чи зловживанням владою при його виданні); про відшкоду­вання збитків, завданих порушенням законних інтере­сів особи та її прав (внаслідок незаконного здійснення або нездійснення адміністративних дій); про зобов'язан­ня адміністрації (коли вона не вчинила належного; пе­редбачає покладання обов’язку прийняти сприятливий акт чи вчинити відповідні дії).

У практиці адміністративного судочинства Італії також виділяють ще позови про тлумачення адміні­стративного акта (містять вимоги про прийняття декларативного судового рішення з метою усунення невизначеностей, розбіжностей в його розумінні); установчі (розраховані на встановлення наявності чи відсутності певного правового відношення); про примус (наприклад, у зв’язку з вирішенням питань експропрі­ації власності). У порядку повної судової юрисдикції в італійській адміністративній юстиції розглядаються справи про примусове виконання судових рішень, про притягнення адміністрації до відповідальності, щодо процесу виборів, фінансові спори (які належать до юрисдикції адміністративних судів), про компетенцію (межі повноважень) місцевих органів влади, відмову у видачі дозволів тощо [404].

АПК Естонії від 25 лютого 1999 р. не передбачає унормування видів адміністративних позовів (у ньому для звернень приватних осіб до суду вживається термін «скарга», однак фактично йдеться про повноцінний по­зовний захист їх суб’єктивних прав, свобод). Але аналіз ст. 6, в якій визначається зміст вимог, що можуть за­являтися до адміністративного суду, дозволяє виділи­ти такі характерні і для німецької, і для французької моделі адміністративної юстиції типи позовів: а) про скасування адміністративного акта або про визнання його протиправним повністю чи частково (екстраорди­нарний); б) про примус: про виконання призупиненого адміністративного акта, про видання належного акта, про вчинення зупиненої або не вчиненої дії; в) про відшкодування шкоди, заподіяної протиправним адмі­ністративним актом або дією (простий позов); г) про визнання (про встановлення наявності чи відсутності публічно-правових відносин) [405].

Відповідно до ст. 184 Адміністративно-процесуально­го закону Латвії від 25 жовтня 2001 р. у заяві до ад­міністративного суду можуть визначатися такі вимоги: 1) про видання адміністративного акта; його скасування (повне або часткове, в тому числі про зміну); щодо його дійсності (визнання недійсним чи дійсним, визнання таким, що втратив чинність); про визнання адміністра­тивного акта протиправним; 2) про зобов’язання уста­нови до фактичних дій; 3) про встановлення існування безпосередньо, виходячи зі змісту нормативного акта, конкретних публічно-правових відносин або про їх від­сутність (якщо відповідні правові інтереси неможливо реалізувати за допомогою попередніх видів заяв); 4) про відповідність публічно-правового договору нормам пра­ва, його дійсність, укладання або правильність вико­нання [406]. Отже, в Латвії існують позови про незакон­ність (скасування) адміністративного акта; про примус (зобов’язання) та про визнання (правовідносин). Тоді як позов повної судової юрисдикції (про відшкодування шкоди, завданої неправомірними рішення, діями адмі­ністрації) у цій країні не застосовується.

Аналіз ст. 6 і ст. 16 Закону Республіки Молдова «Про адміністративний суд» від 10 лютого 2000 р. дозволяє зробити висновок, що за ними допускається подан­ня в адміністративному судочинстві цієї країни од­ного загального виду позову — про незаконність ад­міністративного акта та його анулювання (повністю або частково). Але уможливлюється заява при його пред’явленні одночасно й вимог про відшкодування завданої приватній особі шкоди. Крім того, за наслід­ками розгляду позовної заяви адміністративному суду надані також повноваження зобов’язати відповідача видати сприятливий адміністративний акт, певну до­відку, документ або в інший спосіб усунути допущені порушення (ст. 25) [407].

У науці дискутується питання й про можливість за­провадження в практиці судочинства на пострадян­ському просторі превентивних адміністративних по­зовів (спрямовуються на запобігання загрози діяння, запобігання порушенням суб’єктивного права в май­бутньому). Зокрема, необхідність визнання їх існуван­ня тривалий час (ще з 1980-х рр.) обґрунтовує відо­ма вчена-процесуаліст Е.М. Мурадьян. А саме, нею пропонується розглядати превентивний позов, як та­кий, що: • випереджає у часі акт відповідача, який на думку позивача є загрозливим для його прав, благ, і спрямований на запобігання прийняттю такого акта; • передбачає завчасно заяву позивачем до суду вимог з метою забезпечити вільне здійснення свого права, попередити реальні фактичні і формальні юридичні ускладнення, виключити ймовірні шкідливі наслід­ки. Об’єктом судового контролю за цим позовом, на погляд вченої, може бути: 1) проект акта, що зачіпає права, охоронювані законом інтереси позивача; 2) акт, дія якого ще не проявилася; 3) акт, дія якого почала­ся, але шкідливі наслідки не проявилися і є реальна можливість їх запобігання; 4) акт, щодо якого проце­суальним законом встановлено, що його дія (застосу­вання, виконання) призупиняється у разі звернення заінтересованою особою до суду з вимогою перевірки законності [408, с. 23—29].

Погляди Е.М. Мурадьян поділяє й Р.М. Колесов. А саме, у своєму дисертаційному дослідженні, присвя­ченому проблемам способів захисту публічних прав та інтересів у РФ, він пише, що класифікацію адміністра­тивних позовів слід розширити, віднісши до їх числа й превентивні позови (позови про превентивний захист) [409, с. 21-25].

КАС України не передбачає превентивних позовів. Адже за чинною конструкцією адміністративного су­дового захисту, реалізованою у ньому, визначається захист в адміністративних судах тільки вже порушених прав, свобод або законних інтересів приватних осіб у публічно-правовій сфері (ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 6). Тобто йдеться про допустимість подання адміністративного позову як своєрідного процесуального засобу реагу­вання на прийняте суб’єктом владних повноважень неправомірне щодо позивача рішення, вчинену дію чи бездіяльність, якими, на його думку, були порушені, обмежені належні йому, охоронювані законом особи­сті правові цінності. Іншими словами, адміністратив­ний позов в Україні забезпечує ретроспективну відпо­відальність публічної адміністрації, інших відповідачів у випадках, передбачених законами, після допущення ними фактів порушень суб’єктивних прав, свобод, за­конних інтересів чи публічного правопорядку в цілому. Тобто у чинній національній моделі адміністративного судочинства визнається існування адміністративних позовів post factum.

Законодавчо дозволити повною мірою застосовувати превентивні позови в адміністративному судочинстві, на наш погляд, можна лише за умов досягнення висо­кого рівня правової культури в українському суспільстві й державі. Оскільки в протилежному випадку, очевид­но, матимуть місце спроби використовувати їх на шко­ду процесу управління, для перешкоджання виконанню публічною адміністрацією визначених законодавством її дискреційних функцій, повноважень особами (як фізичними, так і юридичними), яким буде невигідне прийняття тих чи інших владних рішень у майбутньо­му, для запобігання відповідному «блокуванню».

Так, превентивні позови передбачені §2000а-3 гла­ви 21 титулу 42 Кодексу законів США. Зокрема, тут встановлено, що коли людина має обґрунтовані під­стави вважати, що інша особа збирається брати участь у діях або методах, визначених у розділі 2000a-2 цьо­го титулу (заборона ув’язнення, втручання і покаран­ня за користування правами і пільгами, пов’язаними з недискримінацією, неприпустимістю сегрегації на підставі раси, кольору шкіри, релігії чи національного походження), вона має право подати позов профілак­тичного характеру, в тому числі для накладання на такі дії постійної або тимчасової судової заборони чи іншо­го заходу. Не виключається подання зазначених позовів й проти органів влади та їх підрозділів, враховуючи те, що в §2000a-1 встановлено право кожної особи вимага­ти, щоб будь-який закон, нормативний акт чи правила, що розробляються ними, не містили б положень, які можуть бути розцінені як прояви дискримінації чи се­грегації на вказаному ґрунті [410].

Слушною є пропозиція П.П. Колесова, заснована на врахуванні досвіду держав-членів ЄС, про доцільність введення превентивного позову для захисту екологічних прав громадян в діяльності органів влади, запобігання допущенню негативних наслідків для навколишнього середовища від управлінських рішень, що передбача­ються, шляхом ініціювання їх попередньої судової пе­ревірки на предмет правомірності, обґрунтованості, до­тримання у них стандартів екологічної безпеки, чи про зобов’язання видати позитивний адміністративний акт, що сприяв би в майбутньому в забезпеченні дотриман­ня цих прав [353, с. 120, 121].

Вважаємо, що у вищенаведених випадках превен­тивний позов було б доречно запровадити й в адміні­стративному судочинстві України, враховуючи існуючу ситуацію зі станом навколишнього природного середо­вища, екологією в державі, практику прийняття суб’єк­тами владних повноважень рішень щодо нераціональ­ного чи шкідливого використання земель, надр, водних ресурсів, розміщення небезпечних для життя і здоров’я людей об’єктів.

Іншим традиційним критерієм класифікації позовів в юридичній науці, крім їх процесуальної мети, є ха­рактер матеріальних правовідносин, для врегулюван­ня спору з яких вони подаються (матеріально-правова класифікація). Цей спосіб виділення певних типів ад­міністративних позовів одними з перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці застосували відомі вче­ні В.М. Бевзенко, А.Т. Комзюк, Р.С. Мельник. А саме, ними були виділені адміністративні позови із спорів: 1) фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень стосовно оскарження його рішень (норма­тивно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) з приводу прийняття гро­мадян на публічну службу, її проходження, звільнення з неї; 3) суб’єктів владних повноважень між собою з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управлін­ня, зокрема й делегованих повноважень; 4) з приво­ду укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненнями суб’єкта владних повноважень у випад­ках, встановлених Конституцією та законами України; 6) з правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму [364, с. 149].

Разом з тим, як свідчить аналіз вищенаведеної класи­фікації, вона не є «чистою» класифікацією за характе­ром спірних матеріальних правовідносин, при її пропо­нуванні застосовані й елементи критерію суб’єктного складу учасників таких правовідносин. У той же час слід визнати, що об’єктивно складно навести вичерп­ний перелік матеріально-правових відносин, з яких мо­жуть виникати адміністративні позови як підстава для їхньої класифікації, враховуючи комплексність, різні аспекти прояву публічно-правових зв’язків, їх значну переплетеність з приватноправовими. Тим більше, що групування адміністративних позовів не за цією кла­сифікацією, а за процесуальною метою дозволяє вести мову про арсенал (набір) засобів забезпечення реалізації постраждалими особами свого права на судовий захист їх суб’єктивних прав, свобод або законних інтересів, а також їх відновлення у публічно-правових відносинах, про правозахисний потенціал адміністративного судо­чинства в цілому.

Класифікація позовів за матеріально-правовою оз­накою відіграє передусім найбільш значиму роль для упорядкування матеріалів судової практики, її уза­гальнення, ведення судової статистики [375, с. 55]. У зв’язку з цим для виділення основних існуючих видів адміністративних позовів за нею допустимо, на наш погляд, використовувати опрацьовані на основі узагальнення практики адміністративного судочин­ства підходи до типізації категорій справ адміністра­тивної юрисдикції, застосовані у відповідному згада­ному вище Класифікаторі, затвердженому рішенням Ради суддів адміністративних судів 31 жовтня 2013 р. № 114 [251].

Так, за характером матеріально-правових відносин, з яких вони виникають, загалом на основі зазначе­ного можна виділяти адміністративні позови з відно­син: • виборів та референдумів; • забезпечення ре­алізації конституційних прав і свобод громадян (на звернення, отримання інформації від органів влади, взяття участі в управлінні державними і муніципаль­ними справами, свободи світогляду та сповідування віри, виразу своїх думок, зібрання, об’єднання в полі­тичні партії та громадські організації тощо); • забез­печення громадського порядку та безпеки (зі спорів щодо надання, припинення громадянства, реєстрації місця проживання, об’єктів цивільних прав, статусу біженця, проведення мітингів, зборів, демонстрацій, дозвільної системи та ін.); • реалізації державної по­літики у сфері освіти, науки, культури і спорту; • дер­жавного регулювання та контролю господарської ді­яльності, реалізації державної економічної політики; • оподаткування; • реалізації державної фінансової політики; • забезпечення сталого розвитку населених пунктів і землекористування; • охорони навколиш­нього природного середовища; • у сферах зайнятості населення та соціального захисту; • публічної служ­би; • судоустрою, функціонування прокуратури, ад­вокатури, нотаріату, виконавчої служби і виконавчого провадження тощо.

Таким чином, підсумовуючи вищевикладене, в адмі­ністративному судочинстві України можна узагальнено визначити існування таких видів позовів. Залежно від того, чи спрямовуються вони на захист суб’єктивних прав, свобод або законних інтересів приватних осіб, по­новлення їх (за обсягом правового захисту): 1) про неза­конність (екстраординарні) (про скасування, визнання нечинними (повністю або в окремій частині) рішень, в тому числі нормативно-правових, суб’єктів владних по­вноважень, адміністративних договорів (п. 4 ч. 2 ст. 17, п. 1 ч. 4 ст. 105, ч. 11 ст. 171, абз. 4 ч. 5 ст. 171-1); 2) пов­ної судової юрисдикції (прості) (позови про поновлення: про стягнення з відповідача коштів на відшкодування завданих збитків його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю (ч. 2 ст. 21, п. 4 ч. 4 ст. 105, ч. 5 ст. 99), про виконання зупиненої або не вчиненої дії (п. 5 ч. 4 ст. 105); про зобов’язання відповідача вчинити певні дії, утриматися від їх вчинення, прийняти певне рішення (пункти 2 і 3 ч. 4 ст. 105, п. 1 ч. 1 ст. 183-2, п. 4 ч. 1 ст. 183-3); про виконання зупиненої або не вчиненої дії (п. 5 ч. 4 ст. 105); 3) про застосування репресії (позови суб’єктів владних повноважень у випадках, передбаче­них законом, з метою забезпечення правомірного вжит­тя певних санкцій (адміністративно-господарських, фінансових, майнових), інших таких, що обмежують права, заходів до фізичних та юридичних осіб (ч. 4 ст. 50 КАС України); 4) компетенційні (позови про встанов­лення компетенції суб’єктів владних повноважень (п. 6 ч. 4 ст. 105, п. 8 ч. 2 ст. 162 КАС України).

За критерієм їх процесуальної мети (за процесуаль­но-правовим критерієм): 1) скасувальні: про скасуван­ня рішення відповідача—суб’єкта владних повноважень повністю або його окремих положень (п. 1 ч. 4 ст. 105); про скасування адміністративних договорів (п. 4 ч. 2 ст. 17); про визнання нечинним: рішення відповіда­ча—суб’єкта владних повноважень повністю чи окре­мих його положень (п. 1 ч. 4 ст. 105); про визнання незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили нормативно-правового акта (повністю або в окремій частині) (ч. 11 ст. 171, абз. 4 ч. 5 ст. 171-1), адміністративного договору (п. 4 ч. 2 ст. 17); 2) про примус, про зобов’язання відповідача вчинити певні дії, утриматися від їх вчинення, при­йняти певне рішення (пункти 2 і 3 ч. 4 ст. 105, п. 1 ч. 1 ст. 183-2, п. 4 ч. 1 ст. 183-3); про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності (п. 7 ч. 4 ст. 105); про примусове повернення в країну походження або третю країну, примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України (п. 6 ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 183-5); про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян (п. 2 ч. 4 ст. 50); 3) поновлювальні', про стягнення з відповідача коштів на відшкодування шкоди, завданої його неза­конним рішенням, дією або бездіяльністю (ч. 2 ст. 21, ч. 5 ст. 99, п. 4 ч. 4 ст. 105); про стягнення грошових сум, які ґрунтуються на рішеннях суб’єкта владних по­вноважень (п. 4 ч. 1 ст. 183-2), за податковим боргом (п. 3 ч. 1 ст. 183-3) тощо; 4) про виконання, зупиненої або не вчиненої дії (п. 5 ч. 4 ст. 105); 5) про визнання відсутності чи наявності компетенції (повноважень) у суб’єкта влади (п. 6 ч. 4 ст. 105, п. 8 ч. 2 ст. 162) тощо.

Позову про визнання в його класичному розумінні (про встановлення наявності чи відсутності правовідно­син) у КАС України не визначено. Це, на наш погляд, обмежує правозахисний потенціал вітчизняної адміні­стративно-судової процесуальної форми, враховуючи універсальність цього процесуального засобу захисту в судочинстві суб’єктивних прав, свобод, інтересів (за відсутності можливості застосувати інші, спеціальні). У зв’язку з цим вважаємо логічним урегулювання в цьому законі України вказаного виду позову. Зазначене посилить гарантії судового захисту прав, свобод та за­конних інтересів приватних осіб у відносинах із суб’єк­тами владних повноважень, виходячи з частої зміни ними своєї практики ухвалення владних управлінських рішень, перегляду та скасування останніх.

3.4.