Адміністративно-правовий режим осіб, визнаних біженцями в Україні

Проблема захисту біженців має велике значення для будь-якої держави у зв’язку з необхідністю забезпечення їх основними права­ми та свободами людини. Вирішення питання щодо забезпечення біженців необхідним обсягом прав і свобод та гарантій їх реалізації тісно пов’язано з інститутом адміністративно-правового режиму.

Правовий режим біженця є конкретною формою реалізації уже встановленого правового статусу цієї особи на території держави притулку. У публічному праві правовий режим є важливим чинни­ком, який розкриває управлінську сутність права, з усією повнотою демонструє нерозривний і необхідний зв'язок права та управління, визначає роль і місце держави у здійсненні правового регулювання управлінських відносин [31, с. 318]. Напрям правового регулювання адміністративних відносин, який задає конкретний правовий режим, фактично залежить від цілей держави при їхньому регулюванні, що приводить до підвищення значення категорії «правовий режим» до важливого елементу державної правової політики.

Поняття правового режиму передбачає, що особа користується визначеними правами і несе обов’язки. Саме тому, характеризуючи біженця як суб’єкта адміністративно-правових відносин, не можна відходити від закріпленого за ним юридичного режиму. Особа, яка визнана біженцем - це особа, що задовольняє встановленим у вітчи­зняному праві критеріям для надання їй відповідного правового ста­тусу; відповідно режим осіб, визнаних біженцями - правова катего­рія, яка є наслідком відповідності особи зазначеним критеріям і ная­вності у неї прав та обов’язків.

Адміністративно-правовий режим осіб, визнаних біженцями, представляє собою конкретну форму реалізації уже встановленого адміністративно-правового статусу особи на території держави при- тулку. Крім того він є невід’ємною частиною системи управління. Підставою дослідження адміністративно-правового режиму осіб, ви­знаних біженцями, є механізм формування та реалізації стратегії правової держави, що покликана забезпечити їх захист прав та сво­бод від несприятливих для них наслідків з боку держави їх грома­дянства.

Оскільки проблема визначення адміністративно-правового режи­му осіб, визнаних біженцями, поки що не знайшла достатнього відо­браження у вітчизняній науці, то розглянути адміністративно- правовий режим з точки зору його онтологічного зв’язку з іншими елементами правової системи (правовими принципами, нормами пра­ва тощо). При такому розумінні правовий режим взагалі (і що стосу­ється адміністративно-правового режиму біженців зокрема) має відо­бражати специфіку адміністративно-правового впливу, в якій функці­онують інші елементи правової системи, тобто виступати правовою формою їх функціонування, а також характеризувати взаємодію цих елементів із соціальними неправовими явищами [231, с. 13].

Питання про правовий режим осіб, визнаних біженцями, незважа­ючи на формальну простоту, змістовно досить складне і зачіпає бага­то суміжних проблем правового регулювання статусу біженців в Україні. Насамперед, це пов’язано із багатогранністю самої категорії «правовий режим», що в юридичній літературі тлумачиться по- різному. Правовий режим в широкому розумінні визначається як цілі­сна розширена система регулювання суспільних відносин, встановле­на законодавством України з метою захисту прав і свобод людини та громадянина, національної безпеки країни, яка визначає права й обов’язки учасників цих правовідносин та механізми їх реалізації, ха­рактеризується особливим порядком виникнення та припинення, оп­тимально поєднує інтереси всіх зазначених суб’єктів, забезпечується державним примусом і громадським осудом порушників [9, с.

С.Алексєєв розглядає правовий режим як окрему сторону право­вого впливу, відмежовуючи його від механізму, способів, методів і типів правового регулювання [14, с. 184-185]. Д. Бахрах під право­вим режимом розуміє систему норм, яка регулює діяльність, відно­сини між людьми з приводу певних об’єктів. Він розглядає правовий режим як комплекс суспільних відносин певного виду діяльності, що закріплений юридичними нормами та забезпечений сукупністю юридично-організаційних засобів [24, с. 201]. Вважаємо останню то­чку зору хибною, оскільки запропоноване визначення більше пов’язане з поняттям джерела правового регулювання статусу особи. Поняття правового режиму включає в себе правові норми, які, на нашу точку зору, є інструментом держави для закріплення основних принципів правового режиму. Тобто правові норми є не базою для правового режиму, а правовим допоміжним елементом встановлення та виконання волі держави.

Д.Муратова правовий режим визначає як особливий порядок пра­вового регулювання, що полягає у визначеному поєднанні юридич­них засобів і створює бажаний соціальний стан, конкретний ступінь сприятливості або несприятливості для задоволення інтересів суб’єктів права [118, с. 76]. Інші науковці визначають правовий ре­жим як порядок регулювання, комплекс правових засобів, що харак­теризують особливе поєднання взаємодіючих дозволів, заборон, а також позитивних зобов’язань, який створює особливу спрямова­ність регулювання [7, с. 510]. Тож можна зробити висновок, що в ос­нову правового режиму закладено поєднання способів правового ре­гулювання (дозволу і заборони). Це обов’язково парне поєднання або комбінація юридичних засобів, але завжди з визначальною домі­нантою. В такому стані юридичні засоби здатні взаємозабезпечувати один одного в правовому регулюванні і визначати в своїй сукупності специфічний необхідний баланс.

Е. Шамсумова визначає правовий режим як особливий порядок законодавчого врегулювання діяльності суб’єктів права в різнома­нітних сферах суспільних відносин або на певних об’єктах, який складається із встановлення механізму забезпечення фактичної р е- алізації системи стимулів, нормативів, гарантій, заборон, з о- бов’язань, обмежень, а також їх виконання, застосування заходів примусу та притягнення винних до відповідальності [252, с.

Правовий режим є перехідною формою, об’єднуючою ланкою між змістом та формою права.

Отже, правовий режим закріплений нормативно і тісно пов'яза­ний з відповідною режимно-функціональною групою суспільних ві­дносин - власним предметом правового регулювання. Встановлюю­чи той чи інший правовий режим, держава закріплює тільки ті юри­дичні засоби, які відповідають цілям, завданням та характеру відно­син, що регулюються.

Водночас наведена широка характеристика правового режиму не дозволяє виділити специфічних ознак правового режиму. Так, М. Матузов та А.Малько до таких специфічних ознак правового ре­жиму відносять встановлення режимів у законодавстві та забезпе­чення їх державою, цільова орієнтація на регулювання конкретних галузей суспільних відносин у часових та просторових межах, особ­ливе поєднання юридичних засобів, створення конкретного ступеню сприятливості або несприятливості для суб’єктів права. Звідси і ба­гато підстав для класифікації правових режимів [107, с. 17]. Саме останнє визначення, на нашу думку, є найбільш прийнятним при по­дальшому дослідженні, оскільки найбільше враховує сутнісно- правову характеристику даного поняття.

Правовий режим є правовою формою правового регулювання, що визначає порядок динаміки правовідносин і забезпечує правове упо­рядкування певної сфери суспільного життя. При цьому головне, щоб зміст таких правовідносин відповідав їх формі, а для цього пот­рібно застосовувати комплекс правових засобів, притаманних дано­му режиму. Сутність правового режиму полягає у нормативному ви­значенні правил поведінки суб’єктів суспільних відносин, тих пра­вил, які дозволяють досягти певної соціально обумовленої та значу­щої для цих суб’єктів мети [31, с. 317]. В межах правового режиму забезпечується правове упорядкування системи суспільних відносин, а динаміка правовідносин здійснюється в особливому правовому по­рядку, що в сукупності зумовлює функціонування суспільства та держави на правових засадах [231, с. 14].

Ураховуючи вищевикладене, хотілося б виділити точку зору Б.

суті поняття «режим» і включає його складові елементи, а саме: ка­тегорії осіб, умови та порядок набуття і реалізації особистістю свого правового статусу (види уповноважених органів та види рішень, що приймаються ними). Утім вважаємо за необхідне окремо виділити у визначенні один з елементів його структури, а саме правові норми, якими регламентуються вказані умови та порядок. Із суті поняття правовий режим акцентуємо увагу на термін «правовий», тобто ре­жим знаходиться в межах правового поля, а значить врегульований державою. Тому виникає необхідність уточнення визначення право­вого режиму шляхом вказівки на регулювання саме правовими акта­ми. У такому випадку визначення, подане Б. Камінським, буде непо­вним і може включати в себе ті умови та порядок реалізації особис­тістю свого правового статусу, які пропонуються науковцями або іншими дослідниками у даній галузі.

У межах будь-якого правового режиму задіяні усі способи право­вого регулювання, але у кожному з них один із способів займає до­мінуюче положення та формує специфічну спрямованість правового регулювання. Відтак правовий режим об’єднує правовий інструмен­тарій (правові засоби), за допомогою якого забезпечується досягнен­ня поставлених правом цілей. Погоджуються із зазначеною точкою зору і науковці В. Настюк та В. Бєлєнцева, які до складової правово­го режиму відносять засоби правового регулювання, тобто «засоби юридичного впливу, виражені у юридичних нормах та інших елеме­нтах правової системи» [121, с. 16].

Отже, вважаємо, що правовий режим необхідно визначити як су­купність правових засобів, що визначають умови, принципи, поря­док набуття та реалізації особою юридичних прав, обов'язків і закон­них інтересів, що закріплюються та гарантуються законодавством держави.

Термін «правовий режим» застосовується у рамках загальної тео­рії права.

Своєрідність адміністративно-правового режиму біженців прояв­ляється в особливому порядку виникнення і формування змісту прав 66

та обов’язків біженців як учасників адміністративно-правових відно­син та їх здійснення, наявності спеціальних санкцій, особливих засо­бах їх реалізації, а також в дії єдиних принципів, загальних поло­жень, які поширюються на дану сукупність правових норм.

Одні науковці під адміністративно-правовим режимом розуміють поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, що прояв­ляється в централізованому, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб’єктів правовідносин [11, с. 246; 10, с. 114; 23, с. 87]. В. Конопльов та А. Спаський, досліджуючи категорію «адміністративно-правовий режим», пропонують розуміти під цим поняттям правову форму динаміки адміністративно-правових відно­син у часі й просторі, що має визначену мету регулювання та забезпе­чена комплексом правових засобів [86, с. 172; 231, с. 15]. Ю. Тихоми­ров вважає, що адміністративно-правовий режим є спеціальним по­рядком діяльності суб’єктів права в різних сферах державного жит­тя [1, с. 325]. Інші науковці доводять, що адміністративно-правовий режим іноземців та осіб без громадянства - це цілісна розширена сис­тема регулювання відносин у сфері іноземного елементу, встановлена Конституцією та іншими законами України з метою захисту прав і свобод людей та національної безпеки країни, що визначає права й обов’язки іноземців та осіб без громадянства, механізм їх реалізації, характеризується особливим порядком виникнення та припинення, оптимально поєднує інтереси громадян, зазначених суб’єктів і суспі­льства в цілому, забезпечується державним примусом і громадським осудом щодо порушників режиму [9, с. 103]. Однак ми не погоджує­мось із зазначеним визначенням, оскільки намагаючись перерахувати всі ознаки, що притаманні цьому поняттю, автору так і не вдалось їх вказати повністю. Зокрема було випущено з поля зору механізм охо­рони та захисту прав і свобод. До того ж поняття громадського осуду не є предметом вивчення адміністративного права і, як наслідок, не може бути включене у визначення.

Російські науковці під адміністративно-правовим режимом розу­міють «особый правовой режим деятельности физических и юриди­ческих лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливает­ся федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельнос­ти» [131, с. 210].

Отже, адміністративно-правовий режим в широкому розумінні можна визначити як сукупність юридичних засобів, які встановлю­ються та забезпечуються державою у цілях врегулювання адмініст­ративних відносин шляхом обмеження одних та стимулювання ін­ших сторін діяльності суб’єктів адміністративних правовідносин. Водночас він проявляється в адміністративно-правових засобах ре­гулювання, що засновуються на централізованому порядку та емпі­ричному методі, здійснюються в приписах адміністративно-правових норм, які створюють межі правил поведінки, визначають обов’язки і заборони суб’єктів адміністративного права, що перебувають у зоні дії режимів та забезпечуються заходами адміністративного приму­су [9, с. 262].

Деякі науковці до основних ознак адміністративно-правових ре­жимів відносять: його встановлення в законодавстві й забезпечення державою; специфічність регламентування конкретних сфер суспі­льних відносин, виділяючи в часових або просторових межах ті чи інші суб’єкти й об’єкти права; особливий порядок правового регу­лювання, що складається з юридичних засобів і характеризується пе­вним їх сполученням; створюють конкретний ступінь сприятливості або несприятливості для задоволення інтересів окремих суб’єктів права [147, с. 38]. Однак, на нашу думку, зазначені ознаки більше пі­дпадають під поняття «правовий режим», оскільки не враховують специфіку предмету правового регулювання, взаємовідношення суб’єктів та об’єктів адміністративних правовідносин. Тому пого­джуємось з думкою науковців, які до характерних ознак адміністра­тивно-правових режимів відносять:

> визначену спеціальними нормами права поведінку фізичних і юридичних осіб;

> змушену детальну регламентацію діяльності державних орга­нів та громадських організацій;

> уведення деяких додаткових правил або винятків із загальноо­бов’язкових правових норм;

> установлення особливого контролю за належним дотриманням правопорядку у сфері дії особливого режиму та вжиття необ­хідних обмежувальних заходів [3, с. 201; 121, с. 17].

Доповнюючи зазначені ознаки, Д. Муратова виділяє такі ознаки адміністративно-правового режиму, як його встановлення з метою 68

забезпечення взаємодії публічної адміністрації та приватних осіб на основі права та його здатність впливати на ефективність управлінсь­кої діяльності [118, с. 78].

Предметом адміністративно-правових режимів є встановлена в законодавчому порядку сукупність правил діяльності публічної ад­міністрації та поведінки громадян і невладних юридичних осіб з ме­тою недопущення, усунення чи мінімізації негативних для значної кількості осіб діянь і подій [9, с. 257]. Отже, основне призначення адміністративно-правового режиму осіб, визнаних біженцями, поля­гає в гарантуванні їх конституційного захисту на території України до моменту припинення обставин, що стали підставою для прийнят­тя рішення про визнання особи біженцем, та визначенні порядку ре­алізації прав та обов’язків осіб, визнаних біженцями, що випливають з їх адміністративно-правового статусу.

Забезпечення законності та правопорядку в державі потребує ство­рення ефективних правових норм для закріплення адміністративно- правового статусу осіб, визнаних біженцями, законодавчого забезпе­чення охорони їх законних прав та інтересів. Адміністративно-правовий режим осіб, визнаних біженцями, закріплюється в спеціальних норма­тивно-правових актах, що приймаються на базі загальних законів. Саме ці спеціальні акти створюють юридичну основу для конкретних розпо­рядчих вказівок, наказів та розпоряджень. Їх зв'язок та послідовність прийняття та реалізації вкрай необхідні, оскільки в іншому випадку не вдасться забезпечити права та свободи осіб, визнаних біженцями.

Водночас для адміністративно-правового режиму осіб, визнаних біженцями, характерне особливе адміністративне законодавство, но­рми якого мають імперативний, наказовий характер. Вони містять обов’язкові правила поведінки учасників управлінських відносин, передбачають їх взаємні юридичні права та обов’язки. Їх виконання забезпечується встановленням юридичної відповідальності. Ці нор­ми адресуються як органам виконавчої влади, що беруть участь у вирішенні питань, пов’язаних з біженцями, оскільки на них лежать основні функції виконавчо-розпорядчої діяльності, так і самим осо­бам, визнаним біженцями, для яких встановлюються правила пове­дінки, закріплюються їх права та обов’язки тощо.

Призначення адміністративно-правового режиму - регулювання особливих державних становищ за допомогою системи спеціальних засобів. До таких засобів відносяться: правові акти та норми, які встановлюють особливий порядок діяльності в тих чи інших сферах; уповноважені державні органи, спеціально створені або наділені по­вноваженнями формувати і підтримувати відповідний режим; дета­льна регламентація дій суб’єктів права та їх взаємовідносин між со­бою; чітка система контролю та відповідальності в рамках адмініст­ративно-правового режиму; більш широке застосування обмежува­льно-дозвільних та забороняючих методів; наявність спеціальних ор­ганізаційних, технічних, матеріальних та фінансових засобів (техні­ки, ресурсів тощо).

Необхідність особливої підтримки, соціального захисту осіб, ви­знаних біженцями, зумовлюють зміну співвідношення юридичних засобів, що застосовуються державою до біженців з метою наділення їх певним обсягом прав та обов’язків, на користь домінування різно­го характеру спеціальних заходів, що спрямовані на захист біженців від обставин, що стали причиною їх переслідування.

Таким чином, дослідивши зміст поняття адміністративно- правового режиму, пропонуємо визначати адміністративно-правовий режим осіб, визнаних біженцями як особливий правовий режим, який включає комплекс адміністративно-правових засобів, що спря­мовані на регулювання адміністративних правовідносин за участю осіб, визнаних біженцями, задоволення їх інтересів публічними ор­ганами державного управління, що наділені владними повноважен­нями.

Відповідно до ознак адміністративно-правового режиму осіб, ви­знаних біженцями, на нашу думку, можна віднести:

> встановлена у законодавчому порядку сукупність правил пове­дінки біженців і реалізації ними своїх прав та свобод у певних ситуаціях (режимні правила);

> створення та функціонування державних органів, що поклика­ні, з одного боку, здійснювати в межах своєї компетенції за­хист державних інтересів у правовідносинах за участю біжен­ців та реалізацію основних прав та свобод біженців, з іншого;

> введення додаткових правил або винятків із загальноо­бов’язкових норм правових норм або особливих стандартів по­водження з особами, визнаними біженцями (наприклад, прин­цип невислання);

> встановлення особливого контролю за належним дотриманням правопорядку в сфері реалізації біженцями свого адміністрати­вно-правового статусу.

У науковій літературі обґрунтовується чимало класифікацій пра­вових режимів. Так, адміністративно-правові режими класифікують­ся за масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб’єктивних прав; глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій; часом і територією їх дії; окремими об’єктами; видами діяльності та ін. Водночас у су­часній юридичній літературі немає розподілу адміністративно- правових режимів за критерієм суб’єктності, хоча зустрічається по­діл адміністративно-правових режимів за глибиною змін в конститу­ційному статусі громадян і організацій. За такою класифікацією ви­діляють звичайні та спеціальні адміністративно-правові режими [10, с. 115]. При цьому, якщо перші - це відносно стабільні правові ста­ни, то спеціальні правові режими запроваджуються у випадках необ­хідності посилення захисту державних інтересів, прав і свобод гро­мадян, охорони законних інтересів юридичних осіб [221, с. 72]. Інші науковці за вказаним критерієм виділяють звичайні та надзвичайні режими [4, с. 277]. Перший не змінює правового статусу особи, дру­гий суттєво утискає їх права і свободи, вводить особливий порядок здійснення окремих видів конституційних прав і свобод.

Оскільки у теорії конституційного, а відтак і адміністративного права не встановлено конкретного правового режиму, що застосову­вався б виключно до біженців, то більшість науковців, а відтак і за­конодавство держав пішли шляхом застосування до біженців тих правових режимів іноземців, що вже відомі і широко застосовуються в законодавчій практиці багатьох країн. Можна тільки припустити, що застосування уже відомих правових режимів стало наслідком то­го, що правовий статус біженців науковцями прирівнюється до пра­вового статусу іноземців, а поняття «іноземець» та «біженець» є то­тожними.

Так, одні науковці визначають, що правовий статус біженців є по­єднанням національного та спеціального режимів [71, с. 39]. Інші вва­жають, що особи, які отримали статус біженця, користуються націона­льним режимом (фактично їх статус прирівнюється до іммігран­тів) [111, с. 60]. У даному випадку їм надаються додаткові права, що

пов’язані з низьким рівнем їх соціально-економічної адаптації в країні перебування: право на отримання грошової допомоги, пенсії та інших видів соціального забезпечення, на надання житла. Деякі теоретики ві­дстоюють точку зору, що держава зобов’язана надавати біженцям ста­тус, яким користуються іноземці взагалі. Що ж стосується урядової допомоги, то вони прирівнюються до місцевих громадян [100, с. 31].

Новаторською є позиція науковців, які, ґрунтуючись на положен­нях Конвенції про статус біженців, вважають, що права біженців щодо правових режимів згруповані за трьома видами: національний режим, режим найбільшого сприяння, найбільш сприятливий режим або у всякому разі не менш сприятливий, чим той режим, яким при тих же обставинах звичайно користуються іноземці [95, с. 60]. Втім ті ж таки науковці погоджуються, що застосування до біженців вка­заних в Конвенції про статус біженців правових режимів не можуть вважатися вичерпними через їх особливе становище.

Отже, більшість науковців дотримуються позиції, що до біженців необхідно застосовувати національний правовий режим у поєднанні з деякими ознаками спеціального.

У зв’язку з реалізацією зазначених напрямків правової політики держави у чинному законодавстві України фактично врегульовано тільки правовий режим біженців стосовно їх конституційно- правового статусу. Водночас елементи адміністративно-правового статусу біженців можна знайти в Конституції України, де зазнача­ється, що особа може отримати притулок, у законах, що присвячені правовому статусу іноземних громадян та осіб без громадянства, в яких закріплюються підстави для перебування біженців на території України (наприклад, ст. 4 Закону України «Про правовий статус іно­земців та осіб без громадянства») [190], нормативно-правових актах про правовий статус органів, що здійснюють контроль та нагляд за дотриманням прав та свобод біженців (наприклад, Постанова Кабі­нету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної міграційної служби» [201], Постанова Кабінету Міністрів України «Про Державну міграційну службу України» [193]).

Аналіз вітчизняного законодавства дозволяє зробити висновок, що правовий статус іноземного громадянина практично є невідділь­ним від правового статусу особи, яка визнана біженцем. Саме тому до останніх застосовується правовий режим, що наближається до 72

правового режиму іноземців. Так, ст. 26 Конституції України прого­лошує, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також виконують такі ж обов’язки, що і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України [91].

Базуючись на нормах Конституції України, ст. 3 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [190] та ст. 14 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додат­кового або тимчасового захисту» [160] також закріпили національ­ний режим для біженців загалом, що збігається з режимом, який встановлений для іноземних громадян та осіб без громадянства, сут­ність якого зводиться до того, що іноземці та особи без громадянст­ва, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'яз­ки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конститу­цією, законами чи міжнародними договорами України.

Водночас, на наш погляд, необхідно зробити суттєве зауваження щодо застосування Закону про іноземців до осіб, визнаних біженця­ми. На нашу думку, вказаний нормативний документ можна тільки умовно застосовувати до вказаних осіб. Останні, як вже зазначалося, є особливим суб'єктом адміністративних правовідносин зі своїм спе­ціальним правовим статусом. Крім того, національний правовий ре­жим, що встановлюється до іноземців та осіб без громадянства, не є тотожний правовому режиму осіб, визнаних біженцями, оскільки пе­редбачає цілий ряд винятків (зокрема щодо їх прав та свобод), які водночас не поширюються на осіб, визнаних біженцями. Тому вище­згаданий закон, що регулює правовий статус іноземців та осіб без громадянства, не повинен поширюватися на біженців, зважаючи й на те, що правовий статус останніх регулюється спеціальним законом.

Надання іноземцям національного режиму в тому чи іншому від­ношенні - це визнання того, що відносини за їх участю мають одно­рідне відношення за участю власних громадян і регулюються одни­ми й тими правовими нормами. В результаті цього умови та порядок набуття та реалізації встановлених для учасників правовідносин пра­воздатності та юридичних прав, обов'язків та законних інтересів єдині для іноземних та власних громадян.

Встановлення національного правового режиму для іноземців не є залежним від терміну, протягом якого іноземний громадянин пере­буває на території іноземної держави. Для приймаючої країни особа завжди буде вважатися іноземцем, на якого поширюватиметься від­повідний обсяг прав та обов'язків. Незважаючи на те, що іноземець, який постійно проживає на території іноземної країни, може через певний час набувати додаткових прав (наприклад, право на набуття громадянства іноземної держави), це не виходить за межі правового статусу іноземного громадянина, що встановлений законодавством даної країни і не зрівнює його з правовим статусом громадянина держави перебування. Вказане право на отримання громадянства, на відміну від громадян держави, в яких воно набувається автоматично, потребує волевиявлення іноземного громадянина, через вчинення конкретних правових дій, а не призводить до автоматичного його набуття після спливу певного строку постійного перебування інозе­мця на території іноземної держави.

Поширення на іноземців національного режиму означає, що вони не можуть вимагати надання прав і свобод, які хоч і передбачені но­рмативно-правовими актами держави його громадянства, доміцилію тощо, проте не передбачені законодавством певної країни та не сан­кціоновані у державі перебування. При цьому національний режим реалізується шляхом поширення на іноземців дії існуючих правових норм. Національний режим визначає і межі прав іноземців, які не можуть вимагати для себе яких-небудь привілеїв порівняно з грома­дянами приймаючої країни. Національний режим не порушує зв’язку іноземця з державою його громадянства: по відношенню до своєї держави він несе обов’язки при дотриманні всіх прав.

Основним міжнародно-правовим документом, що регулює правове положення біженців, є Конвенція ООН про статус біженців. Утім да­ний нормативний акт не вказує прямо, який правовий режим необхідно встановлювати державі при визначенні основних прав і обов’язків бі­женців. Він зазначає тільки основні принципи, якими необхідно керу­ватися державам при встановленні того чи іншого правового режиму біженців. Зокрема зі змісту вказаного міжнародного документу випли­ває, що незалежно від того, який правовий режим для біженців обира­ють держави, він повинен включати мінімальні гарантії дотримання прав та свобод біженця як людини. Водночас Конвенція ООН про ста- 74

тус біженців вказує, що біженці, за загальним правилом, урівнюються з правовим статусом іноземців (ст. 7) [83]. Та таке зрівняння полягає не у повному зрівнянні прав та обов’язків, а в тому, що особи, визнані бі­женцями, не можуть бути наділені меншим обсягом прав та обов’язків, аніж іноземці. Вказаною статтею Конвенції ООН про статус біженців презумується можливість держави їм надавати більш сприятливий правовий статус порівняно з іноземцями. Можна зробити висновок, що Конвенція ООН про статус біженців пропонує державам встановлюва­ти правовий режим, який матиме ознаки національного режиму, спеці­ального режиму, що встановлюється державою для іноземців та режи­му найбільшого сприяння. Та водночас вказівка в Конвенції ООН про статус біженців (ст. 7 ч.2), що після спливу трирічного строку прожи­вання на території держав, що домовляються, всі біженці будуть звіль­нені від встановленої законодавчим шляхом вимоги взаємності, озна­чає, що між державами, які приєдналися до Конвенції, може існувати правовий режим взаємності.

Відповідно до Конвенції ООН про статус біженців застосування національного режиму означає, що біженці прирівнюються до пра­вового становища громадян із деякими винятками, передбаченими національним законодавством держави-притулку. Застосування ре­жиму найбільшого сприяння передбачається відносно деяких циві­льних правовідносин, господарської діяльності, житлового забезпе­чення тощо (ст. 13, 18, 19, 21, п.2. ст. 22). Спеціальний режим озна­чає, що біженці користуються на території даної держави таким же правовим режимом, що надається громадянам третьої держави і сто­сується це права на асоціацію (ст. 15), права на роботу (п.1 ст. 17).

Отже, законодавство України визначає національний режим щодо осіб, визнаних біженцями, як загальний принцип його правового ста­тусу. На нашу думку, такий занадто вузький підхід у науковому ро­зумінні, а відтак і законодавчому закріпленні правового режиму осіб, визнаних біженцями в Україні, не відповідає вимогам сучасності. Встановлення для осіб, визнаних біженцями, національного правово­го режиму не враховує їх особливого статусу, а відтак не може гара­нтувати їм безпечного перебування та відповідного забезпечення на території нашої держави. Зокрема це стосується створення правових передумов для їх перебування на території України, забезпечення їх захисту тощо.

Варто виділити позицію Д. Коссе, який стверджує, що неточно визначений режим змушує функціонувати всю систему юридичних засобів нижче необхідного рівня, спричиняє падіння кількісних та особливо якісних показників діяльності [92, с. 30]. Саме тому нами пропонується відійти від загальноприйнятого в законодавстві зрів­няння правового статусу біженців та іноземців, осіб без громадянст­ва. На нашу думку, необхідно визначити такий правовий режим, що відповідав би самій суті поняття «особа, визнана біженцем» без огляду на визначення іноземного громадянина. Адже, якщо для іно­земних громадян правовий режим повинен встановлювати такі принципи їх перебування на території України, що враховують їх мету перебування на території нашої держави і гарантують нормаль­не їх перебування на цій території, то для осіб, визнаних біженцями, він додатково повинен передбачати правовий захист із боку прий­маючої держави у випадку надання їм притулку.

Законодавчо закріплене рішення законодавця застосовувати до біженців національний режим означає, що їх правовий статус урів- нюється з правовим статусом громадян України. Надання біженцям також правового статусу, що й громадянам України, означає те, що обсяг прав та обов'язків для обох них повинен бути однаковим. Та правове становище осіб, визнаних біженцями, відрізняється від ста­тусу громадян України, незважаючи на конституційне закріплення їх рівноправності. Це зокрема виражається в неоднаковому наділенні прав та обов'язків цих двох суб'єктів конституційного права (напри­клад, особи, визнані біженцями, не мають обов’язку відбувати війсь­кову службу). Звичайно, не варто урівнювати їх правові статуси, оскільки з суті понять «особа, визнана біженцем» та «громадянин України» випливає, що зазначені суб’єкти мають неоднакові відно­сини з державою. Для громадян Україна є державою їх громадянст­ва, для осіб, визнаних біженцями - тимчасовим місцем перебування, країною, що надає правовий захист. Водночас останні потребують особливого правого, соціального, економічного захисту з боку краї­ни, що надає їм притулок, і що зокрема може виражатися в терміно­вому захисті їх життя.

Особи, визнані біженцями, на відміну від громадян держави або іноземних громадян, потребують додаткових прав, що пов’язано з їх низьким рівнем соціально-економічної адаптації в країні перебування. 76

Тому держава повинна надати їм додаткові (соціальні, економічні то­що) пільги, що не передбачаються для інших осіб, на яких поширюєть­ся національний правовий режим. Щодо вітчизняного законодавства, це зокрема проявляється у наданні їм правового захисту, забезпеченні житлом, сприяння у працевлаштуванні тощо. Всі ці додаткові державні гарантії для осіб, визнаних біженцями, не випливають із понятійного змісту національного режиму. Тож не можна говорити про ототожнен­ня правового режиму біженців та громадян України.

Таким чином, сутність адміністративно-правового режиму осіб, визнаних біженцями настільки неординарна, наскільки винятковий їх статус у країні притулку. Водночас характерні ознаки їх правового режиму випливають при комплексному порівняльному аналізі їх ста­тусу з правовим становищем інших суб'єктів конституційного права (громадян України, іноземних громадян). Такий порівняльний аналіз дозволяє вести мову про те, що правовий режим осіб, визнаних бі­женцями, повинен передбачати надання їм спеціального правового статусу, відмінного від іноземних громадян та громадян України. Отже, необхідно визначити умови та порядок набуття і реалізації особами, визнаними біженцями, свого правового статусу, що зокре­ма включатиме його права та обов’язки.

Деякі науковці пропонують класифікацію адміністративно- правових режимів доповнити міграційним режимом, під яким маєть­ся на увазі адміністративно-правовий режим, у рамках якого здійс­нюється упорядкування міграційних процесів з позицій міграційних пріоритетів, кількісного складу міграційних потоків та їх структу­ри [225, с. 8]. Однак, вважаємо, що він не може бути в повній мірі за­стосовуваний до осіб, визнаних біженцями, оскільки останні є тільки одним з видів мігрантів. Такий режим може ефективно врегулювати в цілому міграційну політику в державі, однак, на нашу думку, не­спроможний забезпечити нормальні умови існування біженців.

Варто виокремити позицію науковця І. Ковалишина, який дово­дить, що правове становище біженців має ряд особливостей, які дозво­ляють виокремити їх в окрему групу зі своїм специфічним правовим статусом і для яких необхідно впроваджувати спеціальний правовий режим, який повинен передбачати правовідносини з приводу надання державою статусу біженця [71, с. 39]. Однак необхідно зауважити, що науковець у своєму дослідженні співвідносить іноземців та біженців як вид та підвид, що робить правовий режим біженців похідним від пра­вового режиму іноземців, і, як наслідок, унеможливлює врахувати спеціальне становище біженців, оскільки якщо одне поняття випливає з іншого, то останнє не може бути більшим за первісне. Так, правовий режим біженців не може передбачати для останніх, наприклад, більше гарантій на території приймаючої країни, ніж мають іноземні громадя­ни. Водночас вважаємо, що встановлення для осіб, визнаних біженця­ми, спеціального правового режиму не може передбачати процедуру отримання статусу біженців, оскільки вони вже її пройшли. Разом з тим адміністративно-правовий режим осіб, визнаних біженцями, по­винен бути ширшим, порівняно з особами, що тільки знаходяться в процедурі визнання біженцями, і передбачати додаткові умови реалі­зації адміністративно-правового статусу біженця.

Існування спеціального адміністративно-правового режиму не є но­вацією в наукових дослідженнях. Так, Д. Бахрах у сфері адміністратив­ного права, крім загального режиму діяльності державної адміністрації, розрізняє спеціальні адміністративно-правові режими, які додатково вводяться для забезпечення правового порядку спеціальними або тема­тичними законами переважно забороняючими або зобов’язуючими но­рмами, встановленням зонування, режимних правил життєдіяльності, закріпленням особливого статусу об’єкта (носія режиму) [23, с. 410­418]. Л. Галенська доводить, що спеціальний правовий режим поширю­ється на всі сфери правового регулювання і встановлює режим для іно­земців, який відрізняється від режиму власне громадян (хоча і наближе­ний до нього) дещо меншим обсягом прав в одних сферах і наявність спеціального регулювання - в інших [45, с. 13].

Однак ми притримуємося тієї позиції, що адміністративно- правовий режим осіб, визнаних біженцями, відноситься до спеціаль­ного правового режиму, для якого характерним є застосування різ­номанітних заходів (застосування принципу не вислання, інтеграція в українське суспільство та ін.), що в сукупності складають зміст юридичної процедури - спеціальної операції. Саме ця різноманіт­ність походження заходів і дозволяє виділити правовий режим осіб, визнаних біженцями, в окремий вид адміністративно-правового ре­жиму, за допомогою якого визначається певний комплекс регуляти­вних, охоронних, захисних тощо заходів, покликаних забезпечити їх захист на території України.

Як і будь-які спеціальні адміністративно-правові режими, правовий режим осіб, визнаних біженцями, має дві взаємопов’язані сторони: змістовну і формальну. Змістовну сторону складають необхідність на­дання захисту особам, визнаним біженцями, з метою усунення небез­пеки їх життю та здоров’ю, що існує на території держави їх громадян­ства, їх соціальний захист, матеріальне забезпечення тощо. Формальна (юридична) сторона містить такі елементи: утворення міграційних ор­ганів, які утворюються з урахуванням змісту та особливостей адмініс­тративного режиму біженців і комплектується спеціально підготовле­ним особовим складом та повинні забезпечити дотримання законодав­ства при адміністративних правовідносинах за участю біженців; сис­тему прав, інтересів та обов’язків осіб, визнаних біженцями; механізм реалізації, охорони та захисту їх прав та свобод.

Доцільно зазначити, що запровадження спеціального режиму осіб, визнаних біженцями, визначає особливий порядок здійснення адміністративних правовідносин за їх участю, що відрізняється від інших відомих адміністративно-правових режимів і вводиться дер­жавою з певною метою для забезпечення державних і приватних ін­тересів. Саме цю обставину В. Конопльов називає основною при ви­значенні критеріїв класифікації спеціальних адміністративно- правових режимів. При цьому в основу такої класифікації, на його думку, треба взяти специфіку об’єкта правового регулювання [86, с. 173]. Наприклад, за вказаним критерієм Д. Муратова виділяє такий спеціальний адміністративно-правовий режим, як режим перебуван­ня мігрантів у пунктах тимчасового перебування [118, с. 79]. Крім того, цей адміністративно-правовий режим можна розуміти як ство­рення спеціальних норм, які регулюють правовідносини тільки за участю осіб, визнаних біженцями, у країні перебування. Це означає, що предметом регулювання даної групи норм є правовідносини, уча­сниками яких, з одного боку, є виключно особи, визнані біженцями, з іншого - держава перебування. Запровадження такого правового режиму передбачає його поширення виключно на осіб, визнаних бі­женцями, як категорію вимушених мігрантів. Водночас цьому пра­вовому режиму характерно надання особам, визнаним біженцями, у певній галузі певних прав та/або встановлення для них певних обо­в'язків, що відрізняються від тих, які передбачені в даній галузі для власних громадян даної держави.

Сама поява спеціального режиму осіб, визнаних біженцями, пов’язана з двома факторами. По-перше, спеціальний режим розгля­дається як певна сукупність прав та обов'язків осіб, визнаних біжен­цями, тільки мову в даному випадку слід вести про ті принципи, які закладені в основу формування цієї сукупності, тобто принципах правового становища осіб, визнаних біженцями. Так, для адміністра­тивно-правового статусу осіб, визнаних біженцями, характерно від­сутність повного зрівняння в правах з громадянами країни перебу­вання. Другим фактором є те, що в одній і тій же державі сукупність принципів правового статусу іноземних громадян змінюється в різ­них галузях права, а при деяких умовах навіть в одній галузі права, в залежності від встановлюваних державою прав та привілеїв для гро­мадян тої чи іншої держави.

При цьому даний правовий режим, закріплюючи нерівність осіб, визнаних біженцями, порівняно з органами державної влади, передбачає обмеження певних прав осіб, визнаних біженцями. Т а- ке обмеження перш за все пояснюється необхідністю захисту дер­жавою своїх власних інтересів. Водночас такі обмеження не по­винні бути надмірними, а режимні обмеження повинні встановлю­ватися тільки на законодавчому рівні. Отже, адміністративно- правовий режим, за допомогою якого відбувається захист прав та свобод осіб, визнаних біженцями на території держави, я ка гаран­тує такий захист, можна визначити як спеціальний правовий р е­жим у системі забезпечення основних прав та свобод людини і громадянина у сфері адміністративних правовідносин. При визн а- ченні спеціального режиму осіб, визнаних біженцями, необхідно врахувати особливе значення базових правових режимів, які є під­ґрунтям для нього. Це пояснюється тим, що правовою основою ад­міністративно-правового режиму осіб, визнаних біженцями, є Кон­ституція України, Закон України «Про біженців та осіб, які потре­бують додаткового або тимчасового захисту» та нормативно- правові акти відомчого характеру. Водночас ми дотримуємось ду­мки, що оскільки режими в основному пов’язані з обмеженням правоздатності, застосуванням примусу та відповідальності, їх п е- рвинне юридичне закріплення здійснюється законами, при цьому питома вага урядових і відомчих актів у режимному регулюванні має бути зведена до мінімуму [29, с. 165].

Отже, впроваджуючи спеціальний правовий режим для осіб, ви­знаних біженцями, необхідно визначити конкретні відмінності між правовими статусами осіб, визнаних біженцями та інших суб'єктів права, зокрема шляхом визначення конкретного переліку прав, сво­бод, обов'язків осіб, визнаних біженцями на території України (їх правовий статус).

2.2.