Удосконалення законодавства України щодо адміністративно-правового статусу осіб, визнаних біженцями

Україна, прагнучи, щоб права і свободи людини, їх гарантії ви­значали зміст і спрямованість діяльності держави, визнаючи людину, її життя і здоров’я, честь та гідність, недоторканість і безпеку най­вищою соціальною цінністю та вважаючи забезпечення прав і осно­вних свобод людини головним обов’язком держави, органів держав­ної влади та органів місцевого самоврядування затвердила Засади державної політики України в галузі прав людини [66].

Наслідком зазначеної політики стало прийняття у червні 2011 року нового Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового притулку», у якому знайшли вирі­шення багато юридичних проблем, що виявилися під час практич­ного застосування попереднього Закону України «Про біженців». Так, Закон приведено у відповідність до Конституції України, мі­жнародно-правових документів із захисту прав людини, основопо­ложного інструменту у сфері захисту біженців, яким є Конвенція ООН про статус біженців то Протокол до неї. У ньому визначено юридичні терміни, чітко виписано процедуру розгляду клопотань про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового з а- хисту, прийняття рішення за заявами про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту та оскарження цих р і- шень. Водночас значно розширені гарантії прав біженців та ство­рено чіткий механізм протидії спробам зловживань статусом біже­нця.

Однак даний закон не позбавлений деяких недоліків, які потре­бують подальшого усунення. Суттєвим недоліком Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» залишається можливість позбавлення статусу біженця в адміністративному порядку рішенням відповідного органу виконав­чої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту без обов’язкового судового розгляду [57, с. 30]. На необхідність нагаль­ного усунення зазначеного недоліку наголошує й Уповноважений Верховної ради України з прав людини, яка вказує на недоліки про­цедури позбавлення статусу біженця, які «пов’язані з нечітким по­рядком здійснення повноважень Службою безпеки України щодо перевірки осіб та процедури позбавлення статусу біженця або тим­часового захисту за поданням Служби безпеки України, що створює можливості для зловживань» [256, с. 264]. Непрозорість процедури позбавлення статусу біженця, яку майже неможливо оскаржити (зо­крема, через таку підставу як міркування державної безпеки) може призвести до зловживань з боку посадових осіб, від яких залежить дане питання.

Водночас у Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» не знайшло свого відобра­ження положення статті 22 Директиви Ради ЄС 2011/95/ЄС про мі­німальні стандарти для кваліфікації та статусу громадян третіх країн та осіб без громадянства як біженців або як осіб, що потребують мі­жнародного захисту з іншими причинами, а також змісту захисту, що надається, яка передбачає обов’язок держави надавати особам, визнаними такими, що потребують міжнародного захисту (якомога скоріше після надання статусу), доступ до інформації на зрозумілій їм мові та обов’язки, що стосуються відповідного статусу захисту.

У Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додатко­вого або тимчасового захисту» так і не було включено рекомендації Верховного комісара ООН у справах біженців щодо персонального статусу біженця, які ним були запропоновані ще по відношенню до нині не діючого Закону України «Про біженців». Суть рекомендації зводилась до включення в українське законодавство положення що­до персонального статусу біженця відповідно до статті 12 Конвенції про статус біженців, яка проголошує, що «особистий статус біженця визначається законами країни його доміцилія або, якщо у нього та­кого немає, - законами країни його проживання. Права, раніше набу­ті біженцем і пов'язані з його особистим статусом, зокрема права, які стосуються шлюбу, дотримуватимуться Договірними Державами пі­сля виконання, якщо необхідно, формальностей, які вимагаються за­конами цієї держави, за умови, що відповідне право є одним з тих прав, які були б визнані законами цієї держави, якби ця особа не ста­ла біженцем». На думку Верховного комісара ООН у справах біжен­ців, чітке положення про персональний статус могло б допомогти забезпечити чіткі повноваження українським органам щодо вирі­шення існуючих проблем з піклування про спільних дітей біженців у разі їхнього розлучення або розділення в Україні [77, с. 83-84].

Надаючи оцінку закріпленим у законодавстві України комплексу прав, свобод та обов’язків осіб, яких визнано біженцями, можна зро­бити висновок, що він у цілому відповідає нормам міжнародного права, які визначають систему прав та свобод біженців. Однак, в Україні найбільш актуальною проблемою залишається механізм за­безпечення адміністративно-правового статусу осіб, яких визнано біженцями, що полягає у неспроможності держави у повному обсязі виконувати ті обов’язки, які покладаються на неї Конституцією України та які на себе взяла Україні відповідно до міжнародних зо­бов’язань, а також реально гарантувати права, що утворюють базис як інституту прав і свобод, так і адміністративно-правового статусу біженців зокрема.

Окрема проблема, що не знайшла свого врегулювання в вітчизня­ному законодавстві - це інтеграція біженців в суспільство, що перед­бачає процес активної участі осіб, яких визнано біженцями, в економі­чному, соціальному і культурному житті суспільства, яким вони упов­новажуються вносити свій вклад і реалізувати увесь свій потенціал в якості членів цього суспільства, здійснювати свої права і обов'язки без дискримінації і соціальної ізоляції у власних інтересах і в інтересах держави. Інтеграція біженців являє собою економічний процес, метою якого є їх фінансова незалежність та можливість своїми діями робити внесок в економічний розвиток держави. Реалізація економічного про­цесу тісно пов’язана з правовим, який забезпечує доступ біженців до прав та свобод, що їм гарантуються державою. Цей процес залежить цілком від держави та передбачає створення чіткого та дієвого механі­зму інтеграції біженців до умов суспільства, яке їх приймає.

Важливість інтеграційних процесів пояснюється тією обстави­ною, що не завжди надання статусу біженця є достатньою підставою для його подальшої адаптації в суспільстві. Це нерідко призводить до того, що особи, які отримали статус біженця все-таки шукають кращої долі на теренах інших країн [201].

Однак, незважаючи на взяті при приєднанні до Конвенції ООН про статус біженців від 1951 року на себе Україною зобов’язання щодо забезпечення процесу асиміляції біженців в суспільство (ст. 34 Конвенції), яке їх приймає, законодавство України наразі не містить положень щодо інтеграції біженців в українське суспільство. З аналі­зу норм вітчизняного законодавства, що регулює правовий статус осіб, визнаних біженцями, можна зробити висновок, що більша його частина стосується тільки процедури визнання особи біженцем. Що­до подальшої асиміляції та натуралізації біженців в українське сус­пільство, то в законодавстві України такі норми відсутні.

Процес інтеграції передбачає адаптацію та участь осіб, яких ви­знано біженцями, і які володіють всіма права та обов’язками, що пе­редбачені законодавством України у житті українського суспільства. Тобто адаптація осіб, яких визнано біженцями, передбачає їх станов­лення як повноцінних членів суспільства. Процес інтеграції стосу­ється всіх аспектів соціального життя та охоплює як мігрантів, так і суспільство, яке їх приймає і передбачає зобов’язання держави, яка надала притулок забезпечити відповідні програми підтримки.

Інтереси осіб, які визнані біженцями, та держави, яка надала при­тулок багато в чому збігаються. Біженці хочуть розпочати нове жит­тя і самостійно заробляти на своє проживання, а держава зацікавле­на, щоб вони вносили свій вклад у життя суспільства, а не збільшу­вали державні витрати.

Необхідно визнати, що Україна частково виконує свої міжнарод­ні зобов’язання щодо допомоги біженцям в їх інтеграції. Однак, ак­тивність органів державної влади в Україні в сфері адаптації біжен­ців до нового середовища обмежується тільки впровадженням таких заходів, що потребують малих фінансових витрат з боку держави. Так, держава надає початкову освіту дітям-біженцям, видає відпові­дні посвідчення біженця, проїзний документ біженця та захищає їх від примусового вислання, що пояснюється малими фінансовими ви­тратами з боку держави. Зазначені заходи не є достатніми для пов­ноцінної інтеграції біженців в суспільство, а відсутність забезпечен- 146

ня прав біженців як фінансового, так і соціального характеру є свід­ченням того, що держава вживає недостатньо заходів щодо інтегра­ції біженців у суспільство, яке приймає їх [48, с. 13].

Незважаючи на відсутність чіткої національної стратегії інтегра­ції осіб, визнаних біженцями, вітчизняні органи державної влади ви­знають необхідність її існування, що виявляється у розробках та за­твердженнях відповідних програмах інтеграції біженців, які предста­вляють собою комплекс заходів і заходів, необхідних для сприяння соціальної інтеграції біженців, шляхом співпраці органів публічної влади центрального і місцевого рівня і неурядового сектора.

Вперше такий довгостроковий план заходів щодо інтеграції осіб, яким надано статус біженця, в українське суспільство був прийнятий Кабінетом Міністрів України 22 липня 2009 року [137]. Зазначеним планом передбачалось вжиття цілого комплексу заходів для ство­рення сприятливого для інтеграції біженців середовища, спрямова­них на забезпечення для них рівних умов проживання та розвитку. Однак, зазначений план не дав позитивних результатів, оскільки держава не забезпечила біженців безкоштовними мовними курсами, тимчасовим житлом, систематизованим пошуком роботи, курсами перекваліфікації.

На даний час в Україні діє затверджений Розпорядженням Кабі­нету Міністрів України «План заходів щодо інтеграції біженців та осіб, які потребують додаткового захисту, в українське суспільство на період до 2020 року» [136], який був прийнятий на виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режи­му для України [185]. План заходів передбачає, зокрема, розробку законопроектів про внесення змін до законодавчих актів з питань освіти, праці, медичного, соціального, пенсійного забезпечення, на­дання безоплатної правової допомоги з метою гармонізації націона­льного законодавства з міжнародними стандартами у сфері притул­ку, захисту біженців та осіб, які потребують додаткового захисту.

Однак, за виключенням прийняття відповідного плану заходів щодо інтеграції біженців, уряд України рідко приймає активні дії з пошуку міжнародної допомоги для інтеграції біженців. Самі дії між­народних громадських організацій без підтримки органів державної влади, як показує досвід, є малоуспішними. Це пов’язано з тим, що міжнародні організації не можуть без допомоги (правової, організа­ційної) з боку держави та її апарату забезпечити поступову, цілесп­рямовану та ефективну інтеграцію біженців.

Причиною наявності проблеми недостатнього врегулювання процесу асиміляції біженців є також те, що тривалий час законо­давець України, а також центральні органи виконавчої влади при­діляли основну увагу на удосконаленні механізму надання приту­лку, процедурі надання статусу біженця, організаційній структурі органів виконавчої влади, що вирішують питання в сфері біженців та інших адміністративних заходах, залишаючи поза увагою жит­тя біженців після отримання ними зазначеного статусу. Незважа­ючи, що проблема інтеграції біженців існує й на даний час, для органів державної влади вона і надалі залишається другорядною, що виявляється у не систематичності та вибірковості її вирішення. Законодавство України наразі не містить положень щодо інтегра­ції біженців у суспільство, а компетенція контролю та нагляду за інтеграцією біженців не віднесена до жодного органу виконавчої влади, що беруть участь у вирішенні питань, пов'язаних із біжен­цями та особами, які потребують додаткового або тимчасового з а- хисту.

Про наявність в Україні проблемних питань в сфері інтеграції бі­женців неодноразово наголошувалось різними міжнародними орга­нізаціями. Так, проведене з травня по вересень 2007 році під егідою Седеркопінгського процесу та фінансової підтримки Європейської комісії в трьох країнах дослідження «Інтеграція біженців в Республі­ці Білорусь, Республіці Молдова та Україні. Стратегія дій» виявило в сфері інтеграції ряд проблем, в результаті чого органам державної влади та іншим зацікавленим організаціям було дано ряд рекоменда­цій щодо удосконалення процесу місцевої інтеграції біженців. Зок­рема було відмічено, що в зв’язку з недостатніми фінансовими мож­ливостями держав міжнародне співтовариство повинно мобілізувати всі засоби для надання подальшої допомоги в реалізації відповідних рішень. Саме з врахуванням даних рекомендацій був підготовлений проект «Інтеграція біженців в Республіці Білорусь, Республіці Мол­дова та Україні (фаза І)», який став частиною регіонального проекту Європейського Союзу та Управління Верховного комісара ООН у справах біженців з інтеграції біженців, що охоплював Білорусь, Мо­лдову та Україну.

На нашу думку, процес інтеграції осіб, визнаних біженцями, по­винен передбачати цілий ряд першочергових завдань, що стоять пе­ред державою і потребують від неї як правового, так і організаційно­го забезпечення. Так, одним з пріоритетних напрямків державної по­літики в сфері інтеграції біженців повинно стати вивчення ними української мови, оскільки загальновизнано, що знання мови держа­ви притулку є суттєвим елементом інтеграції біженців. Володіння мовою країни, яка надала притулок має важливе значення, в першу чергу для пошуку роботи і досягнення економічної самостійності. Так, знання української мови досить часто є вимогою при прийомі на роботі, зарахуванні в навчальні заклади або при отриманні грома­дянства. Крім того, знання мови дозволяє швидше інтегруватись в суспільство і адаптуватись до його умов проживання. Однак сучасні реалії показують, що небагато біженців в Україні володіє українсь­кою мовою, що в свою чергу створює для них немало проблем.

На даний час програми щодо вивчення біженцями української мови організовуються та фінансуються міжнародними організаціями (зокрема, Представництвом Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців в Україні або неурядовими організаціями), однак незважаючи на їх безоплатність, залишаються недоступними для ба­гатьох біженців і, як наслідок, не є досить успішними. Зокрема, не всі біженці можуть собі дозволити відвідувати курси вивчення укра­їнської мови, оскільки вимушені заробляти на своє проживання та своєї сім’ї. Не завжди місце проведення зазначених курсів є зручним для їх відвідування біженцями, які часто не можуть дозволити собі транспортні витрати. Таким чином, складається ситуація, що діти біженців не можуть конкурувати з місцевими абітурієнтами при вступі до вищого начального закладу, а самі біженці, не знаючи дос­татньо української мови не можуть претендувати на гідну роботу і відповідну заробітну плату.

Для вирішення зазначеної проблеми потрібно на законодавчому рівні передбачити право осіб, які отримали статус біженців і подали заяву про отримання статусу громадянина України на вивчення української мови. Для цього необхідно забезпечити функціонування спеціальних мовних курсів, метою яких було б не тільки навчити бі­женців української мови, а й ознайомити їх з традиціями та культу­рою українського народу, забезпечувати інформаційну підтримку біженців відносно забезпечення їхніх прав відповідно до законодав­ства України. Водночас враховуючи вищезазначені фактори, що призводять до низької участі біженців у вивченні української мови необхідно передбачити можливість її вивчення у зручний для біжен­ців час (на вихідних, після роботи), або навіть застосовуючи іннова­ційні технології - навчання он-лайн або в електронній формі.

Ще один важливий захід, що сприяє інтеграції біженців - це їх зайнятість. Відповідно до статті 3 Закону України «Про зайнятість населення» [174] іноземці та особи без громадянства, яких визнано в Україні біженцями, яким надано притулок в Україні, мають право на зайнятість на підставах і в порядку, встановлених для громадян України. Це означає, що вони мають право на отримання сприяння в направленні їх на професійну підготовку та роботу за наймом нарівні з громадянами України. Працевлаштований біженець має додаткові права, що пов’язані з його статусом працівника, а саме: право на від­починок, відповідно до законів; на обмеження робочого дня та тиж­ня; на безпечні умови праці, на матеріальне забезпечення в порядку соціального страхування в старості, а також у разі хвороби, вагітнос­ті та пологів, народження дитини, догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, повної або часткової втрати працездатності, на матеріальну допомогу у разі безробіття; на право звернутись до суду задля розв’язання трудових спорів незалежно від характеру викону­ваної роботи або займаної посади. Зазначений закон також закріп­лює, що працевлаштування іноземців, які отримали статус біженця в Україні, відбувається без отримання відповідного дозволу на засто­сування праці.

Однак, незважаючи на позитивні риси зазначеного закону, він все-таки не позбавлений певних недоліків щодо соціального захисту біженців та сприяння їх зайнятості. На нашу думку, враховуючи той фактор, що особи, визнані біженцями в Україні, належать до катего­рії осіб, які потребують особливої соціальної допомоги і мають тру­днощі в пошуку роботи, їх необхідно віднести до категорії громадян, що мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню і які пе­редбачені статтею 14 Закону України «Про зайнятість населення». Така практика особливого соціального захисту передбачена, зокре­ма, в Російській Федерації. Так, в Законі Російської Федерації «Про зайнятість населення в Російській Федерації» закріплюється, що державна політика в галузі сприяння зайнятості населення спрямо­вана на забезпечення соціального захисту в галузі зайнятості насе­лення, проведення спеціальних заходів, сприяючих забезпеченню зайнятості громадян, що особливо потребують соціального захисту і зазнають труднощі в пошуку роботи [126]. До цієї категорії осіб за­значеним законом, окрім інших, віднесені також біженці, для яких передбачаються додаткові гарантії у сфері зайнятості.

Відповідно, необхідно доповнити статтю 14 Закону України «Про зайнятість населення» категорією осіб, які визнані біженцями в Україні, тим самим віднісши їх до групи населення, для яких в пер­шу чергу проводиться квотування робочих місць. Водночас необхід­но закріпити можливість проходження їх перепідготовки та передба­чити в Державному бюджеті України виділення коштів для оплати за навчання біженців та забезпечити можливість їх подальшого працев­лаштування.

У вітчизняному законодавстві так і не знайшли відображення ре­комендації Виконавчого Комітету Управління Верховного комісара ООН у справах біженців щодо належного захисту жінок-біженців, які відчувають особливі проблеми в питанні захисту [40]. В Україні до цих пір не проводяться статистичні, соціологічні дослідження з метою з’ясування особливих проблем і потреб жінок-біженців та ді- тей-біженців з метою визначення і здійснення належних механізмів для забезпечення їх ефективного захисту, хоча за даними Управління Верховного комісара ООН жінки-біженці становлять більшість від загального числа біженців у світі. Україна так і не приєдналась до програм Управління Верховного комісара ООН у справах біженців і сама не розробила загальноосвітні проекти та проекти, що приносять прибуток, які були б спрямовані на те, щоб допомогти жінкам- біженцям стати економічно самостійними. План заходів щодо інтег­рації біженців та осіб, які потребують додаткового захисту, в україн­ське суспільство на період до 2020 року передбачає тільки окремі за­ходи щодо одиноких матерів та одиноких вагітних жінок із числа біженців та осіб, які потребують додаткового захисту, зокрема, про­ведення для них консультацій щодо надання медичної та юридичної допомоги, особливостей їх соціальної реабілітації [136]. Таким чи­ном, необхідно за законодавчому рівні закріпити гендерну рівність у сфері роботи з біженцями, зокрема, у забезпеченні рівного доступу жінок до адміністративних процедур, перекваліфікації, вивченню мови тощо.

Необхідно звернути увагу на ту проблему, що у багатьох біжен­ців, які перебувають на території України відсутня інформація про країну, до якої вони потрапили, про її культуру, традиції, рівень життя, та нарешті, соціальні права та гарантії біженців. Однак Укра­їна так і здійснила жодних заходів щодо підвищення рівня правової культури біженців, які не в змозі самостійно зорієнтуватись в своїх правах та свобод не тільки через незнання української мови, а й че­рез те, що окремі правові норми про права та обов’язки біженців в Україні та механізм їх реалізації розкидані по багатьох законодавчих актах України. У результаті біженці, не будучи знайомі з цими нор­мативно-правовими актами, не реалізовують свої права тільки тому, що не знають їх.

У цілому, вирішення зазначеної проблеми повинно передбачати наділення осіб, які отримали статус біженця правом на інформацію, шо включає в себе: право бути правильно, чітко та в строк інформо­ваним про заходи, прийняті державними органами, мати вільний до­ступ до джерел інформації, обов’язок державних органів створювати матеріальні та правові умови для вільного та загального поширення інформації будь-якого виду [34, с. 49]. Відповідно реалізація права особи на офіційну інформацію передбачає надання державою юри­дичних гарантій комплексу правових норм з забезпечення, викорис­тання, поширення, збереження інформації, що знаходиться у воло­дінні суб’єктів владних повноважень, органів державної влади та мі­сцевого самоврядування [139, с. 180]. Зазначені гарантії повинні пе­редбачати гарантовану державою можливість фізичних, юридичних осіб і держави (державних органів) одержувати відомості, необхідні їм для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій, що не порушує права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб [104, с. 99].

Враховуючи вищевикладене, пропонується доповнити частину 1 статті 15 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують до­даткового або тимчасового захисту» наступним положенням: «Осо­ба, яку визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового за­хисту, має рівні з громадянами України права на:... отримання інфо­рмації про свої права та обов’язки рідною або зрозумілою їм мовою» та частину 1 статті 27 положенням, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері бі­женців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, належить:... «забезпечувати інформаційну підтримку осіб, визнаних біженцями або осіб, які потребують додаткового захисту відносно забезпечення їх прав відповідно до законодавства України». Водно­час у Плані заходів щодо інтеграції біженців та осіб, які потребують додаткового захисту, в українське суспільство на період до 2020 ро­ку необхідно передбачити підготовку та випуск відповідних довід­ників для осіб, визнаних біженцями, з метою поширення інформації як про їх права, обов’язки та гарантії, так і про саму державу.

Отже, необхідно визнати, що дії державної влади по асиміляції та адаптації осіб, визнаних біженцями, в українське суспільство є недо­статніми, а окремі дії міжнародних та громадських організацій (ор­ганізація вивчення української мови, надання гуманітарної допомоги та ін.) не можуть замінити собою комплекс взаємопов’язаних дій з інтеграції біженців, які повинні визначатись і підтримуватись на рів­ні самої держави. Тому, на нашу думку, серед найбільш важливих питань, що повинні бути вирішені при формуванні відповідної ком­плексної стратегії інтеграції осіб, визнаних біженцями, необхідно виділити: гармонізація законодавства України в сфері інтеграції осіб, визнаних біженцями, забезпечення їм ефективного доступу до всіх послуг, що надаються державними органами, постійний моніторинг центральними та місцевими органами державної влади проблем бі­женців, в тому числі, які визнані біженцями в Україні, підвищення рівня правової культури біженців, зокрема щодо їх прав та обов’язків та гарантій.

Відповідно першочерговим завданням, яке стоїть перед Україною в сфері виконання своїх міжнародних зобов’язань щодо сприяння ін­теграції осіб, які визнані біженцями, в українське суспільство є ство­рення центрального спеціалізованого органу виконавчої влади, до компетенції якого б входили всі питання, що стосуються інтеграції біженців, або принаймні наділення відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування компетенцією в сфері інтеграції біженців та роботи з даною категорією осіб, створення умов (праце­влаштування, знання мови тощо) для зниження рівня залежності бі­женців від зовнішньої допомоги та підвищення рівня терпимості по

відношенню до біженців, зокрема, шляхом ознайомлення суспільст­ва про потреби біженців в сфері їх захисту та інтеграції. До основних аспектів роботи цієї установи необхідно віднести співпрацю та коор­динацію усіх ланок державної влади України.

Необхідність створення такого органу та підготовці відповідних кваліфікованих працівників полягає в тому, що специфіка їх роботи, яка спрямована на роботу з біженцями після визнання їх такими від­різняється від роботи органів державної влади, основною метою яких є забезпечення процесу визнання особи біженцем, який чітко врегульований законодавством України. Створений орган повинен розробити детальну багаторічну національну стратегію з конкретни­ми цілями та етапами, яка б поступово охоплювала всі елементи, пов’язані з інтеграцію, і забезпечити включення даної стратегії у ві­дповідні національні плани по міграції. Водночас до компетенції за­значеного органу повинно входити і подальший контроль за реаліза­цією національної стратегії.

Зазначена стратегія повинна враховувати комплексне включення адміністративних послуг для біженців не тільки на загальнодержавному рівні, а й на місцевому. Останнє особливо важливо, оскільки саме міс­цеві органи державної влади в змозі ефективно і швидко відреагувати на потреби біженців, зокрема, при сприянні їх працевлаштування, соці­ального забезпечення, охорони здоров’я, освіти тощо. Водночас в Укра­їні механізм залучення місцевих органів до інтеграції біженців в суспі­льство відсутній, тому постає пошуку оптимальних шляхів вирішення зазначеної проблеми. Варто взяти до уваги досвід Європейського Сою­зу та Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, які в рамках проекту «Місцева інтеграція біженців в Україні» ефективно здійснюють роботу, яка має на меті підвищити рівень довіри місцевого населення та потенційних роботодавців до осіб, визнаних біженцями. Зокрема, під егідою зазначених організацій в Одеському міському центрі зайнятості населення були проведені семінари для роботодавців, на яких було ознайомлено потенційних роботодавців з правами біжен­ців у сфері працевлаштування та умовами з прийняття на роботу. У ре­зультаті таких семінарів збільшилась зацікавленість роботодавців до біженців як потенційних працівників [222, с. 3].

Крім того, враховуючи прагнення України стати повноцінним членом європейської спільноти, необхідно приєднатись до Конвенції 154

про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні (було підписано 5 лютого 1992 року в Страсбурзі), згідно якої держави- члени ради Європи, враховуючи, що перебування іноземців на наці­ональній території на сьогодні є постійною рисою суспільств євро­пейських країн, підтверджуючи свою відданість універсальному та неподільному характеру основних прав та свобод людини, які ґрун­туються на гідності всіх людей, погодилися надати кожному постій­ному жителю-іноземцю право голосувати та висувати свою кандида­туру на виборах до органів місцевого самоврядування, якщо він за­довольняє тим правовим вимогам, які ставляться до громадян, і, крім того, на законних підставах постійно проживає у відповідній державі упродовж п’яти років, що передують виборам [84]. Водночас необ­хідно внести зміни до визначення територіальної громади, що пода­не в Законі України «Про місцеве самоврядування» і зазначити, що місцеве самоврядування може здійснюватися громадянами України, іноземними громадянами, особами без громадянства, а також біжен­цями, які об’єднані постійним місцем проживання у межах міста, се­ла, селища, що є самостійним адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що ма­ють єдиний адміністративний центр.

Крім того, для покращення ситуації в сфері дотримання прав біженців необхідно здійснювати постійний моніторинг. Його мета - об’єктивна оцінка стану прав та свобод біженців в державі, про­гноз тенденцій розвитку причинного комплексу порушень їх прав та свобод та напрацювання рекомендацій й прийняття норматив­них актів для удосконалення механізму адміністративно -правового забезпечення їх прав та свобод. Він дозволить вчасно виявляти проблеми, пов’язані з біженцями та виробити ефективний механізм їх подолання. Оскільки на даний час такий моніторинг в деякій мі­рі здійснюється Уповноваженим з прав людини, та громадськими організаціями, вважаємо за необхідне віднести наступні завдання до повноважень міграційних органів: статистична звітність, опиту­вання біженців та наукові дослідження, аналіз та прогноз пору­шень прав та свобод біженців моніторинг, подання звітів про д о­тримання прав щорічно на розгляд Верховної Ради України. Голо­вною метою виконання поставлених завдань повинно бути не пр о- сто фіксація стану дотримання прав та свобод біженців, а удоско-

налення їх правового статусу і попередження порушень їх прав та свобод.

Остаточною формою інтеграції осіб, визнаних біженцями, є їх натуралізацію, тобто процес надання особі, яка визнана біженцем, громадянства України, уповноваженими на те органами. Оскільки органи виконавчої влади є найбільш наближеними до реалізації пра­ва на громадянство, то важливу роль у процедурі отримання особа­ми, визнаними біженцями, громадянства України відіграють адмініс­тративні норми матеріального та процесуального права, які передба­чають конкретні юридичні засоби реалізації даного права. Надзви­чайно гостру проблему натуралізації біженців вирішує Закон Украї­ни «Про громадянство України», який регулює порядок набуття громадянства внаслідок прийняття до громадянства [169]. Стаття 9 зазначеного закону передбачає, що біженець може бути прийнятим до громадянства України за власним клопотанням та при виконанні низки умов, а стаття 8 перебачає звільнення для осіб, які отримали статус біженця та які звертаються за набуттям громадянства Украї­ни, від необхідності подавати документ про вихід із громадянства країни походження. Не поширюється на осіб, яким надано статус бі­женця в Україні також умова набуття громадянства України як наяв­ність законних джерел існування (стаття 9).

Якщо набуття громадянства іноземцем можливе після п’яти років його проживання в Україні, то для осіб, яких визнано біженцями, цей термін скорочується до трьох років існування (стаття 9). Хоча, як наполягають деякі науковці, отримання статусу біженця повинно стати обставиною, що полегшує прийняття громадянства України, у тому числі шляхом зняття умови постійного проживання протягом певного періоду на території держави [234, с. 56]. Включення в укра­їнське законодавство положень про пільгову натуралізацію визнаних біженців було також однією з рекомендацій Верховного комісара ООН у справах біженців [77, с. 84].

Водночас законодавча вимога щодо підтвердження знання дер­жавної мови все-таки ускладнюватиме отримання громадянства бі­женцями, хоча, безперечно, цілком виправданою вимогою, що вису­вається до осіб, які прагнуть набути громадянства, у будь-якій країні світу. Проте вочевидь така вимога щодо біженців має мати певне пі­дґрунтя, зокрема забезпечення необхідних умов вивчення біженцями 156

державної мови [103, с. 264]. Як вже нами зазначалось, сьогодні держава такої можливості їм не надає.

Стаття 9 Закону України «Про громадянство України» закріплює, що для отримання громадянства достатньо володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, необхідному для спілкування, тобто знання мови можуть бути мінімальними, однак необхідних критеріїв перевірки знань не вироблено, чіткої системи тестування та оформ­лення відповідного документа не існує. Це може призвести до того, що посадові особи вирішуватимуть це питання на власний розсуд, а, отже, відкриває певні можливості для зволікання з видачею відпові­дної довідки, а то й прямих зловживань. Тому варто погодитись з пропозиціями М. Суржинського щодо доцільності визначення змісту терміну «володіння державною мовою» та визначення рівня воло­діння державою мовою шляхом проведення тестування, порядок якого встановлювався б Кабінетом Міністрів України [236, с. 416].

Досвід іноземних країн показує, що процесу інтеграції біженців в суспільство приділяється достатньо велика увага, у тому числі шляхом визначення поняття інтеграції. Так, стаття 2 Закону Республіки Біло­русь «Про надання іноземним громадянам та особам без громадянства статусу біженця, додаткового та тимчасового захисту в Республіці Бі­лорусь» визначає інтеграцію іноземців, яким надано статус біженця або додатковий захист як комплекс заходів з адаптації іноземців, яким надано статус біженця або додатковий захист, до соціально- економічних умов Республіки Білорусь, національних традицій біло­руського народу [127]. На відміну від України, в Білорусії створена ві­дносно ефективна допомога адаптації жінок-біженок та дітей-біженців до соціального життя білоруського суспільства [219, с.98-100].

Інтеграція біженців у Республіці Молдова передбачає правове за­безпечення порядку спрощення інтеграції іноземців в економічному, соціальному і культурному житті іноземців Республіки Молдова з метою попередження і відвертання їх соціальної маргіналізації, ада­птації до умов молдавського суспільства і забезпечення їх фінансової незалежності, компетентні органи, програми інтеграції, обов'язки іноземців, які просять програми інтеграції, покриття витрат та ін. [129].

Законодавство більшості держав особливу увагу приділяє конк­ретним заходам, що сприяють інтеграції біженців. Так, в Республіці Молдова передбачені заходи по інтеграції біженців і осіб, що корис­туються гуманітарним захистом, які включають сесії соціокультур- ної адаптації; курси по вивченню державної мови; доступ до освіти; доступ до ринку праці; доступ до медичного обслуговування; доступ до системи соціального захисту.

Законодавство Литовської Республіки передбачає створення умов для вивчення біженцями литовської мови, ознайомлення з основами Конституції Литовської Республіки, зі своїми правами та обов’язками (ст. 16 Закону Литовської Республіки «Про статус біже­нців в Литовській Республіці») [128]. Крім того, біженець може ко­ристуватись гуманітарною допомогою, що надається фондом гумані­тарної допомоги. Зазначений фонд створюється юридичними та фі­зичними особами Литовської Республіки, а його підтримку можуть здійснювати інші держави, міжнародні організації та іноземні прива­тні особи.

Особлива увага законодавців іноземних держав приділяється створенню спеціальних органів, що займаються питаннями біженців, в тому числі їх інтеграції. Так, в Республіці Угорщині діє Централь­ний орган у справах біженців, який виконує та координує адміністра­тивні обов’язки, пов’язані з допомогою/послугами, соціальною інтег­рацією, репатріацією та переселенням біженців (ст. 22 Закону Респу­бліки Угорщини «Про притулок») [130]. Міністерство іноземних справ Республіки Угорщини в межах наданої йому компетенції коор­динує діяльність державних установ, що беруть участь в соціальній інтеграції, а також надають допомогу та послуги біженцям (ст. 23). Водночас закон передбачає співробітництво органу у справах біжен­ців з неурядовими організаціями, релігійними общинами та приват­ними особами, які займаються питаннями біженців з метою забезпе­чення правової допомоги в ході розгляду клопотань, спостереження за житловими умовами в приймальних центрах, забезпечення соціа­льної інтеграції біженців та надання допомоги та послуг (ст. 28).

Законодавство Російської Федерації реалізацію процесу інтегра­ції біженців відносить до повноважень федеральних органів вико­навчої влади та їх територіальних органів (ст. 17 Закону Російської Федерації «Про біженців») [125]. Так, федеральні органи виконавчої влади взаємодіють з органами виконавчої влади суб’єктів Російської Федерації при вирішенні питань адаптації осіб, визнаних біженцями. Також вони взаємодіють з органами місцевого самоуправління за необхідності прийому, розміщення та адаптації осіб, визнаних біже­нцями.

У Республіці Білорусь створено Департамент з громадянства та міграції Міністерства внутрішніх справ Республіки Білорусь, до компетенції якого відноситься розробка проектів інтеграції інозем­ців, яким надано статус біженця або додатковий захист (стаття 10) [127].

Чітке розмежування компетенції державних органів влади в про­цесі інтеграції передбачено також і в законодавстві Республіки Мол­дова. Так, компетентний орган у справах іноземців:

> взаємодіє з органами центрального і місцевого публічного управління, з неурядовими і міжнародними організаціями, за­лученими в процес інтеграції іноземців;

> забезпечує моніторинг і оцінку програм інтеграції іноземців;

> забезпечує облік іноземців-бенефіціарів програм інтеграції;

> щорічно представляє органам, залученим в реалізацію програм інтеграції, очікувану кількість іноземців - потенційних бенефі- ціарів програм інтеграції, для включення необхідних засобів до бюджету витрат відповідних органів влади;

> після закінчення календарного року представляє Уряду звідний звіт про рівень адаптації іноземців і, за обставинами, пропонує рішення і необхідні заходи втручання;

> спільно з іншими залученими органами виявляє необхідні ре­сурси для розгортання програм інтеграції іноземців, що отри­мали одну з форм захисту або право на перебування в Респуб­ліці Молдова [129].

Міністерство праці, соціального захисту і сім'ї: забезпечує реєст­рацію іноземців, що шукають роботу; розміщує в підвідомчих соціа­льних установах згідно із законом;здійснює облік іноземців, вклю­чених в систему соціального захисту. Міністерство просвіти: розро­бляє методику і програму курсів по вивченню державної мови; кон­сультує Міністерство культури при розробці методики сесій соціо- культурної адаптації; забезпечує оцінку рівня засвоєння і знання державної мови; визнає відповідно до чинних нормативних актів пе­ріоди навчання/документи про освіту і кваліфікації, отримані за кор­доном, для зарахування іноземців в навчальні заклади Республіки Молдова або їх працевлаштування; забезпечує навчання, виховання, відхід за неповнолітніми в установах інтернатного типу; веде облік неповнолітніх, охоплених учбовим процесом. Міністерство культури розробляє методику сесій соціокультурної адаптації, консультую­чись з Міністерством просвіти; бере участь в розробці індивідуаль­них планів інтеграції і сприяє через свої структури здійсненню про­грам інтеграції. Міністерство охорони здоров'я забезпечує доступ до медичного обслуговування в системі обов'язкового медичного стра­хування.

Аналіз законодавства іноземних держав дозволяє дійти висновку, що вони значну увагу приділяють процесу інтеграції біженців не тільки на загальнодержавному рівні, а й на місцевому. Така стратегія є обґрунтованою та ефективною, оскільки саме місцеві органи дер­жавної влади в змозі ефективно і швидко відреагувати на потреби біженців, зокрема, при сприянні їх працевлаштування, соціального забезпечення, охорони здоров’я, освіти тощо.

Так, стаття 17 Закону Республіки Білорусь «Про надання інозем­ним громадянам та особам без громадянства статусу біженця, додат­кового та тимчасового захисту в Республіці Білорусь» до повнова­жень місцевих виконавчих та розпорядчих органів відносить надан­ня допомоги в інтеграції іноземців, визнаних біженцями [127]. За­значені повноваження деталізовані в статті 22 Статуту міста Мінсь­ка, яка закріплює, що до повноважень Мінського міського виконав­чого комітету в соціальній сфері та захисті навколишнього середо­вища належить вирішення у відповідності з законодавством питання захисту прав біженців [244].

Законодавство Угорщини передбачає співробітництво органу у справах біженців та Ради представників місцевих органів самоупра­вління, які забезпечують соціальну інтеграцію біженців (ст. 28) [130]. Органи місцевого публічного управління в Республіці Мо­лдова надають підтримку в здійсненні програм і впровадженні прое­ктів співтовариства, спрямованих на сприяння активній участі інозе­мців в громадському і культурному житті співтовариства, вживають заходи по підвищенню інформованості місцевого населення з питань міграції, притулку і соціальної інтеграції іноземців, розвитку духу терпимості і міжкультурного взаєморозуміння та виявляють можли­вості розміщення іноземців, включених в програми інтеграції [129].

У Королівстві Нідерландів у випадку надання особі статусу біже­нця, його включають до програми інтеграції, яка розрахована на пів­тори роки та яку здійснюють муніципалітети. Іноземці ж, в свою чергу, зобов’язані її пройти, в противному випадку припиняються виплати їм допомоги та надання послуг [229, с.66].

Отже, досвід іноземних держав щодо вирішення проблеми право­вого забезпечення інтеграції біженців показує, що цей процес є три­валим і потребує співпраці та координації між усіма центральними і місцевими органами влади, з притягненням громадянського суспіль­ства, міжнародних організмів. Водночас він передбачає й участь са­мих осіб, визнаних біженцями, у заходах, що передбачені державою для їх інтеграції. У свою чергу позитивний зарубіжний досвід право­вого забезпечення процесу інтеграції дозволяє дійти висновок про те, що в Україні існує необхідність прийняття чіткої національної стратегії інтеграції осіб, визнаних біженцями, що представляє собою комплекс заходів, необхідних для сприяння соціальної інтеграції бі­женців, шляхом співпраці органів публічної влади центрального і мі­сцевого рівня і неурядового сектора. На нашу думку, серед найбільш важливих питань, що повинні бути вирішені при формуванні відпо­відної комплексної стратегії інтеграції осіб, визнаних біженцями, не­обхідно виділити: забезпечення їм ефективного доступу до всіх пос­луг, що надаються державними органами, постійний моніторинг центральними та місцевими органами державної влади проблем бі­женців, в тому числі, які визнані біженцями в Україні, підвищення рівня правової культури біженців, зокрема щодо їх прав, обов’язків та гарантій.

Позитивне вирішення проблем біженців та їх подальшої адаптації в суспільстві дозволить не тільки підвищити міжнародну репутацію нашої держави, а й в деякій мірі компенсувати скорочення чисельно­сті населення України, підвищити соціально-економічну ситуацію в країні, особливо на ринку праці.