Поняття адміністративно-правового статусу осіб, яких визнано біженцями

Найбільш дієвим засобом правового захисту біженців є створення національної правової системи, що врегульовує правовий зв'язок дер­жави з вказаними суб'єктами. Такий зв'язок найбільше виражається че­рез закріплення за біженцем певного правового статусу.

Відповідно правовий статус особи можна охарактеризувати як сукупність основних суб’єктивних прав та обов’язків, котрі належать суб’єкту об’єктивного права і визначають у найбільш загальному виді його взаємини з державою, що ґрунтуються на положеннях від­повідних правових норм [247, с. 80]. Побудова громадянського сус­пільства не є можливою, якщо державні інтереси стоять вище інте­ресів окремої людини.

Конституція України в статті 2 закріплює, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Відповідно в усіх сферах державної діяльності цей конституційний принцип закладено в осно­ву правового регулювання, незалежно від особливостей галузей пра­ва. З огляду на специфіку процесу здійснення виконавчої влади та на специфіку управлінських відносин, які виникають при цьому, сфера державного управління є найширшим полем для створення умов, не­обхідних для практичної реалізації та захисту правового статусу бі­женців. Це випливає з того, що конституційний статус біженців, який закріплюється законодавчими актами, реалізується шляхом ви­конання вимог закону, що є основною функцією виконавчої влади.

Поняття адміністративно-правового статусу осіб, визнаних біжен­цями, як складової правового статусу тісно пов’язано з вирішенням за­гальної теоретичної проблеми правового статусу особи.

Деякі вітчизняні науковці вважають, що поняття «статус» вклю­чає в себе стабільне, основоположне в правовому становищі суб’єктів, яке разом з правосуб’єктністю містить також певне коло основних прав та обов’язків. Конкретні права та обов’язки відобра­жають специфіку реального правового становища особи, яке пов’язане з наявністю тих чи інших юридичних фактів, а не основою загального становища суб’єкта в даній правовій системі [3, с. 70-71]. Правовий статус, на думку науковців, асоціюється зі стабільним правовим станом суб’єкта.

Зазначені визначення правового статусу особи виступають уза­гальнюючим поняттям для різних видів правових статусів, що зале­жать від виду суб’єктів права, правовідносин, в які вступає особа тощо. Як наслідок, кожен з видів правового статусу представляє со­бою об’єктивно сформований зв'язок і взаємодію конституційних та галузевих прав та законних інтересів особи.

Біженці як суб’єкти адміністративних правовідносин володіють певним колом правових ознак, котрі визнані державою й закріплені

безпосередньо в конституціях, спеціальних законах про біженців та інших відповідних нормативно-правових актах. Сукупність таких правових ознак утворює єдине ціле правове явище, яке охоплюється поняттям «правовий статус біженців».

Саме у правовому статусі біженців сфокусовані фундаментальні риси біженців, які розкривають їх сутнісну природу як одного з най­менш захищених суб’єктів права. Адже правовий статус виступає у ролі своєрідного відображення реального становища суб’єкта в сус­пільстві, виражає основні принципи його взаємовідносин з державою та за своєю суттю є системою еталонів, зразків поведінки кожного суб’єкта, які визнані й захищаються державою. У зв’язку з цим пра­вовий статус є універсальною правовою категорією, яка дозволяє ро­зкрити роль та місце будь-якого суб’єкта права в системі суспільних відносин.

Основу правового статусу особистості в цілому складають суспі­льні відносини між суспільством та індивідом. Відповідно в правовій державі статус особистості є втіленням єдності та узгодження дер­жавних та особистих інтересів. Це не означає, що в державі не може бути жодних протиріч між інтересами особистості та інтересами са­мої держави. Однак завданням будь-якої держави, яка декларує ста­тус правової, є максимальне узгодження державних інтересів та ін­тересів особистості.

Соціальне становище біженців визначається умовами та можли­востями приймаючої держави, а також тим, яку соціальну позицію займає біженець в державі. При цьому існує залежність соціального статусу біженців від таких факторів, як причини, що змусили його покинути державу своєї громадянської належності, ставлення дер­жави до біженців тощо.

У державі, де визначальними цінностями визнаються людина, її життя, особливо гостро постає необхідність юридичного закріплення особливого статусу біженців. У даній ситуації держава як владна ор­ганізація правовими засобами активно регулює та контролює суспі­льні відносини за участю біженців, виражаючи їх права та інтереси.

лення тих фактичних відносин, що вже склалися в суспільстві з ме­тою подальшого контролю з боку держави за їх здійсненням та не­допущення порушень прав та свобод біженців.

Закріплення та регулювання статусу біженців у державі здійс­нюється в формах, що визначаються специфікою правових норм та відповідними правовідносинами, які виникають та розвивають­ся на їх підставі. Держава, таким чином, юридично закріплює та регулює свої фактичні відносини з біженцями, надаючи їм певно­го правового обрису. Іншими словами, при закріпленні такого правового зв’язку держави і біженця, держава визнає за біженцем його права та свободи.

В основі правового статусу біженців лежать конституційно закрі­плені основні права та обов’язки, що виступають основоположними по відношенню до всіх інших прав та обов’язків особи. Однак необ­хідно зауважити, що для конституційно-правового статусу біженців характерна певна узагальненість, абстрактність їх прав та обов’язків, що безпосередньо пов’язано з сутністю конституційного законодав­ства, метою якого не є детальне регулювання усіх суспільних відно­син в державі. Відповідно конституційне законодавство, встановлю­ючи тільки основні, невід’ємні права та свободи, не дозволяє в пов­ній мірі врегулювати усі правовідносини, що виникають в державі. Конституційні права та свободи розуміються як основоположні принципи, які знаходять своє конкретне втілення в нормах інших га­лузей права, у тому числі адміністративного. Саме тому записані в конституційному законі норми потребують конкретизації і розвитку в спеціальних законах, що є підставою для виділення окремих видів правових статусів особи: адміністративно-правовий, цивільно- правовий, фінансово-правовий, кримінально-правовий та ін.

Таким чином, адміністративно-правовий статус біженців знахо­диться в певному зв’язку з його конституційним статусом.

конституційному статусу біженців зокрема. Це закріплено статтею 8 Конституції України, яка встановлює, що закони та інші норматив­но-правові акти приймаються на основі Конституції України і по­винні відповідати їй [91]. Однак така конкретизація конституційних норм не повинна привести до зміни змісту вихідних правових норм.

Конкретизація конституційних норм про певні права та обов’язки біженців нормами адміністративного права має свої особливості, які випливають із специфіки змісту та формулювання прав та обов’язків в основних законах. Так, конституційне право особи на отримання притулку конкретизується через закріплення деталізуючих в адмініс­тративному законодавстві процедур, зокрема щодо порядку звернен­ня особи із заявою про визнання її біженцем або особою, яка потре­бує додаткового захисту, можливості оскарження відмови у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, повнова­жень державних органів, які уповноважені приймати рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, прав, свобод та обов’язків особи, яка визнана біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, та встановлення певних зв’язків між ними.

Таким чином, взаємозв’язок конституційного та адміністративно­го статусів біженців полягає у тому, що конституційне право визна­чає чіткі межі конституційних прав та обов’язків біженців, які в по­дальшому отримують правову регламентацію в адміністративному законодавстві.

Водночас норми адміністративного законодавства регулюють ті галузі суспільних відносин, які не врегульовані або недостатньо вре­гульовані нормами конституційного законодавства.

У сучасних наукових джерелах досить значна увага приділяється вдосконаленню правового статусу громадян України та іноземців, водночас залишаючи поза увагою такого важливого суб'єкта адмініс- 32

тративного права як біженців. Та необхідно зазначити, що правовід­носини між державою та біженцем вже давно вийшли за межі внут­рішньодержавного регулювання. Біженці на даний час мають свій спеціальний правовий статус, що закріплений як цілим рядом міжна­родно-правових нормативних актів, так і внутрішнім законодавством країн, що приймають біженців. Законодавство більшості держав міс­тить не тільки загальні положення про правовий статус біженців, але й врегульовує взаємовідносини біженця як індивіда та держави. Це означає, що біженці мають свій самостійний, у деяких випадках спе­ціальний правовий статус. Спеціальність їх правового статусу поля­гає в тому, що в його основу, крім загальних принципів конститу­ційно-правового статусу особи, закладені й особливі принципи, що адаптовані до особливого правового становища біженців.

Адміністративно-правовий статус біженців визначається умовами та можливостями держави, що надає притулок, а також тим, яку со­ціальну цінність займає людина в даній державі. Відповідно держа­ва, маючи владні повноваження, закріплює та регулює адміністрати­вні правовідносини за участю біженців, захищаючи їх інтереси та наділяючи відповідними правами та обов’язками. Закріплюючи ад­міністративно-правовий статус біженців, держава юридично визна­чає їх статус як суб’єктів адміністративного права. Це значить, що держава юридично визнає за ним певні соціальні якості, що є необ­хідною умовою для її участі в адміністративно-правових відносинах.

До цих пір в науці адміністративного права більшість досліджень були присвячені адміністративно-правовому статусу іноземних гро­мадян та осіб без громадянства, що призвело до того, що поняття адміністративно-правового статусу біженців залишилося поза ува­гою науковців. Деякі науковці ставлять під сумнів можливість існу­вання взагалі поняття «правовий статус біженців», оскільки саме по­няття «правовий статус» стосовно об’єкта цього статусу передбачає постійний і стійкий характер. Становище біженців, на думку В. По­тапова, незважаючи на всі труднощі та суперечності, що притаманні йому, має тимчасовий характер, відповідно можна говорити тільки про певний режим «біженців», а не про правовий статус цієї катего­рії [152, с. 7]. Із зазначеною позицією важко погодитись, оскільки правовий режим біженців не передбачає наділення їх певним колом прав та обов’язків. Він визначає умови та порядок набуття й реаліза-

ції особистості встановлених законом правосуб'єктності та юридич­них прав, обов'язків і законних інтересів. Отже, існування правового режиму передбачає відповідний правовий статус особи.

Щодо того, що правовий статус біженців має тимчасовий харак­тер, то з таким твердженням також погодитися не можна. Безсумнів­ним є той факт, що для осіб без громадянства встановлюється свій правовий статус, хоча безгромадянство передбачає можливість тим­часового характеру. Те саме можна сказати і про правовий статус іноземного громадянина, який особа набуває тільки при настанні пе­вних обставин (наприклад, перетин території іноземної держави). Перебуваючи на території держави своєї громадянської належності, фактично особа втрачає статус іноземця, яким вона була наділена на території іноземної держави. Отже, на нашу думку, поняття правово­го статусу біженця не передбачає стійкого характеру такого статусу як обов’язкової та визначальної ознаки.

Деякі науковці вважають, що правовий статус осіб, які отримали притулок на території іноземної держави, як правило, прирівнюють­ся до статусу осіб без громадянства [110, с. 191]. Цю точку зору вони обґрунтовують тим, що протягом тривалого часу біженець фактично залишається в стані без громадянства, оскільки не є об’єктом заступ­ництва власної держави, і як особи без громадянства біженці бува­ють вимушені виїхати у виду відсутності належного правового захи­сту [95, с. 54-55]. Не можемо погодитися з такою позицією, оскільки вважаємо, що правовий статус біженців є відмінним від статусу осіб без громадянства. Зокрема особи без громадянства набувають свого статусу добровільно, в країні їх попереднього перебування їм не за­грожувала небезпека переслідування, а в державі їх теперішнього перебування їм нема потреби отримувати правового захисту в тому сенсі, як його потребують біженці.

Інші науковці дотримуються тієї точки зору, що правовий статус біженців необхідно прирівнювати з правовим статусом іноземців та осіб без громадянства, які з певних причин не користуються захис­том держави свого громадянства або держави свого постійного про­живання і тому вимушені шукати такого захисту (притулку) в інших країнах [71, с. 42]. Так, І. Ростовщиков вважає, що особи, які отри­мали притулок, при всій винятковості їх юридичного статусу, висту­пають передусім не інакше як іноземні громадяни або апатриди з ві- 34

дповідним статусом [214, с. 54]. Науковці, що притримуються даної позиції, вважають, що за формальними (юридичними) ознаками ста­тус біженців відповідає сутності поняття «іноземний громадянин», оскільки громадянство в них не втрачається, навіть у випадку само­вільної втечі з країни громадянської належності.

На нашу думку, для того, щоб зробити висновок про доцільність зрівняння правових статусів іноземних громадян та біженців, необ­хідно детально розглянути дефініції вказаних понять та виокремити ознаки, що притаманні їм.

Широке розуміння поняття іноземця передбачає визнання інозе­мцем особи, яка не є громадянином держави і є громадянином іншої держави або ж не має громадянства жодної держави [45, с. 7]. Відпо­відно до вузького розуміння поняття «іноземець», іноземцем вважа­ється особа, яка не є громадянином держави перебування і має дока­зи своєї приналежності до громадянства іншої держави. Наприклад, А. Арбузкін вважає, що «під іноземцем розуміють фізичну особу, яка знаходиться в певному правовому зв'язку з державою, не будучи її громадянином, і має громадянство іншої держави» [18, с. 7]. На думку О. Туінова, який є прибічником вузького розуміння поняття «іноземець», іноземний громадянин або іноземець - це особа, яка знаходиться на території держави перебування, не є її громадянином, але має громадянство іншої держави [242, с. 77]. Інші науковці да­ють більш розширене визначення іноземного громадянина, вказую­чи, що це особа, яка знаходиться на території конкретної держави, не є її громадянином, але має докази належності до громадянства іншої держави [21, с. 391]. В якості ж доказу належності до громадянства іншої держави може бути паспорт громадянина.

З вищевказаного (відповідно до вузького розуміння поняття іно­земець) можна зробити висновок, що поняття іноземного громадя­нина є віддільним і нетотожним поняттю особа без громадянства. Фактично поняття «іноземець» ототожнюється з поняттям «інозем­ний громадянин». Щодо поняття «біженець», то науковці, які підт­римують зазначену позицію, також не вказують конкретно на його взаємозв’язок з поняттям «іноземець».

Для вітчизняного законодавчого підходу в розмежуванні понять «іноземець» та «іноземний громадянин» характерний підхід, відпо­відно до якого не робиться різниці між цими поняттями, вважається, що вони є тотожними. Так, стаття 1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [190] визначає іноземця як особу, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав. З даного визначення можна зробити висновок, що іноземцеві (іноземному громадянину) прита­манні такі ознаки:

> особа не є громадянином України;

> є громадянином (підданим) іншої держави.

Саме остання ознака, на думку К. Щукіної, є визначальною при відмежуванні іноземців від громадян держави [257, с. 195]. Відпові­дно із самої суті поняття громадянства випливає, що повинен бути стійкий (безперервний) політико-правовий зв'язок особи з державою, що знаходить свій вияв у взаємних правах та обов’язках. При цьому зв'язок повинен бути стійким як у просторі, так і в часі. Сутність по­літично-правового зв'язку у вказаному визначенні полягає в тому, що індивід (громадянин конкретної держави) приймає участь в управ­лінні суспільством та державою, активно користується своїми пра­вами та добросовісно виконує обов’язки, що покладені на нього за­коном [21, с. 388].

Незважаючи на те, що законодавство України вказує на дві ква­ліфікуючі ознаки поняття «іноземець», йому притаманні й інші, які індивідуалізують його та дають змогу відрізнити від інших суб'єктів. Так, до них можна віднести:

> підкорення не тільки правопорядку країни перебування, але й збереження прав та обов’язків по відношенню до держави сво­го громадянства;

> існування юридично врегульованих правовідносин з цією дер­жавою незалежно від місця знаходження;

> забезпечення державою встановленого законом права та захист як на своїй території, так і за кордоном;

> поширення своєї влади на громадян, незважаючи на те, що во­ни знаходяться за межами її території. Це, наприклад, виявля­ється в тому, що громадяни даної держави, перебуваючи за її межами, набуваючи статус іноземців, користуються по відно­шенню до держави свого громадянства рядом прав, наприклад, правом на формування органів державної влади, відповідно несуть ряд обов’язків, наприклад, проходження військової служби і дотримання законів своєї держави. Такі права та обов’язки відсутні у громадян однієї держави, що знаходяться на території іншої держави, по відношенню до останньої.

Зауважимо, що така позиція українського законодавства дещо ві­дрізняється від визначення іноземців, що було подано в § 1 діючого на початку існування Союзу РСР «Положення про іноземців в УРСР і про порядок набуття і втрати українського громадянства» від 28 бе­резня 1922 року, відповідно до якого іноземцями в УРСР визнавали­ся особи, які не є громадянами УРСР або громадянами інших радян­ських соціалістичних республік [143]. Тобто до кваліфікаційних ознак іноземця відносилася тільки одна, а саме відсутність грома­дянства УРСР, що дозволило включати фактично до іноземців як іноземних громадян, так і осіб без громадянства. З прийняттям Кон­ституції СРСР 1977 року, як відмітив М. Богуславський, радянське законодавство розширило зміст поняття «іноземець», оскільки в ст. 37 Конституції СРСР було встановлено, що передбачені законом права та обов’язки двох категорій осіб: іноземних громадян та осіб без громадянства гарантуються [30, с. 23].

Водночас визначення терміну «біженець», що подане в статті 1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» [160], дозволяє виділити наступні ознаки, що характерні виключно для цієї категорії суб’єктів:

> знаходження поза країною походження (громадянства або по­переднього постійного місця проживання);

> існують достатньо обґрунтовані побоювання переслідування;

> ознаки переслідування: раса, віросповідання, громадянство (національність), приналежність до певної соціальної групи та політичні переконання;

> відсутність захисту країни походження;

> потреба в захисті.

Отже, якщо кваліфікуючою ознакою для поняття «іноземний громадянин» є наявність у нього іноземного громадянства, то понят­тя «біженець» взагалі не включає цієї ознаки. До того ж, якщо твер­дження про фактичну наявність в іноземного громадянина громадян­ства є справедливим по відношенню до іноземних громадян, то про стійкий зв'язок не можна стверджувати, розглядаючи поняття біжен­ців, оскільки вони, покидаючи терени країни своєї громадянської

приналежності, фактично розривають такий зв'язок з нею. Тобто бі­женці не в змозі користуватися захистом країни, громадянами якої вони є, оскільки держава не може забезпечити дотримання основних прав та свобод свого громадянина, що і змусило його її покинути. З цієї ситуації випливає, що, незважаючи на триваючий зв’язок (де­юре) між біженцем та його державою, фактичні відносини між ними припинені або призупинені, і біженець не користується правовим за­хистом своєї держави (де-факто). Як справедливо вказує О.Кузьменко, оскільки біженці не користуються дипломатичним і консульським захистом держави громадянства, «це говорить про те, що біженець втрачає громадянство своєї держави» [95, с. 52].

З суті поняття «іноземний громадянин» випливає, що він, пере­буваючи на території України, повинен підкорятися не тільки украї­нському законодавству, а й законодавству країни своєї громадянсь­кої належності. Такий стан речей є несумісний з правовим статусом біженця, коли він фактично вже не є громадянином своєї держави і не отримує від держави своєї громадянської належності фактичного правового захисту. На відміну від іноземних громадян, біженці не користуються дипломатичним захистом своєї держави і не пов’язані з нею якими-небудь зобов’язаннями, хоча формально можуть вважа­тися її громадянами.

Деякі науковці пропонують відійти від законодавчого визначення поняття «біженець» та визнати біженцем «іноземця (або особу без громадянства), який внаслідок обґрунтованих побоювань стати жер­твою переслідування за ознаками раси, національної належності, ві­дношення до релігії або громадянства, належності до певної соціаль­ної групи або політичних переконань змушений покинути (залиши­ти) територію держави, громадянином якої він є (або на території якої він постійно проживає), і не може або не бажає користуватися захистом цієї держави внаслідок вказаних побоювань» [237, с. 85]. Вказане визначення, на нашу думку, не відповідає ні законодавству України, ні конвенційному визначенню біженців, оскільки науковці прямо вказують, що біженець - це іноземець або особа без грома­дянства. Таким чином прямо вказується залежність визначення бі­женця від наявності (відсутності) громадянства. Хоча Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» акцентує увагу на тому, що біженцем є особа, що не є гро- 38

мадянином України [160], а Конвенція Організації Об’єднаних Націй про статус біженців від 1951 року взагалі узагальнює, що біженцем є особа [83]. Тобто в обох вищевказаних нормативних актах основна увага звертається на те, що це фізична особа, якій загрожує небезпе­ка, незалежно від того чи є вона громадянином певної держави, чи ні. Тому, на нашу думку, визначення, подане науковцями, не відпо­відає чинному вітчизняному законодавству та й сучасним реаліям, коли захист особи спрямований безпосередньо на суб'єкта як на осо­бистість, а не як громадянина іноземної держави. Вважаємо, що ная­вність в особи певного громадянства взагалі не є тим першочерговим фактором, за яким необхідно відрізняти біженців від інших суб'єктів. Основна ознака, за якою відрізняють біженця, - це наявність обґрун­тованих побоювань внаслідок конкретно визначених причин, а по­няття громадянства може бути додатковим (і аж ніяк не обов’язковим, бо поняття біженець включає і осіб без громадянства) фактором (доказом) того, що конкретній особі на території її прожи­вання загрожує небезпека.

Отже, порівнявши законодавчо закріплені визначення «інозе­мець» та «біженець», робимо висновок, що збіг ознак прослідкову- ється тільки щодо того, що це особи, які не є громадянами України. Зважається, що визначення, вказане в Законі України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [190], настільки широке, що не дає жодної кваліфікаційної ознаки, щоб відрізнити іноземних громадян (у розумінні осіб, які добровільно покидають країну свого громадянства) від інших суб'єктів, наприклад, біженців. Певно, зако­нодавець, приймаючи таке визначення іноземного громадянина, не мав на увазі також біженців. На користь даного твердження свідчить прийняття спеціального Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» [160], що деталь­но регулює правовий статус біженців, визначаючи також правовий режим, що застосовується до них.

На нашу точку зору, поняття «іноземець», «іноземний громадин» та «особа без громадянства» є різними поняттями. Якщо іноземний громадян - це особа, яка має громадянство (підданство) іншої дер­жави, а особа без громадянства (апатрид) - це особа, яка не має гро­мадянства даної держави і не має юридично значимих доказів нале­жності до громадянства іншої держави, то іноземець - це особа, яка

не є громадянином даної держави, має громадянство іншої або інших держав або ж не має громадянства іншої держави.

Отже, ми вважаємо, що поняття «іноземець» повинно включати такі категорії суб’єктів права, як іноземний громадянин, особа без громадянства та біженець. Відповідно розмежування правового ста­новища зазначених суб’єктів є юридично обґрунтованим.

У правовому статусі цих осіб є багато спільного, але є й розбіж­ності. Правове становище іноземного громадянина в будь-якій країні складається принаймні з двох елементів: правового статусу громадя­нина своєї країни і правового статусу власне іноземця. Громадяни іноземних держав підпорядковуються не тільки правопорядку країни перебування, але й зберігають права та обов’язки по відношенню до країни свого громадянства. Іноземний громадянин, який знаходиться за межами держави громадянської приналежності, зберігає з нею юридичний зв’язок, правовий статус громадянина своєї держави, пі­дкоряється її законам, користується її захистом. Таке твердження випливає із самої суті поняття громадянства, що якраз і передбачає стійкий нерозривний зв’язок людини з державою. Щодо осіб без громадянства, то вони мають правовий зв'язок з державою, на тери­торії якої вони перебувають. Ця держава повністю визначає їх пра­вовий статус. Іншими словами, правовий статус апатридів визнача­ється законами держави домицілію (проживання). Якщо особа без громадянства переїжджає жити в іншу державу, її правовий зв'язок з попередньою державою автоматично припиняється і складається но­вий зв'язок з державою його фактичного перебування. Щодо біжен­ця, то його переїзд до іншої держави не припиняє взаємних зо­бов’язань держави, що надала особі статусу біженця та самого біже­нця. Це ще раз дозволяє підтвердити висновок про неоднаковість вищевказаних понять.

Необхідно визнати, що правовий статус біженців відмінний від статусу іноземних громадян. Біженці, на відміну від іноземних гро­мадян, не користуються дипломатичним захистом, а їх правове ста­новище має певні особливості, які дозволяють відокремити їх в окрему групу зі своїм специфічним правовим статусом. Іноземці та особи без громадянства - шукачі притулку в Україні відокремлю­ються з середовища мігрантів шляхом офіційного набуття статусу біженців через встановлену законом процедуру. В даному разі 40

йдеться про правовий статус біженців як особливий вид правового статусу іноземців та осіб без громадянства, оскільки правовий статус біженця дещо відрізняється від правового статусу, що зазвичай нада­ється будь-якому іноземцю чи особі без громадянства, котрі на за­конних підставах перебувають на території України.

На нашу думку, правове становище біженців необхідно розгляда­ти у взаємозв’язку з правовим статусом власне громадян держави, що надала притулок, оскільки наділення їх правовим статусом іно­земців на території України не може гарантувати їм забезпечення основних прав та свобод. Встановлення правового статусу біженців повинно враховувати їх специфічне становище і ґрунтуватися не тільки на принципах, що закріплені вітчизняним законодавством, а міжнародних принципах, що здійснюють вплив на формування пра­вового статусу біженців. При цьому вказані принципи повинні бути у взаємозв’язку, оскільки вітчизняне законодавство не завжди всти­гає за прогресивними ідеями міжнародних норм, що більш швидко та ефективно реагують на зміни в сучасному світі і, як наслідок, за­кріплюються в нормах, що здійснюють правовий захист біженців.

Відмінність понять «іноземний громадянин» та «біженець», відсут­ність у біженця захисту з боку держави свого громадянства, як наслі­док, впливає і те, що їх адміністративно-правовий статус різний. Адмі­ністративно-правовий статус біженців необхідно визначати через кате­горію спеціального правового статусу, оскільки права, обов’язки та га­рантії, які випливають з його змісту застосовуються до особливої кате­горії осіб, які об’єднані певними специфічними рисами.

Необхідність існування спеціального правового статусу особи доводять цілий ряд науковців. Так, О. Харитонова обґрунтовує свою позицію тим, що законодавством кожної країни передбачено неодна­ковий обсяг прав та обов’язків для різних груп суб’єктів, що унемо­жливлює існування універсального для всіх суб’єктів права правово­го статусу [247, с. 80]. Н. Вітрук, доводячи існування спеціального правового статусу, визначає його як сукупність прав та обов’язків, які конкретизують і доповнюють загальні права та обов’язки стосов­но різних людей, що характеризуються специфічними рисами служ­бового, сімейного та іншого становища [41, с. 24]. Спеціальний ста­тус доповнює або обмежує загальний правовий статус, тобто коригує його [224, с. 574]. Відповідно особливі суб’єктивні права та обов’язки, що передбачені нормами адміністративного законодавст­ва для окремих суб’єктів адміністративних правовідносин, є об’єднаними специфічними рисами їх статусу. У даному випадку мова йде про те, що поряд із загальними правами та обов’язками, якими наділені біженці відповідно до норм адміністративного зако­нодавства, вони мають спеціальні права та обов’язки, які притаманні тільки для них.

Так, іноземні громадяни та особи без громадянства мають загаль­ний, єдиний для них правовий статус. Водночас біженці мають свої спеціальні права та обов’язки, що обумовлено причинами їх перебу­вання на території держави, яка надала їм притулок, а саме обґрун­товані побоювання стати жертвою переслідувань на території держа­ви свого громадянства. Тому, на нашу думку, виправданим буде роз­різняти спеціальний адміністративно-правовий статус біженців. З тим, що біженці наділені спеціальним правовим статусом, погоджу­ються вітчизняні науковці [117, с. 22]. Деякі науковці відносять бі­женців до суб’єктів адміністративної опіки, що відтак наділені спе­ціальним адміністративно-правовим статусом [3, с. 79]. Науковці, підтримуючи цю точку зору, вважають, що «оскільки такі особи є по суті іноземцями, то на них поширюються усі положення щодо прав, обов’язків і обмежень іноземців та осіб без громадянства. Водночас підстави, з яких вони перебувають на території України, зумовлю­ють їх відмінний від інших іноземців адміністративно-правовий ста­тус» [10, с. 30]. С. Чехович погоджується також, що незважаючи на те, що правовий статус біженців у багатьох випадках аналогічний правовому статусу іноземців, однак він має ряд істотних особливос­тей, що дозволяють виділити біженців в окрему групу зі своїм спе­цифічним правовим статусом [250, с. 10].

Відмінний від іноземних громадян статус закріплюється і законо­давством України. Зокрема стаття 6 Закону про іноземців [190] за­кріплює, що іноземця або особу без громадянства може бути визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або їм мо­же бути надано тимчасовий захист у порядку, встановленому зако­ном. Вважаємо, що цю норму необхідно розуміти так, що особа до визнання її біженцем в Україні мала правовий статус іноземця чи особи без громадянства, однак втрачає цей статус, набувши статусу особи, яка визнана біженцем.

Поняття адміністративно-правового статусу включає сукупність характерних, але водночас різних ознак, які, на нашу думку, не мо­жуть бути охопленими визначенням «адміністративно-правовий ста­тус». Цим можна пояснити те, що в спеціальній літературі лаконічне визначення даного поняття супроводжується додатковими пояснен­нями. Нерідко його зміст зводиться виключно до прав, свобод та обов’язків біженців та їх гарантій.

Так, Т. Коломоєць під адміністративно-правовим статусом пропо­нує розуміти «сукупність суб’єктивних прав і обов’язків, закріплених нормами адміністративного права за певним суб’єктом» [75, с. 64]. У свою чергу С. Стеценко визначає адміністративно-правовий статус як сукупність прав, обов’язків та гарантій їх реалізації, закріплених у нормах адміністративного права [233, с. 90]. Н. Хаманєва вважає, що адміністративно-правовий статус громадян - комплекс прав та обов’язків громадян, закріплений нормами адміністративного права, а також гарантії реалізації прав та обов’язків (охорона законом та меха­нізм захисту органами держави і місцевого самоуправління) [246, с. 8]. Водночас вважаємо подані визначення не повністю правильними, оскільки вони не відображають повністю зміст поняття «адміністра­тивно-правовий статус». Даний висновок випливає з аналізу Консти­туції України, розділ 2 якої присвячений правам та свободам людини і громадянина. Норми Конституції України, визначаючи основи пра­вового статусу особи в Україні, водночас стосуються і умов реалізації конституційних прав та свобод людини і громадянина (наприклад, абз. 3 ст. 34), допускають можливість мати інші права та свободи, конкретизують зміст та обсяг існуючих прав і свобод (ст. 22) [91]. За­значене в повній мірі стосується і адміністративно-правового статусу осіб, визнаних біженцями, що однак передбачає необхідність вияв­лення його сутності як самостійної правової реальності.

Інші науковці правовий статус особи в адміністративному праві (адміністративно-правовий статус) визначають як надані йому зако­нодавством права, покладені на нього обов’язки та встановлена нор­мами адміністративного права адміністративна відповідальність [2, с. 78]. Однак дане визначення не позбавлено певних недоліків. Так, воно не містить такий важливий структурний елемент правового ста­тусу, як гарантії прав та свобод, без яких останні не мають жодного значення.

Деякі науковці пропонують визначати адміністративно-правовий статус особи як сукупність юридичних засобів, які характеризують місце і роль фізичної або юридичної особи в адміністративно- правових відносинах [9, с. 93]. На нашу думку, наведене визначення є занадто широким і не містить основних ознак, які визначають по­няття адміністративно-правового статусу. До того ж, юридичні засо­би не можуть характеризувати місце і роль фізичної або юридичної особи в відносинах, за їх допомогою закріплюється (визначається) становище особи в державі.

У свою чергу іноземні науковці пропонують під адміністративно- правовим статусом біженців розуміти права, обов’язки, гарантії, на­дані біженцям, а також відповідальність за невиконання або ненале­жне виконання покладених обов’язків [119, с. 304]. Та необхідно пі­дкреслити, що не всі види гарантій, а тільки юридичні гарантії мо­жуть бути віднесені до змісту адміністративно-правового статусу біженців, оскільки в склад юридичної категорії не можуть входити явища, що не є правовими. Тому вважаємо за необхідне унеможли­вити неоднозначне трактування вказаних гарантій і пропонуємо при визначенні адміністративно-правового статусу біженців вказати, що саме юридичні гарантії є складовим елементом їх статусу.

Більш вдалим, на нашу думку, є визначення адміністративно- правового статусу, під яким розуміють державно-управлінські засо­би, за допомогою яких створюються умови, необхідні для реалізації та захисту правового статусу особи [73, с. 56]. Останнє визначення і повинно бути покладено в основу формулювання адміністративно- правового статусу осіб, визнаних біженцями.

З вищевикладеного можна дійти висновку, що адміністративно- правовий статус осіб, визнаних біженцями, має цілий ряд особливос­тей. По-перше, він має складний характер і тісний взаємозв’язок з нормами конституційного, цивільного, фінансового та інших галузей права, що відображають особливості перебування осіб, визнаних бі­женцями на території держави. По-друге, зміст адміністративно- правового статусу осіб, визнаних біженцями, в одних випадках за­лежить від їх бажання (наприклад, звернення особи в органи соціа­льного захисту для отримання соціальної допомоги), а в інших випа­дках він формується незалежно від їх бажання (позбавлення особи статусу біженця у передбачених законодавством випадках). По- 44

третє, за обов’язковістю приписів він містить у собі тільки права (наприклад, право на правову допомогу), або тільки обов’язки (на­приклад, обов’язок проходити щорічну перереєстрацію за місцем проживання), або і права, і обов’язки. По-четверте, адміністративно- правовий статус осіб, визнаних біженцями, як суб’єктів адміністра­тивних правовідносин включає права та обов’язки, що є особливим тільки для цієї категорії суб’єктів і які формуються з врахуванням їх специфічного становища в державі (потреба правового захисту, соці­ального забезпечення, працевлаштування тощо).

Отже, можна вести мову про визнання біженця самостійним су­б'єктом адміністративного права, який має свій спеціальний право­вий статус. Враховуючи різні позиції науковців з приводу адмініст­ративно-правового статусу особи загалом та біженців зокрема, мож­на подати наступне визначення адміністративно-правового статусу біженця. Адміністративно-правовий статус біженця - встановлена адміністративним законодавством сукупність (юридичних) прав, ін­тересів, обов'язків та юридичних гарантій біженців, що закріплю­ються, забезпечуються та гарантуються державою, що їх встановлює та окремими інститутами громадянського суспільства (громадськими організаціями тощо).

Таким чином, адміністративно-правовий статус біженців багато в чому схожий зі статусом іноземних громадян, однак він має цілий ряд відмінних особливостей, які не дозволяють вести мову про їх ідентичність. Передусім біженці, на відміну від звичайних іноземців, не користуються захистом держави громадянської приналежності і не пов’язані з нею якими-небудь зобов’язаннями, хоча формально і вважаються її громадянами (підданими). До того ж біженці, відпові­дно до норм міжнародного права, не підлягають видачі тій державі, в якій вони можуть бути піддані переслідуванню, інакше втрачається сенс самого права притулку. Не випадково стаття 3 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» [160] закріплює, що біженець чи особа, яка потребує додат­кового захисту або якій надано тимчасовий захист, не може бути ви­слана або примусово повернута до країни, де їх життю або свободі загрожує небезпека за ознаками раси, віросповідання, національнос­ті, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань, а також з інших причин, що визнаються міжнародними договорами чи міжнародними організаціями, учасни­ками яких є Україна, як такі, що не можуть бути повернуті до країн походження.

Відповідно особи, які визнані біженцями в Україні, користуються додатковими, порівняно з іноземними громадянами, правами, що суттєво розширює обсяг їх прав та свобод. Все це дозволяє дійти ви­сновку, що дана категорія суб’єктів адміністративних правовідносин наділена спеціальним адміністративно-правовим статусом.

1.3.