Біженці як суб'єкти адміністративно-правових відносин

Одним з основних принципів правової держави є визнання люди­ни, її життя і здоров’я, честі і гідності найвищою соціальною цінніс­тю. Україна, закріпивши у Конституції вказану норму, тим самим вказала на спрямованість своєї національної політики на дотримання та забезпечення загальновизнаних прав і свобод людини.

На даний момент не можна говорити про повну досконалість за­конодавства України в сфері закріплення правового статусу осіб, які не є громадянами України. Водночас офіційні статистичні дані про те, що на сьогодні в Україні перебуває на обліку 980 біженців [153, с.205] дозволяють вести мову про те, що в державі поки що існує не­сприятлива ситуація щодо їх перебування на нашій території. Зокре­ма, це випливає з того, що по-різному вітчизняне і міжнародне зако­нодавство визначають сутність поняття «іноземець» та місце такої особливої категорії осіб, як біженці, в складі загального поділу су­б'єктів адміністративного права. Вказана розбіжність впливає на не­однозначність трактування адміністративно-правового статусу біже­нців із боку як науковців, так вітчизняних державних органів влади і, як наслідок, негативно впливає на нормальне перебування біженців на території України. Останнє є неприпустимим для вітчизняного за­конодавства, яке повинно гарантувати однозначне трактування нор­мативно-правових актів, що регулюють відносини держави та осіб, які в ній перебувають.

Біженець знаходиться в різноманітних за своїм змістом адмініст­ративних правовідносинах, в яких завжди однією з сторін виступає орган державної влади. Водночас специфіка державного управління, функціонування системи виконавчої влади, місцевого самовряду­вання накладає свій відбиток на зміст адміністративно-правового статусу біженців і форми його реалізації. Відповідно адміністратив­но-правові відносини за участю біженців мають особливу структуру, за якої обов’язковими суб’єктами таких відносин є органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи й інші суб’єкти, що виконують функції, які мають юридично владний, розпорядниць­кий характер. У цих правовідносинах біженець і орган державного управління повинні мати взаємні права і нести відповідні обов’язки. Формуючи адміністративне законодавство про права та обов’язки учасників таких правовідносин, держава таким чином упорядковує їх, не допускаючи при цьому порушення прав та свобод біженців.

Загалом адміністративно-правові відносини визначають як ре­зультат впливу адміністративно-правових норм на поведінку суб’єктів адміністративного права, внаслідок якого між ними ви­никають правові зв’язки [233, с. 80]. Т. Коломоєць під адміністра­тивно-правовими відносинами розуміє суспільні відносини, врегу­льовані нормами адміністративного права, суб’єкти яких наділені правами і обов’язками у сфері забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також у процесі публічного (державного і самоврядного) управління в сфе­рах соціально-економічного й адміністративно-політичного розви­тку та охорони громадянського порядку [75, с.44]. На нашу думку, зазначене визначення є достатньо об’ємним і автор, намагаючись перерахувати всі сфери регулювання суспільних відносин нормами адміністративного права, все-таки не в повному обсязі наводить їх. Зокрема, з визначення не випливає, що адміністративно -правові ві­дносини гарантуються адміністративно-правовими нормами.

З вищевказаного можна зробити висновок, що адміністративно- правові відносини представляють собою суспільні відносини, в яких з однієї сторони виступають суб’єкти (фізичні та юридичні особи), які наділені державою правами та обов’язками в сфері державного управління та місцевого самоврядування, які реалізують їх шляхом вступу в адміністративно-правові відносини, з іншої - органи держа­вної влади та органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, наділені правовими нормами відповідними владними повноважен­нями щодо організаційно не підпорядкованих їм суб’єктів.

Водночас, адміністративно-правові відносини мають цілий ряд особливостей, які відрізняють їх від інших суспільних відносин і водночас дозволяють розкрити їх зміст та основні риси. Так, однією з сторін адміністративно-правових відносин за участю біженців зав­жди виступає орган виконавчої влади, що бере участь у вирішенні питань, пов’язаних з біженцями або відповідна посадова особа, що наділена публічно-владними повноваженнями. Таким чином, у да­них правовідносинах домінує принцип владних відносин. У силу цього майже завжди таким відносинам характерний пріоритет волі органів державного управління.

По-друге, адміністративно-правовим відносинам за участю біже­нців характерна обов’язковість підкорення волі учасників сумісної діяльності єдиній управлінській волі. Головне полягає в наступному: управління завжди передбачає підкорення волі учасників сумісної діяльності єдиній управлінській волі; в управлінських відносинах завжди притаманна підпорядкованість волі. Відповідно, з одного бо­ку - авторитет, пануюча воля суб’єкта управління, з іншого - підко­рення волі всіх інших учасників адміністративних відносин.

Сфера державного управління це та галузь діяльності держави, в якій діють особливого роду суб’єкти - органи державного управлін­ня або органи виконавчої влади. Це значить, що в адміністративно- правових відносинах опосередковується саме державне управління, тобто компетенція відповідних суб’єктів цього виду державного управління. Управлінська компетенція реалізується у відносинах з усіма можливими сторонами, чия практична діяльність або чиї конк­ретні практичні інтереси пов’язуються з механізмом виконавчої вла­ди, тобто процесом реалізації компетенції її суб’єктів.

Відповідно адміністративно-правові відносини за участю біжен­ців виникають не просто в сфері державного управління, але і в зв’язку і з приводу здійснення уповноваженими суб’єктами держав­ної влади своєї управлінської компетенції. Головне в цих відносинах - вираження публічно-правового інтересу. Головна особливість, що характеризує біженців як учасників адміністративно-правових відно­син полягає у тому, що вони виступають як особи, які реалізують ін­тереси, що опосередковані адміністративним правом. Державно- владний характер таких відносин полягає в тому, що суб’єкти вико­навчої влади наділені відповідними повноваженнями і виступають від імені держави.

Тому адміністративно-правові відносини між відповідним орга­ном державної влади та біженцями можуть складатись тільки у зв’язку з реалізацією останніми належним їм за законом прав та сво­бод, виконанням покладених на них обов’язків, а також порушенням органами виконавчої влади або їх посадовими особами прав і закон­них інтересів біженців.

По своїй суті адміністративно-правові відносини за участю біже­нців є організаційними, оскільки вони напряму пов’язані з реалізаці­єю повноважень органів виконавчої влади у сфері вирішення питань, пов’язаних з біженцями.

Адміністративні правовідносини не є закритими для кого- небудь з можливих учасників правовідносин. Наділення органів виконавчої влади повноваженнями, що надані адміністративно- правовими нормами, або накладених ними певних зобов’язань - єдина умова, при дотриманні якої кожен, хто функціонує в сфері державного управління або зацікавлений в нормальному її функці­онуванні, може бути ініціатором їх виникнення або припинення. Це означає, що такі правовідносини можуть виникати за ініціати­вою будь-якої з сторін: органів виконавчої влади або їх посадових осіб чи самих біженців. Оскільки адміністративно-правові відно­сини можуть виникати за ініціативи будь-якої з сторін, то згода іншої сторони не обов’язкова.

Складність визначення адміністративно-правового статусу біже­нців багато в чому визначена характеристикою учасників адмініст­ративних правовідносин. При цьому в науці адміністративного права широко використовуються поняття «суб’єкт адміністративного пра­ва» та «суб’єкт адміністративно-правових відносин». Загалом в науці адміністративного права деякими науковцями підтримується позиція синонімічності зазначених понять. Так, Д.Бахрах визначає, що «суб’єктом адміністративного права є фізична або юридична особа (організація), які у відповідності до встановлених адміністративним законодавством норм беруть участь у здійсненні публічного управ­ління, реалізації функцій виконавчої влади. А реалізація прав, вста­новлених за суб’єктом адміністративного права, і виконання ним пе­вних обов’язків відбуваються в рамках конкретних правовідно­син» [26, с. 124].

Однак, на нашу думку, правильною є позиція інших науковців, які відділяють вищезазначені поняття, розуміючи під суб’єктом пра­ва абстрактну особу (фізичну чи юридичну), передбачену правовими нормами, яка наділена певним обсягом абстрактних юридичних прав та обов’язків [256, с. 6]. Суб’єктами права є особи чи організації, за якими законом визнана особлива юридична властивість право- суб’єктності, котра дає їм можливість брати участь у правових від­носинах [247, с.

Суб’єкт правовідносин завжди конкретний - це фактичний учас­ник адміністративно-правових зв’язків, тобто він обов’язково бере участь у конкретних відносинах [37, с. 139]. Суб’єктом адміністра- тивно-правовідносин відносин виступає конкретний учасник, сторо­на правовідносин, яка наділена обов’язками та правами в сфері дер­жавного управління та здатна здійснювати їх.

Однак, незважаючи на відмінності у розумінні понять «суб’єкт адміністративного права» та «суб’єкт адміністративно-правових від­носин», вони все-таки тісно взаємопов’язані і не можуть існувати без одного. Так, за певних обставин суб’єкти адміністративного права можуть стати суб’єктами адміністративних правовідносин. Такими умовами можуть бути:

> наявність адміністративно-правових норм, що передбачають права та обов’язки суб’єкта;

> адміністративна правоздатність та дієздатність суб’єкта;

> юридичні факти - підстави виникнення, зміни та припинення правовідносин.

Отже, якщо суб’єкт адміністративного права являє собою загаль­ну категорію, яка характеризує осіб, що відповідають вимогам гіпо­тези норми адміністративного права, то суб’єкт адміністративно- правових відносин завжди конкретно визначений, він уже фактично вступив у певні правовідносини [232, с. 89].

До системи суб’єктів адміністративних права традиційно відно­сять: фізичних осіб, юридичних осіб (органи виконавчої влади, будь- які інші державні органи, органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян, підприємства, установи організації (в особі їх керівників, які очолюють органи управління цих підприємств, уста­нов, організацій) та колективних суб’єктів, які не мають ознак юри­дичної особи, але нормами адміністративного права тією чи іншою мірою наділені правами і обов’язками (структурні підрозділи держа­вних і недержавних органів, підприємств, установ, організацій, деякі інші громадські утворення [8, с. 183]. Особливе місце в зазначеній системі посідають фізичні особи, до яких відносять громадян, інозе­мних громадян, осіб без громадянства. Ці категорії осіб характери­зуються істотними елементами особливостей їх правового статусу.

Так, громадянин України характеризується своїм правовим зв’язком з державою свого громадянства, іноземний громадянин - з відповід­ною іноземною державою, особа без громадянства немає такого зв’язку з жодною з держав.

Більшість науковців не виділяють біженців в окрему категорію суб’єктів адміністративних правовідносин, відносячи їх до категорії іноземних громадян. Зокрема, С. Константінов до іноземців за озна­кою тривалості перебування в Україні відносить іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно проживають у країні або які дістали дозвіл та вид на проживання в Україні, у тому числі емігран­ти і біженці [88, с. 31].

Однак ми притримуємося позиції науковців, згідно якої біженці є окремою категорією суб’єктів адміністративних правовідносин, що відносяться до індивідуальних суб’єктів поряд з громадянами Украї­ни, іноземцями та особами без громадянства [69, с. 31]. Так, Т. Ма- целик до суб’єктів, чиї інтереси і права підлягають реалізації і захис­ту в публічному управління відносить громадян, іноземців, осіб без громадянства, біженців, підприємства, установи, організації, громад­ські об’єднання [108, с. 251]. О. Скакун вказує, що у політичному плані відповідно до конституції особа виступає як громадянин, особа без громадянства, іноземний громадянин, біженець або змушений переселенець [224, с. 571], визнаючи тим самим біженців окремими суб’єктами правовідносин з правовим статусом, що відмінний від іноземних громадян. Деякі іноземні науковці притримуються такої ж точки зору і до суб’єктів адміністративного права відносять держав­ні органи, громадські організації, громадян країни, іноземних грома­дян та осіб без громадянства, біженців, вимушених переселенців, державних службовців, підприємства, організації, установи, які наді­лені певним правовим статусом і виступають носіями юридичних обов’язків та повноважень [208, с. 30-31].

Практичне значення даної класифікації важко переоцінити, оскі­льки обсяг прав та обов’язків біженців напряму залежить від того, до якої категорії вони відносяться. На нашу думку, правовий статус бі­женців значно ширший, ніж іноземних громадян чи осіб без грома­дянства. Це стосується, наприклад, таких важливих питань, як тру­дова діяльність, соціальне забезпечення, адаптація та інтеграція бі­женців.

Індивідуальність правового статусу біженців пояснюється різни­ми факторами. По-перше, міграційна політика в світі призводить до постійної зміни правового статусу біженців, що пов’язано з міжна­родними зобов’язаннями держав дотримувати і захищати права та свободи біженців, надаючи їм притулок. По-друге, відбувається різке підвищення ролі закону в регулюванні статусу біженців, їх прав та свобод. Саме закон слугує головним гарантом дотримання їх основ­них прав та свобод. По-третє, правовий статус біженців сьогодні значно повніший, порівняно з іноземними громадянами чи особами без громадянства. Розширюється спектр його регулювання у всіх сферах суспільного життя. І якщо раніше його правовий статус прос­то декларувався окремими нормами законів, то тепер в багатьох пра­вових актах все більш чітко регулюється не тільки механізм участі, але й механізм самореалізації біженцями своїх прав та свобод в усіх сферах суспільного життя. По-четверте, істотним чином збільшуєть­ся роль закону і суду в охороні та захисту прав та свобод біженців. Судові процедури все глибше торкаються адміністративно-правової сфери, створюючи стійкі та незалежні механізми захисту законних прав та свобод біженців.

Головною особливістю статусу біженців як учасників адміністра­тивних правовідносин є те, що вони виступають в якості приватних осіб, тобто реалізують свої конституційні права та обов’язки в сфері державного управління, а не права державних чи недержавних орга­нізацій, їх посадових осіб. Необхідно відмітити, що біженці є суб’єктами адміністративних правовідносин тільки за певних обста­вин, а не взагалі. Таким чином, біженців як учасників адміністратив­них правовідносин необхідно розглядати в якості фізичної особи, яка в даних конкретних адміністративних правовідносинах не знахо­диться в стійких правових зв’язках з певною організацією, яка пред­ставляє державне управління.

Дослідження правового статусу біженців як суб’єктів адміністра­тивних правовідносин не може бути відокремлено від розгляду само­го поняття «біженець», оскільки зміст даного поняття відображає сутність та особливості даної категорії суб'єктів.

З точки зору побутового розуміння поняття «біженець», зазвичай всі мігранти - це особи, які з тих чи інших причин залишили держа­ву свого громадянства або місця перебування. Нерідко таке визна­чення застосовується і до біженців. Безумовно, що поняття «мігран­ти» занадто широке, з нього неможливо виокремити ознаки, прита­манні визначенню біженця. Водночас мігрант, як правило, залишає свою країну добровільно, в пошуках кращого життя. Для біженця економічні умови в країні, що надала йому притулок, менш важливі порівняно з його власною безпекою. На практиці визначення відмін­ностей може бути інколи ускладнено, та воно є фундаментальним: мігрант користується захистом уряду своєї країни, а біженець - ні.

Термін «біженець» є строгим терміном, тобто його зміст визнача­ється у відповідності з принципами загального міжнародного права. При повсякденному використанні він більш ширший і менш обме­жений, визначаючи будь-кого, хто біжить, хто намагається врятува­тися від обставин природного або особистого характеру, які він вва­жає нестерпними. Куди біжить людина неважливо: мова йде про втечу від несвободи і від небезпеки. Причин для втечі також можуть бути багато: це і пригноблення, і загроза для життя або свободи, пе­реслідування, злидні, війна або громадянський конфлікт, стихійне лихо, землетрус, паводок, засуха, голод. Побутове значення слова «біженець» припускає, що зацікавленій особі можливо і повинно на­датися допомога і при необхідності захистити від причин, що викли­кали втечу, і від їх наслідків. Тому з категорії біженців нерідко ви­ключаються «втікачі» від правосуддя - особи, що спасаються від кримінального переслідування за порушення загального, що не має політичного аспекту закону.

У відношенні жертв стихійного лиха сам факт наявності особли­вих потреб міг би бути достатньою підставою для визнання особи біженцем, але у відношенні жертв ситуацій або лиха, що викликані людиною необхідна наявність додаткових факторів. Таким чином, ціль створення будь-якого визначення або опису категорії біженців - обґрунтувати, полегшити надання допомоги та захисту. Більше того, у випадку, якщо стан особи відповідає необхідним критеріям, це сві­дчить, що вона може претендувати на відповідні права та пільги.

Визначення поняття «біженець» відрізнялося в різні часи і при рі­зних обставинах, але зростання міжнародної стурбованості їх тяж­ким становищем привело до вироблення загального поняття. Відпо­відно до статті 1 Конвенції Організації Об’єднаних Націй про статус біженців від 1951 року «біженець» означає особу, яка: 1) вважалася

біженцем згідно з угодами від 12 травня 1926 р. і 30 червня 1928 р. або згідно з конвенціями від 28 жовтня 1933 р. і 10 лютого 1938 р., Протоколом від 14 вересня 1939 р. або згідно зі Статутом Міжнаро­дної організації у справах біженців; 2) внаслідок подій, які відбулися до 1 січня 1951 р., і через обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів зна­ходиться за межами країни своєї національної належності і не в змозі користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися та­ким захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи визначено­го громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань [83].

Водночас поняття «біженець», що встановлено Конвенцією про статус біженців і застосовується міжнародними організаціями, таки­ми як ООН, продовжує використовуватися в неправильному розу­мінні в повсякденному житті. Статутними біженцями називають осіб, які розглядалися як біженці згідно положень міжнародно- правових документів, що передували Конвенції Організації Об’єднаних Націй про статус біженців. Перелік відповідних міжна­родних договорів міститься в пункті 1 розділу А Конвенції. Дана ча­стина визначення поняття «біженець» носить сугубо теоретичний характер, оскільки малоймовірно, що на даний момент особа продо­вжує зберігати статус біженця, отриманий в першій половині ХХ ст. До того ж сучасні міграційні процеси «породили» нові категорії «бі­женців», що не передбачені Конвенцією про статус біженців, відпо­відно, в світовій практиці має місце тенденція до розширеного, по відношенню до конвенційного визначення, тлумачення поняття «бі­женець».

Так, традиційний підхід до визначення поняття «біженець» пов­ністю виключає можливість включення до їх числа економічних бі­женців із-за відсутності по відношенню до них переслідування. Тому пропонується по відношенню до них застосовувати політику відкри­тих дверей, встановлювати пільги або спеціальні програми працев­лаштування, не виводячи їх з загальної категорії «іноземців». Утім, на нашу точку зору, не можна вести мову про однозначність поняття економічних біженців. Погіршення економічного стану особи може 16

бути причиною тиску держави на людину через причини, що вказані в Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» [160]. Наприклад, особі не дали дозволу зайняття підприємницькою діяльністю із-за причини її приналежно­сті до певної етнічної групи, внаслідок чого особа опинилася в скру­тному матеріальному становищі. У такому випадку мова йде про по­рушення основних економічних прав людини, що гарантуються дер­жавою. Тому, хоч за зовнішніми ознаками особа і підпадає під ви­значення «економічний мігрант», першопричиною цього може бути переслідування з тих чи інших підстав. У такому випадку безсумнів­ним є необхідність надання правового захисту таким особам.

На нашу думку, вказана ситуація має складний характер і необ­хідно в кожному окремому випадку прослідкувати причинно- наслідковий взаємозв’язок залишення особою країни свого грома­дянства. Утім таких осіб нема потреби визнавати економічними бі­женцями, оскільки при з’ясуванні обставин щодо можливості надан­ні особі статусу біженця, державними органами буде з’ясовуватись причина такого низького економічного становища держави, а не роз­глядатись наслідок - відсутність засобів для існування. Зрозуміло, що причини переслідування може бути виявлено досить важко, втім це є необхідно. Оскільки, якщо держава надаватиме статусу біженця без дослідження ознаки переслідування, це може призвести до без­контрольного надання такого статусу.

Існування екологічних проблем, що суттєво вплинули на забруд­нення навколишнього середовища (наприклад, Чорнобильська катас­трофа 1986 року), природні катастрофи (наприклад, землетрус в Японії в березні 2011 року), глобальну зміну клімату, нераціональне використання природних ресурсів тощо призвели до появи нового виду вимушеної міграції населення, а відповідно, виділення виду бі­женців - екологічних. Підтвердженням існування проблеми екологі­чних біженців, що постала перед всіма державами є те, що на сього­дні, за даними Організації Червоного Хреста у світі нараховується 19,2 млн. осіб, які стали біженцями внаслідок екологічних катаст­роф.

Виникнення певної екологічної катастрофи в певному регіоні створює реальну загрозу життю та здоров’ю громадян і робить не­можливим подальше проживання на території екологічного лиха і водночас є передумовою появи екологічних біженців. Наслідком же існування екологічних біженців є неспроможність держави забезпе­чити своїх громадян безпечними для їх життя та здоров’я умовами проживання. Це змушує їх переселятися в інші регіони країни, а ін­коли і перетинати кордони держави свого громадянства й шукати притулку на теренах інших країн, які можуть і готові надати захист екологічним біженцям.

З правової точки зору екологічні біженці не визнаються «класич­ними» біженцями, оскільки не є жертвами переслідування, а до підс­тав, які можуть бути підставою для надання статусу біженця еколо­гічні катастрофи не відносяться. Відтак екологічні біженці не підпа­дають під визначення подане в Конвенції Організації Об’єднаних Націй про статус біженців та Протоколі до неї. Не набуваючи право­вого статусу біженців, екологічні біженці не можуть розраховувати на надання їм відповідного правового та соціального захисту, що ви­пливає з правового статусу біженців. На даний час їх прирівнюють до переселенців (якщо мова йде про зміну території проживання всередині держави) або мігрантів, які переселяються в інші країни, щоб покращити своє матеріальне становище.

Проте необхідно визнати, що екологічні катастрофи призводять до тих же наслідків, що війна чи громадянські конфлікти. Люди потребують також захисту як і особи, які потерпають від переслі­дування. За результатами дослідження, можна дійти висновку, що екологічні біженці, які вимушені мігрувати із-за екологічного лиха -це ті ж біженці, які вимушені залишати свою домівку з причин, визначених Конвенцію про статус біженців. Тому сьогоднішня си­туація, коли екологічних біженців прирівнюють до економічних мігрантів не є справедливою. Останні, на відміну від екологічних біженців, добровільно у пошуках кращого життя переїжджають в іншу державу, при цьому їх життю і здоров’ю не загрожує нічого. Саме тому екологічні біженці повинні користуватися тими ж пра­вами та свободами, що й біженці, які підпадають під визначення Конвенції Організації Об’єднаних Націй про статус біженців. За­значена проблема може бути вирішена або шляхом розширення ви­значення терміну «біженець» в зазначеній Конвенції, або шляхом прийняття відповідної конвенції, присвяченої захисту екологічних біженців.

На початку 90-х років термін «екологічні біженці» отримав все більше визнання і по ряду оцінок, висловлених, наприклад, на Всес­вітній конференції ООН з проблем навколишнього середовища і роз­витку (Ріо-де-Жанейро, 1992), чисельність екологічних біженців в 90-і роки перевищила чисельність «класичних» біженців, причини появи яких чітко визначені Конвенцією про статус біженців та Про­токолом до неї (війна, громадянські конфлікти та тощо).

Отже, виникає необхідність виділення екологічних біженців в окрему категорію вимушених мігрантів з відповідним наділенням їх правовим статусом. На нашу думку, віднесення екологічних мігран­тів до категорії біженців значно розширить визначення біженців і як наслідок змінить кваліфікуючі ознаки вказаного поняття. Якщо на даний час в основу визначення покладено ознаки переслідування та необхідність захисту, то включення екологічних біженців передбача­тиме такі ознаки як загроза життю особи з незалежних від неї при­чин (що включають як переслідування, так і стихійні лиха) та необ­хідність захисту. З одного боку, розширене тлумачення поняття бі­женців позитивно сприятиме сучасній світовій практиці міжнародно- правового захисту особи, з іншого, в деякій мірі знівелює традиційне визначення біженця, що існує більше півстоліття.

Така точка зору підтверджується тим, що в своїй основі конвен­ційне визначення поняття «біженець» в спрощеному виді дозволяє виділити тільки дві загальні для всіх визначень ознаки: знаходження поза межами країни свого громадянства або постійного проживання із-за переслідувань та потреба захисту. Тобто біженцем за побутовим розумінням визнається особа, яка із-за переслідування, що загрожує її життю, вимушена була покинути державу свого громадянства (підданства) або постійного проживання і вважає за неможливе до неї повернутися до моменту зникнення обставин, що змусили її по­кинути країну.

Недостатня на сьогоднішній момент не тільки національна, а й міжнародно-правова та доктринальна урегульованість цього поняття робить необхідним аналіз визначення поняття «біженець» у вітчиз­няному праві з врахуванням сучасних тенденцій в сфері вимушеної міграції.

За часів існування Української Радянської Соціалістичної респу­бліки проблема визначення правового статусу біженців не входила

до змісту Конституції УРСР 1977 р., за виключенням норми про на­дання притулку громадянам зарубіжних країн [90, с. 13]. Та оскільки вказана норма застосовувалася тільки до іноземців, які на батьків­щині переслідувалися за захист робітничого класу, участь у револю­ційному та народно-визвольному русі, це призвело до вузького за­стосування поняття «біженець», під якими розуміли виключно полі­тичних біженців. Варто зауважити, що така позиція радянської влади обґрунтовувалася нетерпимістю взагалі до існування біженців. Зок­рема, біженці сприймалися як «вороги і зрадники як своєї країни, так і всієї справи Об’єднаних націй» [160, с. 33], а співробітництво іно­земних держав в галузі захисту біженців розглядалося як «можли­вість одержання дешевої робочої сили» [161, с. 32].

Тільки після визнання України незалежною державою перша спроба вітчизняного політикуму визначити поняття «біженець» була зроблена в Постанові Кабінету Міністрів України від 8 липня 1992 року «Про затвердження Тимчасового положення про порядок ви­значення статусу біженців з Республіки Молдова і надання їм допо­моги» (втратив чинність). Це дуже важливий нормативний акт, який послужив надалі основою для розробки подальшого законодавства про біженців. У Положенні поняття «біженець» визначалося лише стосовно осіб, які вимушено залишили місце свого постійного про­живання в районах бойових дій у Республіці Молдова внаслідок за­грози для свого життя та здоров’я і які прибули на територію Украї­ни з метою тимчасового перебування [178]. Недосконалість цього визначення обґрунтовувалася тим, що поняття «біженець» охоплю­вало вузьку категорію осіб, а саме тих, хто прибув з Республіки Мо­лдови внаслідок війни, і не враховував інші підстави для отримання статусу біженця, що існували в тодішній міжнародній практиці (зок­рема, підстави, що були визначені в Конвенції Організації Об’єднаних Націй про статус біженців). Тобто вказаний підзаконний нормативний документ розповсюджувався на одиничну ситуацію і не мав універсального застосування.

Втім вищевказана Постанова Кабінету Міністрів України стала основою для підготовки інших підзаконних нормативних актів щодо надання допомоги біженцям. Так, було прийнято Постанови Кабіне­ту Міністрів України «Про заходи щодо надання допомоги особам, які змушені були залишити місця постійного проживання в Чеченсь- 20

кій Республіці Російської Федерації та прибули в Україну» [181] та ««Про заходи щодо надання допомоги особам, які змушені були за­лишити місця постійного проживання в Автономній Республіці Аб­хазія Грузії та прибули в Україну» [180]. Вказані Постанови Кабіне­ту Міністрів України затверджували тимчасові положення про на­дання допомоги біженцям, права та обов’язки біженців, обставини, що зумовлювали втрату статус у тощо.

Переломним у формуванні міграційного законодавства став пері­од з грудня 1993 року по червень 1996 року. Саме в цей час було прийнято основоположні міграційні Закони України «Про біженців» від 24 грудня 1993 року (втратив чинність) [163] та «Про правовий статус іноземців» від 4 лютого 1994 року (втратив чинність) [191]. Положення Закону України «Про біженців» 1993 року в цілому від­повідали загальновизнаним міжнародно-правовим актам щодо захи­сту біженців, передусім Конвенції Організації Об’єднаних Націй про статус біженців та Протоколу до неї. Насамперед це стосувалося йо­го основоположних статей - визначення біженців (ст. 1) та заборони примусового повернення біженця в державу, де йому загрожують переслідування (ст. 14). Закон визначав основні права та обов’язки шукачів притулку та біженців, встановлював підстави, за яких статус біженця не надавався або втрачався, урегульовував деякі питання процедури розгляду заяв шукачів притулку та прийняття рішень за ними, визначав повноваження органів державної виконавчої влади у сфері надання та позбавлення статусу біженця, захисту прав біжен­ців тощо.

Зазначений закон під терміном «біженець» мав на увазі іноземця (іноземного громадянина чи особу без громадянства), який внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, національності, ставлення до релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи або політичних переконань вимушений залишити територію держави, громадянином якої він є (або терито­рію країни свого постійного проживання), і не може або не бажає користуватися захистом цієї держави внаслідок зазначених побою­вань та щодо якого в порядку та за умов, визначених цим Законом, прийнято рішення про надання йому статусу біженця.

Це визначення майже не відрізнялося від того, яке міститься в Конвенції Організації Об’єднаних Націй про статус біженців, за ви-

нятком надзвичайно суттєвого моменту. В українському законі зага­льновизнана у міжнародному праві формула була доповнена словами про те, що біженцем є лише особа, яка відповідними органами влади України визнана біженцем. Хоча цілком очевидно, що людина стає біженцем не в результаті офіційного рішення, а через переслідуван­ня, яких вона зазнала чи може зазнати в країні свого громадянства або постійного місця проживання. Водночас законодавча вказівка на те, що іноземець «вимушений залишити» територію держави не вра­ховувала осіб, які на момент виникнення зазначених обставин знахо­дилися поза межами країни своєї громадянської приналежності (на­приклад, знаходилися у відрядженні, на навчанні).

Звуження поняття «біженець» відповідно звужувало застосування норми закону про заборону висилання біженця до держави, з якої він прибув, що є основним принципом міжнародного захисту біженців. Адже заборона висилання за буквою закону не поширювалася, на­приклад, на осіб, які подали заяву про надання їм статусу біженця, проте рішення за нею ще не прийнято, або на осіб, які прибули в Україну з наміром подати таку заяву, проте все ще її не подали, або на осіб, які оскаржують відмову у наданні статусу біженця, хоча ос­таточного рішення за їхніми справами ще не прийнято.

Після прийняття нової Конституції України проблема біженців отримала конституційне врегулювання. У статті 26 Конституції України вперше було передбачено отримання притулку іноземцями та особами без громадянства [91]. До того ж стаття 33 конституцій­ного акту гарантувала кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, свободу перебування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом. Ці права доповнюються правами і обов’язками, що викладені у статті 26 Конституції Украї­ни, а саме, іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни Украї­ни, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи між­народними договорами України.

Важливим новим елементом в Конституції України стали поло­ження, які викладено в п. 2 першої частини ст. 92 і в п. 10 цієї самої статті, яких говориться, що виключно законами України визначаєть- 22

ся, громадянство, правосуб’єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, а також засади регулювання демографічного та міграційного процесів. Звернемо увагу на те, що саме в цій статті вперше в Конституції України вживається термін «міграційні проце­си». Більше того, у цій самій статті в п. 8 її другої частини вводиться поняття міграційного режиму, відмінного від загального. Введення цього режиму передбачається в спеціальних законах.

Отже, пп. 2 і 10 першої частини ст. 92, а також п. 8 другої части­ни ст. 92 Конституції України означають, що в Україні принципові питання, які пов’язані з різноманітними аспектами міграційних про­цесів, відносин держави і біженців, вирішується не на рівні відомчих інструкцій, а на рівні закону.

Таким чином, в Конституції України вперше були закладені принципи, які в подальшому були розвинуті і конкретизовані у від­повідних законах про біженців. Так, нова редакція Закону України «Про біженців» від 21 червня 2001 року (втратив чинність) порівня­но зі старою редакцією як за обсягом, так і за змістом була набагато ширша [162]. Характерною рисою є те, що відповідно до вимог Кон­ституції України, це вже був закон прямої дії. Тому в ньому знайшли відображення основні питання процедури розгляду заяв шукачів притулку, прийняття рішень з надання, втрати та позбавлення стату­су біженця. Серед них: обов’язковість ведення протоколу інтерв’ю з шукачем притулку, підготовки вмотивованого рішення; ознайомлен­ня шукача притулку (під його власний підпис) з порядком здійснен­ня процедури та оскарження рішення за заявою, його правами та обов’язками; внесення даних про шукачів притулку та біженців до централізованої бази даних; перевірка заяв на повторні звернення тощо.

Принциповими були зміни, внесені до визначення поняття «біже­нець». Якщо попередня редакція Закону України «Про біженців» ви­значала біженця як «особу, яка вимушена була залишити країну сво­го походження в результаті здійсненого по відношенню до неї пере­слідування», то новий варіант не робить виключає взаємозв’язок офіційного рішення про надання статусу біженця і безпосередньо правовий статус біженця. Біженцем визнавалась особа, яка не є гро­мадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати же­ртвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національно-

сті, громадянства (підданства), належності до певної соціальної гру­пи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побою­вань не внаслідок рішення державних органів, а в результаті «цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань». Отже, від­повідно до даного визначення рішення державних органів є наслід­ком його правового статусу. Визначення, подане в новій редакції за­кону повністю відповідало конвенційному визначенню, що стало на­слідком того, що Україна ратифікувала Конвенцію про статус біжен­ців від 28 липня 1951 року та Протокол щодо статусу біженців 1967 року [192].

Зміни до Закону України «Про біженців» призвели до того, що поняття «біженці» включало в себе так званих біженців на місці - тобто тих, хто виїхав з своєї країни тоді, коли там ще було спокійно, але вже не може повернутися. Водночас нове законодавство про бі­женців вже поширювалося не виключно до осіб, які офіційно отри­мали такий статус, а й осіб, що мають намір його отримати - шукачі притулку. Втім необхідно зауважити, що остання категорія в законо­давстві прямо не визначалася, хоча, зокрема, статтею 13 та 18 Закону України «Про біженців» регулювався порядок порушення клопотан­ня про надання статусу біженця особами з наміром набути такого статусу, а також права та обов’язки особи, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця.

У Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додатко­вого або тимчасового захисту», який був прийнятий 8 липня 2011 року [160] визначення біженців ідентичне редакції Закону України «Про біженців» 2001 року. Однак, порівнюючи законодавчі акти зазначимо, що в останній редакції Закону України «Про біжен­ців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», крім поняття «біженець» було введено нові терміни: «особа, яку ви­знано біженцем» (цей термін замінив існуючий у попередньому За­коні Україні «Про біженців» термін «особи, яким надано статус бі- 24

женця в Україні»), «особа, яка потребує додаткового захисту» та «особи, які потребують тимчасового захисту».

Щодо поняття біженців, то, враховуючи положення Закону Укра­їни «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасо­вого захисту», до них відносять як осіб, яких визнано біженцями, так і осіб, що мають намір бути визнаними біженцями й перетнули дер­жавний кордон України в порядку, встановленому законодавством України, осіб, які мають намір бути визнаними біженцями й неза­конно перетнули державний кордон України, також осіб, які перебу­вають у процедурі визнання біженцем. Тобто законодавчо закріплене поняття біженець визначає ознаки, за якими особу визнають біжен­цем. При цьому не робиться взаємозв’язок між фактичним та юри­дичним статусом особи. Під фактичним статусом мається на увазі - що особа є біженцем, а під юридичним - вона може мати статус осо­би, яка визнана біженцем або перебуває в процедурі визнання біжен­цем. Тож, на нашу думку, поняття «біженець» виступає узагальнюю­чим поняттям для біженців, яких визнано такими і які ще тільки пе­ребувають в процедурі визнання біженцями. Водночас необхідно за­уважити, що безпосередньо Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» регулює право­вий статус біженців не взагалі, а відокремлюючи правовий статус осіб, яких визнано біженцями (ст. 14), та осіб, стосовно яких прийня­то рішення про оформлення документів для вирішення питання що­до визнання їх біженцями (ст. 13) [160].

Поняття «особи, яку визнано біженцем» немає двозначного трак­тування і означає, що стосовно такої особи державними органами України прийнято рішення про визнання її біженцем. Такий юриди­чний статус передбачає можливість особи реалізовувати права та свободи, що передбачені законодавством. Отже, незважаючи, що но­вий Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додатково­го або тимчасового захисту» поняття біженця не пов’язує лише з ви­знанням особи біженцем, однак комплекс прав та свобод осіб, яких визнано біженцями та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання бі­женцем різний. Фактично, визначення біженців, подане у Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тим­часового захисту» поширюється на осіб, яких визнано біженцями і осіб, які тільки мають намір бути визнаними біженцями. До того ж закон не дає визначення «осіб, яких визнано біженцями», хоча зі змі­сту закону випливає, що більшість норм стосуються біженців не в конвенційному розумінні (тобто таких які фактично є біженцями), а тих, яких офіційно визнано біженцями.

Підтвердженням відмінності понять «особа, яку визнано біжен­цем» та «особа, яка звернулась за наданням їй статусу біженця (тоб­то визнання біженцем») може слугувати норма Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» від 11 грудня 2003 року, стаття 12 якого передбачає обмеження щодо свободи пересування шукачам притулку та особам, які звернулися за наданням їм статусу біженця до прийняття відповідного рішення компетентним органом [198].

Отже, незважаючи на відсутність законодавчого визначення по­няття «особа, стосовно якої прийнято рішення про оформлення до­кументів для вирішення питання щодо визнання її біженцем», аналіз чинного законодавства України дозволяє зробити висновок, що воно включає осіб, які мають намір бути визнаними біженцями й перет­нули державний кордон України в порядку, встановленому законо­давством України та осіб, які мають намір бути визнаними біженця­ми й незаконно перетнули державний кордон України.

Деякі науковці пропонують осіб, які перебувають у процедурі на­дання статусу біженця відносити до шукачів притулку [138, с. 154]. Утім вважаємо, що з такою позицією не можна погодитися, принай­мні опираючись на чинне законодавство. Вже вищезгаданий Закон України ««Про свободу пересування та вільний вибір місця прожи­вання в Україні» [198] розрізняє двох суб'єктів - шукачів притулку та осіб, які звернулися за наданням їм статусу біженця. Тож, зважа­ючи на законодавство про біженців, можна вести мову про відокре­мленість правових статусів вищевказаних суб'єктів.

Враховуючи вищевикладене, можна зробити висновок, що понят­тя «біженець», крім осіб, яких визнано біженцями, включає й осіб, які звернулись за наданням їм статусу біженця. Тобто умовно можна сказати, що біженець проходить певні стадії до моменту визнання його таким. А саме, спочатку він набуває статусу шукача притулку, потім особи, яка звернулась за наданням їй статусу біженця і при по­зитивному розгляді її клопотання - особою, яка визнана біженцем.

Виступаючи суб’єктом адміністративних правовідносин, право­вий статус біженців відмінний і залежить від того чи особа є визнана біженцем чи тільки перебуває у процедурі визнання біженцем. Від цього залежить комплекс їх прав і обов’язків у сфері державного управління, що передбачені адміністративно-правовими нормами та, відповідно, обов’язки. Тому, враховуючи, що Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захис­ту» [160], розмежовуючи правові статуси вищезазначених суб’єктів, водночас не подає їх визначення, вважаємо за необхідне доповнити статтю 1 зазначеного закону визначенням терміну «особа, яку визна­но біженцем», під яким необхідно розуміти «особу, стосовно якої у встановленому законом порядку та за наявності передбачених умов прийнято рішення визнання її біженцем».

Оскільки адміністративно-правові відносини співпадають з сфе­рою державного управління, то відповідно права та обов’язки біжен­ців, що складаються в спеціальній сфері управлінської діяльності, пов’язані безпосередньо або опосередковано з здійсненням цієї дія­льності. Тому адміністративні правовідносини, які виникають між особою, яка визнана біженцем, і яка має певні права та обов’язки в сфері державного управління, та відповідним державним органом (посадовою особою), наділеним державно-владними повноваження­ми, можуть складатися в зв’язку:

> з реалізацією особою, яка визнана біженцем, належними їй по закону прав у сфері управління (право на соціальний захист, право на житло та ін.);

> з виконанням покладених на особу, яка визнана біженцем, обов’язків в сфері управління (обов’язок реєстрації за місцем перебування або місцем проживання в Україні та ін.);

> з порушенням особою, яка визнана біженцем, своїх правових обов’язків в цій сфері (вчинення адміністративного проступку - пропуск строку, встановленого для реєстрації за місцем про­живання та ін.);

> з порушенням органами виконавчої влади, що беруть участь у вирішені питань, пов’язаних з біженцями або їх посадовими особами прав та законних інтересів особи, яка визнана біженцем.

Отже, характерною рисою адміністративно-правових відносин за участю біженців є специфічна сфера їх виникнення, а саме: сфера державного управління, виконавчої діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та інших суб’єктів, яким делегова­ні адміністративно-правові повноваження із забезпечення реалізації захисту прав та свобод біженців в Україні.

1.2.